七 加快推进北京市城乡一体化发展的对策建议
2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”2014年1月13日，中共北京市委十一届四次全会通过的《中共北京市委关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》再次重申，要“率先形成城乡一体化发展新格局”。推进北京市城乡一体化，一般政策理论界只关注狭义城乡一体化，我们既关注狭义城乡一体化，也关注广义城乡一体化。我们认为，推进城乡一体化的过程，实质上就是破除城乡二元结构的过程，就是改革和废除城乡不平等制度的过程，就是推行城乡平权的过程，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的过程。在全面深化改革的进程中，加快推进城乡发展一体化，就需要我们从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略目标出发，加快建设城乡权利平等、机会平等和规则平等的现代制度体系，形成城乡一体的新型城乡关系。
（一）以国家治理现代化为目标健全城乡发展一体化体制机制
党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。我们同样要以国家治理现代化为目标健全城乡一体化体制机制，这是城乡一体化发展的总要求和改革原则。
国家治理体系和治理能力的现代化，首先是要建立体现现代国家价值的制度体系。党的十八大提出要“坚持权利平等、机会平等、规则平等”。党的十八大还明确提出：“倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友爱。”这24字构成我国社会主义核心价值观，自由、平等、民主、法治、公正是我国社会主义核心价值观。离开了这些核心价值，国家治理体系就不可能实现现代化。城乡二元体制的本质就是城乡制度的不平等、不公正，就是城乡居民的权利不平等、机会不平等。我们要破除城乡二元结构，就是要坚决改革和废除城乡二元制度。正如罗尔斯所说的那样：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”[84]城乡二元体制割裂了城乡关系，制造了城乡的不平等，必须加以改革和破除。
我们要健全城乡一体化发展的体制机制，就是要构建体现社会主义核心价值观的制度体系，就是要实现城乡制度的平等、开放和公正，就是要维护和保障城乡居民的自由、平等、民主等权利，就是要实现社会的公平正义。构建城乡一体化的体制机制，就是要构建能够体现权利平等、机会平等、规则平等的体制机制，建立体现自由、平等、民主、公正的制度体系，然后贯彻落实这个制度，使这个制度得到人民群众的普遍信任和遵循，这就是法治。2000多年前，亚里士多德早就说过：“法治应包含两层意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[85]我们推进城乡一体化，破除城乡二元结构，就是要从宏观上、大局上体现国家治理现代化的目标要求，体现现代国家中的自由、平等、民主、公正和法治等制度价值理念。
（二）以实现公民迁徙自由为目标推进户籍制度改革
现行的城乡二元户籍制度的实质是限制和剥夺公民的迁徙自由权，尤其是限制和剥夺农民的迁徙自由权。
迁徙自由是一项基本人权。第二次世界大战后，居住和迁徙自由权得到了国际社会的普遍认同和尊重，开始成为国际人权法的重要内容。1948年12月10日，联合国大会通过的《世界人权宣言》第13条规定：“（一）人人在各国境内有权自由迁徙和居住。”1966年12月16日，联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第12条规定：“一、合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受居住和迁徙自由和选择住所的自由。”
