广东省惠州市：综合改革试点推进基本公共服务均等化
摘要：广东省惠州市开展基本公共服务均等化综合改革试点，通过提高公共服务标准、扩大受众范围、缩小城乡之间、区域之间、不同群体之间的公共服务差距，使更多的群众享受到更高水平的基本公共服务，促使各项社会事业与经济增长同步发展，城乡居民收入与经济发展水平同步提高，逐步完善群众在公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障、生态环保、农村公用设施、社会安全、社会管理等领域的公共服务，基本形成政府主导、覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效，并随着经济社会发展持续提升的基本公共服务体系，努力实现城乡、区域和群体间的基本公共服务均等化。
关键词：综合改革 基本公共服务 均等化
一 实施背景
党的十八大报告在阐述全面建成小康社会的目标时提出，到2020年总体实现基本公共服务均等化。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要紧紧围绕更好保障和改善民生，促进社会公平正义深化社会体制改革，推进基本公共服务均等化。推进基本公共服务均等化，是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神的要求，也是人民群众的强烈愿望。惠州地处广东省东南部，是珠三角九市之一，辖内既有较发达的沿海、沿江区域，也有欠发达的山区和边远区域，既有经济发展较快的现代化都市，也有较为落后的广大农村。这种整体经济实力不够强、区域发展不平衡的现状，可谓广东乃至全国的缩影。2012年4月，惠州被广东省确定为全省唯一试点市，率先开展基本公共服务均等化综合改革。通过两年多的试点实践，初步探索出了一条在市域范围内推进城乡之间、不同区域之间和不同群体之间的基本公共服务均等化的新路子，为全省改革做出了示范。
二 主要做法
（一）着力“织网托底”，保障“底线公平”
推动基本公共服务均等化，实质就是守住“底线均等”、实现“底线公平”。惠州按照基本公共服务均等化水平与经济发展水平相适应的原则，既尽力而为，又量力而行，全面推进和重点突破相结合，将有限的财力优先用于“底线民生”。一是“织大网”，确保全覆盖。2012年试点工作启动之初，惠州按照“保基本、广覆盖”原则，对基本公共服务项目和服务标准进行系统设计，研究制定了《惠州市基本公共服务均等化综合改革实施方案》，确定了公共教育、公共卫生、公共文化体育、生活保障、住房保障等12个领域208个基本公共服务项目，并逐个明确服务对象、保障标准、覆盖水平，形成了一个较为完整的体系，初步编织了一张保障基本民生的安全网。2013年又参考《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，增加“人口和计划生育”和“残疾人基本公共服务”，共14个领域219个服务项目。从服务项目和服务标准来看，惠州已于2013年提前两年基本实现国家基本公共服务体系“十二五”规划目标，初步建立起与惠州现阶段财力相适应，并随着经济社会发展而动态调整的可持续的基本公共服务均等化体制机制。2014年，通过优化整合，重新修编试点方案，共制定出10个领域的服务基本标准，115个基本公共服务项目，全面涵盖了国家和省规划的所有服务事项。其中，国家规划中适用于惠州的69个服务事项全部涵盖，并全部达到或高于国家标准，提前基本完成了国家规划的“十二五”规划目标。二是“守底线”，确保困难群体生活有保障、有尊严。惠州从市情财力的实际出发，坚持全面推进和重点突破相结合，全市统筹与鼓励县（区）探索相结合，建立免费义务教育公共经费、城乡居民医保财政补助等30项底线均等保障项目，全市统一标准，由公共财政托底保障，努力满足人民群众最基本、最关心、最迫切的公共服务需求。