第三章 欧佩克的目标与政策
第一节 欧佩克的成立和目标
欧佩克（OPEC）是由经济主要依靠石油出口的发展中国家组建的国际组织，全称是石油输出国组织（Organization of Petroleum Exporting Countries）。截止到2012年年底，该组织共有12名正式成员[1]。欧佩克在国际石油市场中居于十分重要的地位。2011年，欧佩克石油产量约占全球石油总产量的42.8%，石油出口量约占全球石油出口量的60.4%，并占有全球81.0%的探明石油储量[2]。欧佩克的主要目标是维护产油国利益，维护石油价格的稳定和石油供应的安全。
一 欧佩克的成立
1960年9月10～14日，在伊拉克政府的邀请下，伊朗、伊拉克、科威特、沙特阿拉伯和委内瑞拉5个主要产油国代表齐聚伊拉克首都巴格达，参加一次在石油历史上具有划时代意义的重要会议。在这次会议的最后一天，也就是1960年9月14日，参会的5国代表签署了巴格达第一届欧佩克会议决议并宣布石油输出国组织的正式成立。
（一）欧佩克成立的原因
欧佩克成立的直接原因是国际石油公司单方面大幅度降低原油标价。第二次世界大战结束后不久，大批独立石油公司开始涌入中东地区。面对独立石油公司的进入，以“七姐妹”为代表的国际石油公司为争夺优质石油资源，也纷纷加大了石油上游的投资力度。独立石油公司和国际石油公司在石油上游投资上的竞争很快带来全球石油产能过剩。不过，得益于当时一系列地缘政治事件的发生，国际石油市场产能过剩的问题并未立即显现出来[3]。尽管当时国际石油公司已经开始削价销售石油，但为维系与产油国之间的关系，始终未降低石油标价[4]。不过，1957年苏伊士运河战争结束后，国际局势逐渐恢复平静，国际石油市场政治风险溢价不复存在，石油市场供过于求的问题最终凸显出来，石油公司之间的削价竞争也变得越来越激烈。面对石油市场的低迷，1959年2月，国际石油公司在未与产油国协商、征得产油国同意的情况下，单方面宣布将原油标价下调9.0%。而这一决定并没有扭转国际石油市场供过于求的局面。1960年春天，苏联向意大利、日本和印度低价销售石油的行为进一步激化了石油市场供过于求的矛盾[5]。迫于竞争压力，1960年8月9日，新泽西美孚公司再一次将石油标价调低14美分，较调价前降低了7.5%，其他国际石油公司很快采取相似行动。而这次调价依然是石油公司在未与产油国政府协商、征得产油国同意的情况下单方面做出的决定[6]。1959～1960年，石油标价的两次下调导致产油国损失大量石油收入。但更让产油国感到恼火的是，国际石油公司在对石油标价进行调整前并没有与其进行协商。国际石油公司单方面调整标记油价的行为让产油国认识到自己的国家虽然已取得主权独立，但国家的经济命脉却依然掌握在西方石油公司手中。西方石油公司单方面削减石油标价的行动也让产油国政府认识到加强它们之间团结的重要性。1960年9月10日，在新泽西美孚公司第二次单方面降低标记油价一个月之后，世界上最重要的石油出口国代表齐聚伊拉克首都巴格达并于9月14日宣布石油输出国组织（也就是欧佩克）的成立。
（二）欧佩克成立的背景
虽然国际石油公司单方面降低原油标价直接促成了欧佩克的建立，不过，石油出口国在欧佩克框架下结成联盟，却并非朝夕之事。欧佩克的成立既是多种因素共同作用的结果，也是第二次世界大战后石油输出国在谋求合作方面多年努力的回报。
1.产油国石油意识的提高
欧佩克的成立首先是因为产油国对石油问题有了更为深入的认识。战后，一些在西方接受过教育的知识分子返回祖国，他们通过写作、演讲，以及利用媒体宣传保障产油国权利、维护产油国利益的重要性，并且积极呼吁石油输出国之间结成联盟[7]。他们的行为唤起了产油国民众和统治者对本国石油问题的关注。很多接受过西方教育的知识分子也开始参与国家石油政策的制定。这些变化为石油输出国之间谋求合作奠定了思想和人才上的基础。