1954年，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的新中国第一部宪法《中华人民共和国宪法》第90条第二款规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”1975年《宪法》则干脆将公民的居住和迁徙自由从宪法条文中予以取消，1978年《宪法》以及1982年《宪法》都没有恢复居住和迁徙自由的规定。由于长期的计划经济体制的影响，我们许多领导和学者都缺乏基本的迁徙自由观念和意识。2013年3月5日，时任国务院总理温家宝首次在《政府工作报告》中提出自由迁徙问题。他说：“加快户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人民自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。”[86]北京的户籍制度改革同样要以尊重、保障和实现公民的迁徙自由权为基本目标。
由于计划经济时期形成的城乡二元户籍制度的影响，在市场化、城市化进程中，北京市的全部常住人口中主要有三大部分人群：一是北京市户籍人口中的非农业户籍人口；二是北京市户籍人口中的农业户籍人口；三是非北京户籍的外来常住人口。北京户籍制度改革的长远目标就是实现三类人群的身份平等、权利平等和迁徙自由。
自从城乡二元户籍制度建立以来，北京市就是全国户籍控制最严格的城市，但从北京市城乡总体规划以及北京市实际人口增长的现实中可以看到，北京市从来没有达到人口规模控制的目标。目前，制约和影响户籍制度改革的一个新的重大问题就是日益突出的人口、资源、环境的压力，就是日益严重的特大城市的“城市病”。党的十八届三中全会在强调“创新人口管理，加快户籍制度改革”的同时，对各类城市的户籍制度改革作了不同的规定，对建制镇和小城市，提出全面放开落户限制；对中等城市，提出有序放开落户限制；对大城市，提出合理确定落户限制；对特大城市，提出严格控制人口规模。北京作为人口突破2000万人的特大城市，人口与资源、环境的矛盾和压力已经非常突出，人们对日益严重的“城市病”特别是雾霾痛心疾首。在“城市病”日益严重的情况下，有的人将“城市病”简单地归罪于外来人口，主张以限制外来流动人口基本权利的方式来实现对城市人口规模的控制。其实，外来人口的增加只是北京“城市病”的表面现象，北京“城市病”的深层根源是落后的城市规划理念、传统的经济发展方式以及权力高度集中的城市等级管理体制。人口规模膨胀是权力高度集中、资源高度集中、功能高度集中的产物。如果不改变现有的经济发展方式和城市等级管理体制，不改变“三个集中”，北京市的人口规模还会扩大，预计不达到3000万人口不会罢休。我们认为，控制北京人口规模的正确途径为：一是优化北京人口空间布局，将中心城区过度密集的人口向郊区及周边疏解，向京津冀城市群疏解；二是重新定位首都城市功能，放弃单纯追求GDP的政绩导向，调整产业结构，实现产业升级，将相关产业向京津冀城市群转移，通过转移产业而转移就业人口，通过转移城市功能而转移人口；三是改变公共投资和公共资源高度集中于首都的思想观念和公共政策，将大型国际性运动会等大型公共投资转移至全国其他城市，以此促进和带动其他城市的人口聚集与发展，将学校、医院等公共服务设施向郊区和周边地区转移，以此疏解人口。总之，要切实改变权力高度集中、资源高度集中、功能高度集中的发展格局，实现区域均衡发展和基本公共服务的均等化。如果不改革城市规划和转变经济发展方式，不实现区域均衡发展和基本公共服务的均等化，只一味怪罪外来人口并限制外来人口的基本权利，这不但不会从根本上解决人口、资源和环境的压力以及有效治理“城市病”，还会继续陷入传统计划经济思维模式的陷阱，背离现代文明发展的正常轨道。我们要改变只“堵”不“疏”的思维定式，那种将治理“城市病”与保护农民权利对立起来的思想观念和习惯做法是不可取的。我们认为完全可以将有效治理“城市病”与保障公民基本权利统一起来。
控制北京人口规模并不意味着北京就不要进行户籍制度改革，除非北京不要推进城乡一体化发展。我们认为，北京不仅要加快推进城乡一体化，而且要推进广义的城乡一体化。北京要率先形成城乡一体化新格局，必然要进行户籍制度改革。北京市的户籍制度改革主要涉及两个基本方面：一是拥有北京市户籍的城乡居民户籍制度改革，二是没有北京市户籍的外来常住人口的户籍制度改革。这两个方面的全面改革，才是真正符合广义城乡一体化发展要求的户籍制度改革。