同时，建立优质公共资源跨区域流动机制，保障不同区域群众都享有一定标准之上的基本公共服务。比如：在公共教育方面，实施“城乡教育联动发展计划”和“县管校用”的巡教制度，134所城市学校与155所农村学校结对帮扶，覆盖了全部农村学校；在医疗保障方面，建立公立医院医护人员在城乡、县区定期交流制度和重大医用设备共置共享机制，实现医疗机构门诊病历“一本通”、儿童预防接种“一卡通”和120急救服务全覆盖；在生活保障方面，将城镇居民养老保险与新农保合并实施，城乡居民社会养老保险实现全覆盖，职工医保与城乡居民医保实现有效衔接和无障碍转换。
（二）坚持“群众路线”，践行“由民做主”
推动基本公共服务均等化，必须以“想群众之所想、急群众之所急”为导向，突出群众主体作用，做到由民做主、为民办事，全民共建共享，实现有限财力下的社会效益最大化，全面改善基本民生。一是找准服务需求。践行“由民做主”理念，坚持开放式做方案，深入基层调研听取群众意见，召开人大代表、政协委员、网友代表座谈会征求各界意见，多方面了解群众对基本公共服务的需求，充分吸纳群众提出的建设性意见，初步构建起基本公共服务群众需求反映机制。近几年，惠州每年实施的“十件民生大事”都是通过网络等媒介广泛征集群众意见，加以综合才实施的，充分体现了“为民办事问民意”原则。二是注重服务成效。在服务需求形成之后，通过制度设计，在基本公共服务提供主体上实现多元化和竞争性，在提供流程上实现简约化和高效性，在提供方法上实现信息化和专业性，不断提升服务效率。比如在保障性住房补助方面，由补助保障房提供者转为直接补助保障对象，变“补砖头”为“补人头”；实行差异化补助，补助标准与保障对象的人均收入挂钩，收入越低，补助越高。在教育、文化、卫生、养老等领域，尝试推出了电子教育券、文化消费卡、公共卫生券和养老服务券等，让群众根据自己的意愿，自主选择服务供给主体。通过实施这些制度，一方面让老百姓享受基本公共服务能更加公平便捷，另一方面让老百姓在享受公共服务时更有自主性，可以“用脚投票”选择不同的基本公共服务供给主体，提高了基本公共服务的质量和效率。三是保障服务质量。建立基本公共服务均等化评估指标体系，将其纳入县（区）党政正职和市直部门“一把手”考核范围。探索引入第三方机构开展绩效考评，实行基本公共服务群众满意度调查，群众对服务效果拥有话语权，在“服务项目群众说了算”的基础上，进一步实现“服务质量群众说了算”，广大群众对政府公共服务工作的评价更加深入到位。2012年，惠州政府公共服务满意度跃居全省第一名。
（三）围绕“普惠共享”，推进“三个均衡”
推动基本公共服务均等化，重在体现社会分配均衡、体现社会公平。惠州通过统一城乡服务标准、均衡区域资源配置、打破群体身份界限等方式，构建了公共服务要素流转机制，引导各种公共服务资源优先流向农村和欠发达地区，不断缩小基本公共服务在城乡间、县区间、不同群体间的差距，实现了更普惠的民生。一是强化城乡均衡，缩小城乡差距。在全省率先实施城乡教师待遇“两持平一鼓励”，成为全国推进义务教育均衡发展试点市；全面实施“一村一站一医生一护士补贴一万元”，率先实现城镇职工医保、居民医保和新农合“三网合一”。二是强化区域均衡，增强要素流动。实现“县县通高速”和通行政村公路硬底化的目标，农村客运服务实现客运站、候车亭、通达率“3个100%”；实施“城乡联动发展计划”，促进城乡中小学结对帮扶，城市综合医疗卫生单位与乡镇卫生院对口帮扶，建立城市教师到农村任教、巡教制度，城市医生到农村坐诊、巡诊制度，促进优质资源区域共享。三是强化人群均衡，打破身份界限。实现本地户籍与外来人群均等享有基本公共服务，是推进基本公共服务均等化的难点。惠州是流动人口大市，全市流动人口约120万，占总人口1/4强。惠州根据财力实际，逐步扩大基本公共服务覆盖常住户籍外人群的范围。