2.利润分成和标记油价制度的建立
20世纪40年代末到50年代初，在中东产油国与委内瑞拉的努力下，利润对半分成和石油标价制度开始为越来越多的产油国所接受。最先实现利润对半分成制的国家是委内瑞拉。1943年，为实现利润对半分成，委内瑞拉政府曾接连修改了《石油法》和《一般所得税法》，其中《石油法》将矿区石油费提高到16.67%，《一般所得税法》则将企业所得税的最高税率提高到9.50%。但是，新法推行之后的效果并不是很好。这是因为，新确立的石油法规要求根据外国石油公司获取的利润向其征收所得税，而委内瑞拉的石油大多是由国际石油公司输运到国外冶炼的，石油公司可以通过调整石油出口标价来降低企业盈利，进而降低公司应向政府缴纳的税额。1945年10月，委内瑞拉爆发军事政变，政变结束后，委内瑞拉组建了以中左派为主的政府，改革派石油经济学家佩雷斯·阿方索博士成为新任经济发展部部长。作为石油经济学家的阿方索对国际石油公司逃避石油税的手法十分清楚，在他上任三个月后，便颁布了新的《石油法》，将石油公司的最高所得税税率提高到26.0%。1948年，委内瑞拉又对企业所得税法做出了进一步增订，其内容是，对于石油企业获得的超过计税利润的那部分净利润，石油企业须向政府额外上缴50.0%的附加税。至此，利润平分协议在委内瑞拉得到了全面实施。利润分成制实施之后，委内瑞拉政府收入有了大幅度提高。此后，委内瑞拉政府为避免遭受成本低廉的中东石油的竞争，积极向中东产油国宣传利润对半分成制的好处。1950年11月，沙特阿拉伯迫使阿美石油公司与其签署利润对半分成协议。随后不久，科威特与伊拉克也都与石油公司签署了利润对半分成协议。到1952年，利润对半分成成为石油输出国与石油公司签署的主要合同形式[8]。利润对半分成制度建立之后，石油价格成为决定石油生产国石油收入的重要因素。不过，国际石油公司生产的原油大多在内部销售。为了防止石油公司虚报油价，产油国政府在签署利润对半分成协议后不久，又迫使石油公司建立了石油标价制度。不过，在建立标价制度时，并没有条约规定石油公司调整石油标价前需要与产油国政府进行协商，这也就成为未来产油国与石油公司之间冲突的根源。所以，正如阿联酋前任石油和矿产资源部部长所言：“如果不存在石油标价制度的话，石油的历史将会被重写。”[9]
3.石油出口国谋求合作的努力
产油国对石油问题认识的加深和争取石油权益的斗争虽然是欧佩克成立必不可少的条件，但欧佩克的成立也同样离不开产油国一直以来谋求合作的努力。1945年，在阿拉伯联盟建立之初，其创建者曾提议建立一个由阿拉伯石油输出国组成的联盟[10]。虽然阿拉伯产油国在国际石油市场上拥有重要地位，但它们对自身能力有着清醒的认识，那就是如果石油输出国联盟不包括伊朗和委内瑞拉这两个重要的产油国，联盟的功能必然会大打折扣。
不过，在谋求跨地区石油输出国合作方面，迈出第一步的却是委内瑞拉，而非阿拉伯产油国。委内瑞拉之所以积极谋求与阿拉伯产油国的合作主要是出于经济方面的考虑。1949年，一份论述委内瑞拉石油和中东石油竞争力的报告在该国引起轰动。委内瑞拉政府担心中东产油国低成本石油成为国际石油公司对抗委内瑞拉石油税收政策的武器，从而开始接触中东产油国，并于1949年9月派代表出访沙特阿拉伯、伊拉克、科威特等中东产油国，向其阐述协调各国石油政策以及实行利润对半分成制的益处。委内瑞拉的这次行动实际上是石油输出国谋求建立统一战线的一次重要尝试。