首先，针对具有北京市户籍的城乡居民，要废除城乡二元户籍制度，建立城乡一体的户口登记制度。户籍改革的要点：一是取消农业户口与非农业户口的划分，统一登记为北京市居民户口。现行的“农转非”政策、征地“农转居”政策予以废止，彻底改革城乡二元户籍制度，建立城乡一体化的户口登记制度。二是原农业户口人员所享有的农村土地承包经营权、宅基地使用权、林权、集体资产及其收益权、有关农业补贴政策等保持不变，不因户籍改革而变动。三是征占农民土地应按照公正合理的原则给予财产补偿，不再与户口身份挂钩，切实保障集体经济组织成员权利。户籍改革后，农民只是一种职业，不再保留户籍身份。
其次，针对没有北京市户籍的外来常住人口，户籍改革可以分步有序推进，逐步实现农业转移人口等外来人口的市民化。外来常住人口已经占北京市全部常住人口的38%，是北京人口的重要组成部分。针对外来常住人口的户籍制度改革目标就是要赋予外来常住人口市民身份，推动农民工等外来人口的市民化，从长远看要最终实现自由迁徙。近期要将长期实行的外来人口暂住证制度改为居住证制度，逐步允许其落户，平等享受基本公共服务待遇，并允许和鼓励外来常住人口办理家属落户手续，以此保护家庭，促进社会和谐。
北京应当从本市全部行政区域、首都圈、京津冀城市群等空间层次上进行人口优化布局。跨省、自治区和直辖市的流动人口户籍改革，需要国家从顶层设计上统筹全国社会保障的统一转移接续。国家要制定和出台全国统一的户籍法律，保障公民在全国范围内的迁徙自由权。[87]
（三）以改善和保障民生为目标深化财政制度改革
保障和改善民主，确保城乡居民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，是政府一切工作的出发点和落脚点。[88]改善和保障民生，必须深化财政体制改革，重点是调整财政支出结构，大幅降低行政成本，增加民生支出比重，真正体现公共财政“取之于民、用之于民”的特性。
我国的行政成本太高，这是学界的共识。据有的学者研究，2001～2002预算年度，美国的州、市、县、镇政府的总支出中，用于教育卫生、各种社保和社会管理的支出所占比例高达70%以上，政府行政公务费用只占16%。2004年美国联邦政府支出的45%用于社会保障和医疗卫生等方面的公共服务，而用于行政公务的费用只占总支出的10%。2003年我国由国家财政、预算外资金、企业和村民交费和列支成本支出的行政事业供养费高达14266亿元，加上公安和武装警察的1500亿元，达到15766亿元，占2003年GDP的13.52%，占整个国家财政总支出37960亿元的37.58%。[89]
“三公”消费过大是我国行政成本过高的重要原因。据有关研究，2004年中国“三公”消费约9000亿元，占当年全国财政收入的比重高达34%。截至2011年6月，国内公车消费为9865亿元，公款吃喝为8963亿元，公费出国旅游为8800亿元，举办各类活动招待贵客为8900亿元。国家行政院教授竹立家的研究则认为，政府“三公”消费多年来一直维持在财政收入的20%左右。按20%的标准测算，2011年中国“三公”消费总额约为20748亿元。美国政府每年的“三公”经费约为200亿美元，占其GDP总量的0.13%。2011年中国合理的“三公”支出应为613亿元。这意味着仅2011年一年节省的“三公”经费约为2万亿元，接近于填平全部社保养老基金空账。[90]
2012年，我国用于社会保障和就业的支出占总支出64148.27亿元的9%；2013年北京市用于社会保障和就业的支出为130.2亿元，占市级公共财政预算支出1795.4亿元的7.25%。
我国行政成本过高，特别是“三公”消费过大，严重影响了社会保障等民生支出。2013年，以习近平为总书记的党中央在全国开展了党的群众路线教育实践活动，重点反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，使全国上下的党风、政风有了明显的改观，“三公”消费得到了遏制，这为深化财政体制改革提供了难得的机遇。我们应当把党的群众路线教育实践活动的成果及时转化为公共财政体制改革的制度成果，应当通过大幅度压缩“三公”消费等手段，明显降低行政成本，将节省下来的“三公”经费以及其他行政支出经费用于改善民生。第一步可以将“三公”经费削减30%，第二步可以削减50%，第三步可以削减70%以上。我们要借党的群众路线教育实践活动的东风，加快建立以改善和保障民生为导向的现代公共财政体制，这也是实现国家治理现代化的必然要求。