在公共教育方面，实行基本公共教育服务与居住证制度对接，公办学位向异地务工人员子女开放，异地务工人员随迁子女参加中考，与户籍学生享有同等录取条件，全市异地务工人员子女就读公办学校比例达57.6%。在全省率先推出电子公共教育券，异地务工人员随迁子女入读民办小学或初中，可分别获得财政每年300元、400元补助。城乡居民和异地务工人员享受到逐渐增多的公共服务资源，对惠州生活有越来越强的认同感和归属感。在基本医疗卫生服务方面，城乡居民健康管理、儿童预防接种服务实现常住人口全覆盖，镇村卫生服务实行一体化管理；开展平价医院、平价诊室和平价药包医疗服务，建成全省首家平价二级医院——惠州市第四人民医院。在社会保障方面，将在本市中小学、幼儿园就读的异地务工人员随迁子女纳入居民医保范围，与户籍居民享受同等的财政补助和医保待遇；面向城镇低收入人群和异地务工人员，建立了以公租房为主要保障方式的新型住房保障制度。
（四）突出“政府主导”，激活“多元投入”
推动基本公共服务均等化，贵在实现可持续发展。惠州充分发挥政府的主导地位，成立了市、县两级领导机构，出台了实施方案和实施细则，建立了以公共财政为主导的多元投入保障体系，确保了各项基本公共服务均等化任务落到实处，惠民利民持续长效。一是确保财政投入稳定增长。坚持“民生财政”理念，近几年，惠州一直坚持把每年市级新增财力的70%、县级新增财力的50%以上用于民生。从2013年起，这一比重分别提高到75%和60%以上。2013年全市公共财政民生支出224.8亿元，增长22.6%，占公共财政预算支出的比重从66.9%提高到68.5%。其中基本公共服务方面支出111.4亿元，同比增长21.6%，增幅高出同期公共财政预算支出1.9个百分点。二是实行横向转移支付。为了缩小县区之间财政保障能力的差距，设立“市级基本公共服务专项统筹资金”，实行横向转移支付。统筹资金由两部分组成：一部分来源于市财政，每年安排不少于1亿元，并随公共财政预算收入增长而增加；另一部分来源于县（区）财政，每个县（区）按上年公共财政预算收入的3%上解到市统筹。2013年共统筹资金6.5亿元，其中大亚湾开发区上解8410万元、分配下达1291万元，龙门县上解1819万元、分配下达9868万元，实现了富裕县区帮助落后县区的改革初衷，以财力的均衡促进了不同县区基本公共服务供给能力基本均衡。三是撬动社会资金投入。建立国有资本收益收缴机制，根据经营性国有资产的不同性质和现状，按一定比例收缴国有资产增值收入，全额用于发展基本公共服务。2013年共收缴1亿元，为财政持续投入基本公共服务拓宽了筹资渠道。同时注重发挥财政投入的“杠杆效应”，探索放宽公共服务准入条件，灵活运用财政贴息、补助、奖励、竞争性分配等方式，鼓励民间资本投资基本公共服务项目。比如，在保障性住房建设方面，采取大型企业自建、土地受让方代建等模式，在新建商住小区按一定比例配套建设保障性住房，2011年以来累计建成保障性住房1.6万多套；在教育方面，实行“一个都不能少”助学项目，通过社会力量筹措资金资助困难家庭大学生，确保没有学生因为贫困上不起大学；采用“政府主导、企业出资、市场运作”模式建设城市公共自行车服务系统，建立服务站点100个，投放惠民自行车1万辆。
三 工作成效
（一）增强政府机构间统筹协调能力
惠州在不触动既有体制框架的情况下进行了探索性调整，建立起任务导向的部门协同机制，把基本公共服务均等化的内容纳入县（区）党政正职和职能部门“一把手”的政绩考核范围，通过制定专题实施细则，细化实施方案和工作措施，为每个专题确定一个牵头单位和数个配合部门，把每一项任务分解到具体的单位，明确责任主体，强化考核和问责机制，使每个组织部门都能感受到肩负的任务，自觉打破部门之间各自为政的壁垒，培育了团队协作的组织文化，提高了各单位的协调能力，转变了工作作风，提高了行政绩效。
（二）提高政府治理能力，倒逼行政体制改革