不过，委内瑞拉的此次尝试并没有取得很好的效果。此后一段时期内，虽然很多阿拉伯国家出台了与委相似的石油法规，但石油输出国在跨区域合作方面取得的进展仅限于阿拉伯国家内部。1952年，阿拉伯联盟政治委员会设立了“石油专家委员会”以协调阿拉伯产油国的石油政策。1953年6月，伊拉克和沙特阿拉伯政府签署协议，承诺互换石油信息，就石油政策问题举行定期磋商。1954年，阿拉伯联盟又设立了一个永久性的机构——“石油局”[11]。
在这之后，即使是阿拉伯联盟内部石油输出国之间的合作也开始陷入停滞。直到1959年国际石油公司单方面降低石油标价的行动激怒产油国，石油输出国才又在跨区域合作上取得进展。1959年4月，阿拉伯石油大会在埃及首都开罗召开，委内瑞拉和伊朗也派出代表参加了此次会议。这次会议的正式会议做出了国际石油公司改动标价需征询产油国意见、加强产油国政策协调等多项决议[12]。不过，这次会议取得的重要成果却不仅限于正式会议之内。在这次会议的正式会议上，参会者讨论的主要是阿拉伯国家关心的问题[13]。从当时石油市场的情形来看，任何涉及石油问题的讨论都不能将委内瑞拉和伊朗排除在外[14]。因此，会场外，阿拉伯主要产油国和委内瑞拉、伊朗的代表又秘密举行了一系列会谈。经过多次讨论和辩论，参加谈判的代表最终签署了一份秘密的“君子协定”[15]。这份“君子协定”的主要内容有：由各国政府组成一个石油咨询委员会、捍卫油价结构、成立国有石油公司、实行对政府有利的四六分成制、建立炼油厂、发展下游部门、提高石油产业的一体化程度等[16]。“君子协定”以及在阿拉伯石油大会所达成的各项决议实际上为欧佩克的最终建立奠定了基础，扫除了制度上的障碍。
二 欧佩克的目标
1960年9月14日，欧佩克在其发布的第一份决议中就提出了组织所要实现的各项目标。不过，当时提出的目标十分具体，如“要求石油公司将标价调整至降价前水平；成员国通过产量调整等手段维持油价稳定”[17]。1961年1月，欧佩克在委内瑞拉首都加拉加斯召开了第二次欧佩克会议并在这次会议上通过了《欧佩克条约》。该条约以1960年决议为基础，将欧佩克目标概括化，其中规定欧佩克的目标主要有[18]：
（1）欧佩克的首要目标是协调和统一成员国的政策，并确定用最有效的手段，以单独或集体的方式维护成员国利益。
（2）欧佩克的目标是通过各种手段和方法保持国际石油价格的稳定，消除有害的和不必要的油价波动。
（3）欧佩克认为产油国的利益应得到维护，产油国应能获得稳定的石油收入；石油消费国应能获得有效的、经济的、正常的石油供给；石油产业的投资应能获得合理的回报。
这几条目标随即成为欧佩克的根本目标，从1960年欧佩克成立至今50余年的时间里，欧佩克始终没有将其放弃，并把其作为自己的使命。
除上文列出的欧佩克根本目标外，欧佩克也会根据国际石油市场变化为自己设定新的具体目标。“1968年6月在维也纳召开的欧佩克第16次会议上，文件名称为《成员国石油政策宣言》的文件作为ⅩⅦ.90号决议通过，在这份决议中，欧佩克提出了新的目标，这些目标有：成员国政府应尽可能自己勘探开发境内石油资源；成员国积极废除现有的合约条款，寻求签署参股协议；成员国要求石油公司进行石油开采时恪守节约原则；由产油国政府决定标记油价和石油税款，以防止石油价格与国际贸易中制造品价格相比，朝向不利于产油国的方向发展。”[19]
2000年，在委内瑞拉首都加拉加斯召开的第二届欧佩克峰会上，欧佩克发布了第二份《庄严声明》。在这份宣言中，欧佩克除了重申之前会议制定的目标外，又根据21世纪能源产业和世界经济的变化提出了新的目标。这份《庄严声明》包含的主要内容有：“欧佩克需要高度重视石油需求的透明度、确保石油需求安全，重视石油需求安全和石油供给安全的相关性，确保欧佩克在石油市场中占有合理份额；为促进石油市场的稳定，欧佩克需积极促进石油产业各方（欧佩克产油国、非欧佩克产油国、石油消费国、国家石油公司、国际石油公司）的协调与合作。”[20]