（四）以保障农民社会权利为目标推进城乡基本公共服务均等化
2012年7月，我国发布了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，是我国公共服务发展从理念到体制的创新。我国实行社会主义制度，公民都有获得基本公共服务的权利。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。基本公共服务均等化，就是指全体公民都能公平地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。党的十八届三中全会指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。城乡二元结构的实质，就是在城乡之间建立完全不平等的基本公共服务体制，使城乡居民享受完全不平等的基本公共服务。推进城乡基本公共服务均等化，就是要改变城乡二元公共服务体制，实现城乡基本公共服务一体化和均等化。城乡基本公共服务均等化的实质是确保城乡居民平等享有各项社会权利和文化权利。
一是要实现城乡就业政策的彻底统一。在全面梳理城乡就业政策差异的基础上，全面废止城乡不平等的政策制度，加快建立完善城乡各项平等就业政策，加快城乡就业政策并轨统一，确保城乡劳动者就业制度的一体化，进一步完善城乡公共就业服务体系，特别是要加强农村基层公共就业服务平台建设。鉴于农村劳动力年龄偏大、文化程度较低、区域条件限制等现实条件，要在构建城乡平等、统一的劳动就业政策体系的同时，继续出台加大对农村劳动力就业的扶持政策。
二是要实现城乡基础教育均衡发展。继续加大城乡教育经费投入，不断提高财政性教育经费占GDP的比重，重点加强农村基础教育投入，改善农村教育环境。要率先对农村高中教育实现免费，率先将农村学前教育纳入免费教育范围，率先建立中小学生福利制度，为中小学生免费提供早餐和午餐，实行家庭教育补贴制度。建立农村教师工资待遇高于城市的制度，促进城乡教师轮岗交流。适应教育投入不断增长的需要，加强教育资金的绩效管理，同时鼓励社会资本兴办教育事业。
三是要实现城乡社会保障的一体化。要参照高收入国家医疗卫生支出标准，继续加大财政对医疗卫生的投入比重，推进整合“新农合”与城镇居民基本医疗保险制度，实行“新农合”基金市级统筹，提高“新农合”参合人员就医待遇水平，使之与城镇职工基本医疗保险待遇标准逐步接近并达到一致，加快实现全民免费医疗。在城乡居民养老保险制度已经并轨的基础上，不断提高农村居民养老金水平，缩小城乡养老待遇差距。加快实现城乡低保标准统一。
2013年北京市人均GDP突破1.5万美元，已进入高收入发展阶段。一方面，要加快推进城乡基本公共服务均等化；另一方面，要不断提高城乡居民公共服务水平。此外，要借鉴高收入国家的基本经验与做法，建立普惠型的社会福利制度，使全体居民共享现代化发展成果。
（五）以保障外来人口权益为目标 实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖
2011年，我们在开展有关新型城市化的课题研究中，明确提出要进一步转变观念，实现统筹城乡发展的第二次大跨越。长期的城乡二元结构使城市政府只负责城市非农业人口的公共服务，而将城郊区农民排除在外。党的十六大正式提出统筹城乡发展以来，各个城市实现了统筹城乡发展的第一次大跨越，把郊区农民纳入城乡统筹发展的制度框架之中，将城市基本公共服务向郊区农村延伸，逐步实现公共财政向郊区农民覆盖，农民也是市民的观念树立起来了。从此，各个城市的市长不再只是市民的市长，也是郊区农民的市长。实现统筹城乡发展的第二次大跨越，就是要将农民工等外来流动人口纳入统筹发展的制度框架，树立农民工等外来人口是城市的新市民的观念，实现基本公共服务向城市全部常住人口的全覆盖，保障农民工等外来流动人口享受基本公共服务，成为新市民。各个城市的市长不再只是户籍居民的市长，而是城市全部常住人口的市长。[91]