惠州实践紧紧围绕试点又超越试点，把综合改革试点与建设服务型政府结合起来，制定出台了《惠州市推行村（居）委“法制副主任”工作制度方案》等54项配套方案，以基本公共服务均等化倒逼事业单位改革、户籍制度改革、国有资产优化调整、社会管理创新、政府职能转变等综合配套改革，这一系列改革举措既有助于推进基本公共服务均等化，更重要的是对惠州经济社会的整体发展产生深远影响。
（三）改善公共服务品质
惠州市在推进基本公共服务均等化的过程中坚持把出发点和落脚点放在让老百姓得实惠上。准确把握群众需求，在财力有限的情况下区分轻重缓急，优先保障人民群众最基本的公共服务需求，编织起基本公共服务保障网络，着重抓好与人民群众切身利益关系最密切的“四个公共”（公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通），“四个保障”（生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障）八项基本公共服务的均等化，努力在“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”方面有所突破，解决人民群众最关心、最迫切的需求，改善公共服务品质。
四 挑战和问题
经过近三年的实践，惠州在基本公共服务均等化建设方面已经探索出一些先进经验，同时，在惠州阶段性的实践中，也面临一些挑战和问题。
（一）公共服务供给能力非均等化特征仍然较为明显
惠州区域经济发展不平衡，各区域间财政实力差距大，专项统筹基金规模有限，只能保障少数的底线项目，随着基本公共服务范围的扩大和标准的提高，贫困县区财力紧张状况有可能会加剧。
（二）深层次的体制机制矛盾仍然没有根本化解
惠州改革着眼于体制机制创新，在保障性住房制度设计、公共服务电子券等方面的改革都走在全国前列。对于造成基本公共服务非均衡化的深层次的体制机制问题，如户籍制度、基于户籍和单位等因素的公共服务供给体制、城乡分割的社会管理体制与资源配置机制等问题，惠州的改革虽有所触及，但如果不能解决或解决不好这些根本性的制度问题，在经济高速发展过程中，城乡差距、地区差距、不同人群之间的差距仍然会源源不断地产生出来，基本公共服务均等化就不可能实现。
（三）惠州改革实践的可持续性有待进一步加强
惠州为期三年的改革实践计划需要投入大量的资金，刚刚过去的一年里资金投入比较密集，硬件设施有了显著改善，但是，资金总量和投入密度都是不可持续的，随着中央政府对地方融资平台进行规范整顿，地方债务规模被严格控制，这一政策将会在一定程度上使得地方融资能力受到限制。
五 下一步工作措施
在总结惠州三年来的实践经验基础上，我们认为惠州在以下方面还可以进一步推进。
（一）进一步完善社会力量多元参与机制
一是改革社会资本投入机制。科学区分基本公共服务和非基本公共服务，对于基础教育、基本医疗卫生等基本公共服务要坚持由政府主导，由政府财政托底，保障底线均等，但在供给模式上要继续深化电子公共服务券改革，实现供给主体多元化。对于基本公共服务范围之外、标准之上的非基本公共服务则要全面引入市场竞争机制，政府的职责是加强规划引导，努力消除制约社会资本参与公共服务的障碍，通过特许授权制度等方式吸引社会投资主体，形成多层次的供给机制，提高公共资源使用效益和配置效益，依法规范市场主体的行为，保障公共服务的非营利性。二是拓宽公民社会参与的渠道。积极利用传统的报纸、电视等大众传媒作为信息发布平台，推动基本公共服务均等化的决策、执行和评估等重大项目信息公开、公示制度，切实保障人民群众的知情权、监督权，引导居民从消极接受走向积极参与。利用短信、微博、微信、电子政务网等信息化手段增强政府与居民的即时互动，提高沟通效率，保障公民的参与权、表达权。引入基本公共服务重大项目听证会制度和公众评议制度，全面听取公民正反两方面的意见，增强决策的民主性。三是强化社会组织培育和管理。社会组织是现代社会中公民进行社会参与的主要载体，是沟通政府和公民的桥梁。惠州应该加快社会组织的培育和发展，支持各类社会组织规范有序地参与社会治理和服务。推动工青妇等具有官方背景的社会组织去行政化、去垄断化，发挥工青妇组织的枢纽型功能，引导民间组织的注册、培育等，使之尽快发展壮大。围绕“转得出、接得住、办得好”的总体要求，积极推进政府有关职能向社会组织有序转移，凡是适合由社会组织承担的基本公共服务事项，都要综合采用政府购买服务、特许经营、合同委托、服务外包等方式交由社会组织承担。