21世纪以来，在全球气候和环境问题日益突出的背景下，欧佩克也设立了与环境问题相关的新目标。2007年在沙特阿拉伯首都利雅得举行的第三届欧佩克峰会上通过了第三份《庄严声明》。这份声明除重申欧佩克之前会议设定的各项目标外，还在环保方面提出了新的目标，那就是“为保护当地、区域和全球环境，欧佩克要高度重视石油清洁技术和石油节能技术的发展”[21]。
从欧佩克设定的目标来看，该组织并不是一个进攻型的组织，而是一个防御型的组织。欧佩克建立的目的是要维护产油国利益，而不是要制造石油短缺，从而抬高油价，从石油消费国手中榨取尽可能多的财富。虽然欧佩克的根本目标中也提出了保障世界石油供应安全的任务，但这一任务的提出主要是因为欧佩克认识到石油供应安全与石油需求安全息息相关。因此，欧佩克目标虽然很多，但所有目标都是以保障产油国利益为中心的，这也是欧佩克所有政策和行为的起点。
三 成员国目标的差异性
欧佩克的总体目标无疑是明确的，但从该组织创建以来近半个世纪的历史来看，欧佩克的行动并不总是以其根本目标为出发点的。这固然与国际石油市场的复杂性有关，但与欧佩克成员国目标的差异性也不无关系。“对于主权国家来讲，国内福利的提高是其最为重要的政治目标，而GDP增长率是一个关键的政治标识。”[22]因此，作为国际组织中的一员，当主权国家的国际目标与国内目标发生冲突时，当政者往往会屈从于国内政治压力，在经济政策的制定方面尤其如此[23]。
对于大多数欧佩克成员国来说，石油是国家的经济命脉。虽然欧佩克设有明确的总体目标，但对于每一个欧佩克成员国来说，国情不同，各自的政策选择必然存在着巨大差异。如表3-1所示，欧佩克成员国无论从国家的经济发展水平还是从石油资源的富饶程度来看，都有着很大的不同。以人均GDP来看，1975年，沙特阿拉伯、利比亚、科威特等国都达到了发达国家的水平，而伊朗、伊拉克人均GDP仅为1000多美元，尼日利亚的人均GDP更是低至300多美元。从石油资源来看，1975年储采比最高的是科威特，储采比达到了90年，沙特阿拉伯、阿联酋、利比亚的储采比也都在50年左右，而同期，伊朗、尼日利亚等国的储采比仅为30年左右，委内瑞拉和阿尔及利亚的储采比更是低至20多年。非常巧合的是，大多数欧佩克富国的石油资源比较丰富，而大多数贫穷国家石油资源比较贫瘠。
表3-1 1975、2000年欧佩克成员国人均GDP和储采比
经济发展水平和石油资源禀赋上的巨大差异导致欧佩克成员国各自目标的不同。欧佩克中以沙特阿拉伯为代表的富裕国家国内资金需求较少，而储采比又较高。这些国家在石油收入能够满足国民经济建设的情况下，追求的是石油收入的长期稳定和石油的长期竞争力。对于国际油价，这些国家的目标是要将国际油价维持在供需双方都可接受的水平。
以伊朗为代表的欧佩克中的穷国，一般都有比较宏大的经济发展计划，其国民经济建设最为主要的来源却只有石油出口收入。因此，这些国家追求的是石油收入最大化。提高石油收入的方式无非有两种，一是提高产量，二是提高价格。对于这些国家来讲，要么因为石油资源有限，要么因为国内、国际政治局势紧张，产量难以提高。因此，高油价成为这些国家的追求。
“虽然经济目标是政府目标的基础，但政府目标也有安全、自主权等多方面的考虑。”[24]不过，对于欧佩克国家来说，政治目标和经济目标在大多数时候并不冲突，因此也不必做出艰难的选择。但是，在一些特殊时期，政府优先考虑的是政治目标而不是经济目标。例如，伊拉克是欧佩克中的穷国，在两伊战争之前，它一直是高油价的支持者，但在1986～1990年，伊拉克转而成为低油价的支持者，伊拉克态度的转变主要是因为它认为低油价对伊朗造成的伤害要远远大于对自己造成的伤害[25]。利比亚在20世纪70年代应该说是欧佩克中的富裕国家，但因为跟西方国家关系持续紧张，始终都在坚持高油价的政策。