二 北京市城乡规划一体化进程

为了适应首都现代化建设的需要，进一步加快城乡一体化发展进程，更好地解决“三农”问题，2004年，北京市出台了《北京城市总体规划（2004～2020年）》（以下简称《总体规划》）。《总体规划》提出“统筹城乡发展，推进郊区城市化进程，实现城区与郊区的统一规划”的规划原则，着力打造“两轴（长安街的东西轴和传统中轴线的南北轴）-两带（包括通州、顺义、亦庄、怀柔、密云、平谷的‘东部发展带’和包括大兴、房山、昌平、延庆、门头沟的‘西部发展带’）-多中心（市域范围内多个服务全国、面向世界的城市职能中心）”的城市空间布局，并在“两轴-两带-多中心”城市空间结构的基础上，形成“中心城-新城-镇”的市域城镇结构。实施以新城、重点镇为中心的城市化战略，与城市空间布局和产业结构调整相适应，逐步形成分工合理、高效有序的网络状城镇空间结构；同时，建设设施配套、环境优美、各具特色的小城镇，促进小城镇从数量型向质量型转变，并扩大小城镇规模，优先发展重点镇，形成重点镇带动一般镇、平原镇带动山区镇、小城镇带动农村的发展格局；合理确定和强化小城镇的产业依托，以解决农民就业为主要目标，发展符合大城市郊区特点的劳动密集型、都市型工业和第三产业；改善小城镇生态环境，并提高公共设施和基础设施服务水平；推动农村人口向小城镇、中心村集中，推进村庄整合及迁村进镇，加快搬迁山区生存及发展条件恶劣的村庄，并完善农村居民点的基础设施配套建设。^[8]

在《总体规划》指导下，北京市城乡规划一体化建设取得了初步的成效。

（一）建立了覆盖城乡的规划编制体系

改革城乡规划体系的目标：建立全面覆盖城乡、层级合理、相互支撑的“四个层次”（全市域、中心城和新城、乡和镇、村庄）、“两个阶段”（总体规划、详细规划）、“两个补充”（特定地区规划、专项规划）的城乡规划体系。^[9]《总体规划》实施以来，北京市规划委员会已先后编制了中心城控规调整规划、新城规划、新农村规划，以及特定地区规划和专项规划等，以落实科学发展观为主旨的城乡规划体系基本实现全覆盖，并走在了全国的前列。

在新城规划编制中，北京市坚持统一规划、突出重点、强化标准、把握时序的原则，落实“高标准、高水平、高起点”要求，实施“两个层级，三位一体”的编制方法。“两个层级”是指将控规分为街区与地块两个编制层级，《街区控规》主要确定街区主导功能、进行建设总量控制、落实三大公共设施安排、明确城市设计整体框架。《地块控规》按照《街区控规》的要求，提出地块的规划控制指标和开发建设要求，为规划管理提供依据。“三位一体”指由图则、规则、法则共同组成三位一体的控规成果，实现规划与规划、规划与管理、管理与建设的衔接，力求保障新城成为承担中心城人口职能疏解，聚集新的产业，带动区域发展的规模化城市地区。目前，已经完成包括大兴、房山、门头沟、昌平、怀柔、平谷、延庆、顺义、密云、通州、亦庄在内的11个新城规划。在乡镇规划中，北京市坚持“部门联动、市区配合”的原则，创新与规范审查审批机制，建立完善相关技术标准，全面推进乡镇规划工作，为北京市城乡统筹发展奠定坚实的基础。在村庄规划中，北京市在全国率先组织编制完成了全市村庄体系规划，此外，还编制了北京市及10个远郊区县的村庄体系规划，初步实现了“一村一图”，建立了覆盖城乡的规划体系，为村镇规划提供了依据。此外，在特定地区规划和专项规划方面，北京市已经先后编制完成了4个特定地区规划（《永定河十二五规划》《北京中心城地震及应急避难场所（室外）规划纲要》《北京市山区协调发展总体规划（2006～2020年）》《北京皇城保护规划》），以及7个专项规划（《北京市“十二五”时期历史文化名城保护建设规划》《北京市绿地系统规划》《北京市住房建设规划（2006～2010年）》《北京市消防站规划》《北京市“十一五”时期历史文化名城保护规划》《北京市“十一五”保障性住房及“两限”商品住房用地布局规划》《北京优秀近现代建筑保护名录（第一批）》），进一步补充和完善了城乡规划体系。