（二）进一步健全基本公共服务体系
一是拓宽服务领域。惠州现有的《惠州市基本公共服务均等化综合改革实施方案（2012～2014年）》在内容上基本上已经涵盖了国家和广东省的服务领域，但也存在一定的差异，主要体现在分类上。下一阶段，惠州在继续执行《惠州市基本公共服务均等化综合改革实施方案（2012～2014年）》基础上，应该将《国家基本公共服务体系“十二五”规划》所涵盖的项目全部纳入《惠州市基本公共服务均等化综合改革实施方案（2012～2014年）》的覆盖范围，使服务领域更加完善，与国家规划接轨。二是提高服务标准。根据财力情况不断提高原有保障项目的保障标准，逐步将原有的非底线均等服务领域（乡村保洁员制度、污水处理以奖代补机制等）纳入底线均等保障范围。逐步提高各项基本公共服务的标准，着眼于高水平的均等化。探索针对外来人口特征的基本公共服务模式，将基本公共服务的保障群体从户籍人口向常住人口全覆盖。
（三）进一步深化关键领域制度改革
一是积极稳妥推进户籍制度改革。根据新型城镇化的要求，建立城乡统一的户籍登记制度，消除中小城镇人口准入限制，提高城镇化水平。剥离户籍制度与公共服务的挂钩关系，建立健全城乡一体化的基本公共服务供给制度。降低外来人口落户门槛，消除制度性歧视，创造条件促进农民工的市民化。二是深化行政管理体制改革。深入推进政府人事体制改革和政府机构改革，切实减少行政管理费用支出，提高政府工作绩效。健全和完善公共财政体制，财政资金坚决从市场竞争领域退出，以支持技术更新和改革投资环境来吸引投资，增强经济竞争力，培育内生型经济增长方式，在不断扩大财力基础上把公共财政更多地投向社会公共服务领域，努力做到经济性公共服务支出与社会性公共服务支出相协调。三是稳步推进事业单位治理结构改革。在分类基础上逐步推动事业单位去行政化改革，使公益类事业单位回归公益服务的职能，在实现基本公共服务均等化方面发挥重要的主体作用。改革公立医院、学校、官办社会组织等机构的治理结构，完善绩效考核机制，建立竞争机制，不断提高公共服务体系运行效率。
六 思考和启示
基本公共服务均等化建设是当前广东省和全国的一项重要工程，惠州实践具有以下几点启示。
（一）既重财力，更重能力
基本公共服务均等化建设不仅是财力投入和硬件设施建设的问题，更是能力建设的问题，既包括政府组织管理能力的提升，也包括公共服务机构专业技术能力的提高，最终体现为基本公共服务体系整体供给能力的增强。惠州的改革实践并没有局限于资源和资金的投入，而是进一步拓展到政府机构改革的层面，以基本公共服务均等化综合改革试点为契机推动政府治理转型，构建服务型政府，全面提高行政机关和公共服务机构的服务供给能力。
（二）既重花钱，更重用钱
惠州位于经济发达的珠三角地区，近年来经济持续快速发展，综合实力显著提高，但在珠三角9市中，惠州属于后发地区，经济仍然相对落后，财政实力并不雄厚，面临着发展经济和改善民生的双重任务。同时，惠州区域的城乡发展差距较大，推动基本公共服务均等化任务艰巨。因此，惠州推进基本公共服务均等化并非简单地依靠政府大包大揽、比拼财力，而是将改革的重点放在机制体制创新上，探索如何用好资源。惠州实践表明，推进基本公共服务均等化建设，政府不仅要舍得花钱，更要积极探索如何用好钱，通过拓展资源渠道，优化资源配置，提高资源使用效率，做到少花钱、多办事，花小钱，办大事。
（三）既重管理，更重治理