（二）加强了城乡规划统筹力度

在《总体规划》指导下，北京市大力构建现代城镇体系，协调推进中心城区、新城和小城镇发展，实施城镇化与新农村建设“双轮驱动”，充分体现了“人文北京、科技北京、绿色北京”的内涵。同时，政府通过公共财政手段，不断加大投入力度，推动公共资源向农村倾斜，始终坚持协调处理市场机制与政府调控的关系。^[10]通过重点村改造和城市化拆迁工作，使农村居民市民化，完善了城乡结合改革，推动了城镇化进程和新农村建设；实施了试点村庄建设和基础设施进村建设，改善了试点村的村容村貌，对村庄社会经济发展起到了促进作用。例如，北京市开展了“5+3”基础设施建设工程，包括以街坊路硬化、安全饮水、户厕改造、垃圾处理、污水处理为内容的农村五项基础设施建设工程和“让农村亮起来，让农民暖起来，让农业资源循环起来”工程，通过实施“5+3”工程，改善了农村生活用能结构，提高了农民的生活质量，减少了农村污染，取得了一定的经济效益、生态效益和社会效益。^[11]

近年来，随着北京市城乡接合部矛盾问题的凸显，北京市规划委及北京市城市规划院着重加强了城乡接合部地区村庄改造、农民转移、绿化实施等规划研究和实施工作，大大增强了城乡统筹规划深度和实施力度。主要工作包括三个方面：一是相关规划工作。例如，以疏解中心城人口功能为目标的新城规划发展建设、第一道绿化隔离地区（城乡接合部）规划发展建设、第二道绿化隔离地区规划发展建设、小城镇规划发展建设、村庄规划实施等。二是相关政策研究。例如，推进首都城镇化健康发展中小城镇规划实施与发展机制研究、北京市村庄规划建设管理指导意见、城镇化地区村庄发展建设时序及相关政策研究、北京农村地区集体建设用地规划管理的相关政策研究等。三是其他专项规划。例如，北京市域水环境整治与两侧土地开发规划统筹、永定河绿色生态发展带综合规划、北京市基本生态控制区划定规划、全市森林公园总体规划、全市绿地系统规划、绿线划定等。

（三）强化了城乡规划管理

目前，北京市形成了由市规划委员会和各区县分局构成的二级管理体系，各区县分局被授权完成一些简单项目的审批，而涉及地方政府的重要事权项目，要上报北京市规划委员会审批。同时，把农村建设的规划管理纳入规划管理体系，规定在乡、村庄规划区内，实行“一书三证”许可制度，完善了切实满足农村实际生产、生活需要的农村规划管理机制。^[12]

（四）加强了城乡规划监督

北京市目前实行的是由上级行政部门的全面监督、人民代表大会对规划的实施与修改的监督以及全社会对违反规划行为的公众监督组成的监督制约机制，对行政权力起到有效的制约作用。同时，北京市强调城乡规划制定、实施全过程的公众参与，建立了结构合理、程序严密、制约有效的“阳光规划”体系，这些都切实保障了广大群众的知情权、参与权、表达权和监督权，推进了城乡规划民主决策机制，规范了城乡规划行为，提高了规划的科学性和严肃性。^[13]

（五）完善了城乡规划法规及规划标准

2009年5月22日，北京市第十三届人大常委会第十一次会议审议并通过了《北京市城乡规划条例》，自2009年10月1日起实施，在法律层面实现了北京市城乡规划立法的统一。该条例明确了建设“人文北京、科技北京、绿色北京”的理念，坚持“统筹城乡发展，推进城乡经济社会发展一体化”原则，以《中华人民共和国城乡规划法》为依据，建立健全城乡规划制定、实施和监督检查的科学有效机制，加强依法行政，不断提高城乡规划和建设的管理水平。其颁布实施，标志着北京城乡规划法制建设进入新的阶段。此外，北京市还探索制定了一系列村庄规划编制指导意见和技术标准，保障村庄规划的规范，如《村庄试点用地分类及制图标准》《2006～2007年北京市新农村建设村庄规划编制工作实施指导意见》《北京市重点村村庄规划编制工作方法和成果要求》《北京市一般村村庄规划编制工作方法和成果要求》等。