惠州试点的一大亮点是打破“万能政府”框架，主动引入多种社会力量共同参与社会治理，强调多元主体互动式协商参与，而非政府自上而下的控制，实现了管理向治理的转变。在服务项目选择上，确立和完善“为民办事问民意”的制度，突出以民众需求为导向的公共服务供给机制，通过网络问政等形式开门改革，听取群众意见，增加决策的透明度，提高民众享受服务的选择权和灵活性；在基本公共服务均等化建设实践中重视群众力量，充分发挥人民群众主体作用，确保居民对基本公共服务供给决策及运营的知情权、参与权和监督权，形成多元供给、多元分配、多元监督的格局。
专家点评
基本公共服务均等化当前主要面临三个难题，即城乡非均等、区域非均等和群体非均等。走老路永远解决不了新问题。惠州之所以能够在促进基本公共服务均等化方面取得突出成就，其根本原因在于他们能以创新为灵魂，在实践中摸索出了一套体制机制创新模式，借此促进基本公共服务均等化的实现。
一是顶层制度设计创新。惠州市改革初期就制定并颁布了《基本公共服务均等化综合改革实施方案》，并依据《国家基本公共服务体系十二五规划》和广东省的规划不断调整。方案中详尽规定了14个领域219个服务项目。这些目标设计为实际工作指明了路径，提出了要求，在改革中起到统领作用。
二是财政保障制度创新。建立了以公共财政为主导的多元投入保障体系；坚持“民生财政”理念，确保财政投入稳定增长；实行横向转移支付，以财政均等化促进县区间基本公共服务的均等化。
三是需求表达机制创新。实施“为民办事听民意”制度，建立起网络平台、基层调研、听证会议等全方位、立体化、综合性、高效率的需求表达机制。
四是供给主体机制创新。建立国有资本收益收缴机制，同时发挥财政投入的“杠杆效应”，鼓励民间资本投资基本公共服务项目。
五是绩效评估体制创新。将基本公共服务均等化评估指标体系纳入县（区）党政正职和市直部门“一把手”考核范围。引入第三方机构开展绩效考评，保证群众对服务效果话语权的实现。
经过近四年的公共服务综合改革，惠州市的基本公共服务均等化已经超过国家标准并提前完成了国家设定的一系列指标，实现了补偿性、基本型和保底型的供给。对这样的东部沿海较发达城市而言，未来面临的主要问题已经不再是资金或资源的瓶颈，而是传统体制和机制的束缚。因此，以信息化为抓手，促进公共服务供给向精准型、高效率和选择性模式转变，是惠州市下一步公共服务改革的路径选择。
1.政府职能重构是精准高效公共服务的体制保障
精准高效的公共服务供给需要通盘考量、完整设计、科学配置和有效供给。而我国目前的公共服务供给还完全是“九龙治水”格局，职能分散，信息孤立，缺位越位并存。如何打破现有格局，完善公共服务统筹协调机制，应该是下一步改革的重中之重。应该建立起以“便民利民”为准则，以科学高效为目标，在信息化流程设计中逐渐去除不必要的工作环节，精简这部分的职能和工作人员，促进政府职能的重构。
2.科学决策是精准高效公共服务的关键环节
科学决策是社会治理能力现代化的核心目标之一。在大数据时代背景之下，信息网络技术为实现这一目标提供了技术手段和现实依托。信息网络系统不仅使决策层获取真实信息成为一种可能，同样也为更广泛的公众参与提供了技术保障。更重要的是可以通过这种方式吸引公众关注与自身生活密切相关的公共议题，深入参与到决策过程中，改变政府“单中心”的决策方式，为实现政府的科学决策提供物质手段和技术支撑。
3.信息化是精准高效公共服务的技术路径
随着经济社会发展水平的提高，公众需求也在不断发生变化。公共服务需求呈现日益精细化的特性。一方面，一项公共服务单靠某个政府部门或服务组织根本无法完成，这就越来越要求服务组织之间进行分工协同，实现资源共享与服务协作；另一方面，公众受到文化程度、信息渠道等原因的限制，可能无法充分了解到自己享有的相关服务。如何为特殊群体主动提供服务成为一项新任务。加强信息化建设，可以统筹协调政府职能，可以辅助政府精准了解公众需求，从而进一步促进公共服务均等化水平的提高。
案例提供单位：广东省惠州市委社工委
责任编辑：尹栾玉