2012年11月8日，党的十八大报告明确提出：“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”[92]将基本公共服务向城市全部常住人口全覆盖，不仅是我们推进广义城乡一体化的重要政策建议，而且是党和国家推进改革的基本政策取向，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。
北京市提出率先形成城乡一体化新格局，不仅要将200多万农业户籍人口纳入基本公共服务体系，实现城乡基本公共服务均等化，而且要将800多万常住外来人口纳入基本公共服务体系，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。使北京2000多万常住人口全部公平享有基本公共服务，不仅是实施狭义城乡一体化的要求，而且是推进广义城乡一体化的必然要求。2013年北京市实现地区生产总值19500.6亿元，按常住人口计算，全市人均地区生产总值达到93213元，按年平均汇率折合为15052美元。将近2万亿元的GDP是由包括800多万外来人口在内的全部常住人口共同创造的，包括800多万外来人口在内的全部常住人口理应共同享有现代化发展的成果，平等享有基本公共服务，这已是不用再论证就能得出的结论。我们要像将城镇基本公共服务向农村延伸一样，要加快将城镇基本公共服务向外来常住人口延伸。凡是城镇居民享有的基本公共服务，外来常住人口就应当平等享有。外来常住人口是否平等享有城镇基本公共服务，是否实现市民化，既是区别传统城镇化与新型城镇化的根本区别，也是实现广义城乡一体化的根本标志。
（六）以保障农民土地财产权为目标推进土地制度改革
秘鲁经济学家德·索托在《资本的秘密》一书中认为，发展中国家贫穷的重要原因是没能把资产转化为资本，缺乏财产权的表达机制。[93]缺乏财产权及其表达机制是我国农民问题的一个重要根源，也是城乡二元结构的重要内容。
2011年，时任总理温家宝在中央农村工作会议上首次提出“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的财产权利，无论他们是否还需要以此来做基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。在任何情况下都要尊重和保护农民以土地为核心的财产权利，应当让他们带着这些权利进城，也可以按照依法自愿有偿的原则，由他们自主流转或处置这些权利”。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出赋予农民更多财产权利。党和政府明确提出赋予农民更多财产权利，这是一个重大进步。以保障农民土地财产权为目标推进土地制度改革，不仅是解决“三农”问题的重要内容，也是推进国家治理现代化的必然要求。现行的城乡二元土地制度严重限制了农民的土地财产权利，必须进行重大改革。宪法规定的城市土地国有制与农村土地集体所有制，这是两种平等的公有制，相关土地立法要体现宪法确立的平等精神，赋予和保障农民的土地财产权利。
一是要深化农地制度改革，赋予和保障农民对承包地的完整权能。土地承包经营权是农民最重要的土地财产权之一。党的十八届三中全会提出赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。2014年中央一号文件进一步强调指出：“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”要按照党的十八届三中全会精神和中央一号文件的要求，加快农村土地确权登记颁证，加强农村不动产登记，制定相关的政策制度切实规范和保障农户土地承包经营权权能，从法律法规上进一步强化对农户土地承包经营权的物权保护。
二是要深化农村集体建设用地改革，赋予和保障农民对集体建设用地入市的权利。党的十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。国家层面需要加快修改出台新的《土地管理法》，实现农村集体建设用地与国有土地的权利平等。北京市要结合实际，重点在城乡接合部地区开展农村集体经营性建设用地入市试点，及时出台相关政策，指导和规范全市农村集体经营性建设用地入市实践，维护和保障农民以集体土地参与城市化进程，分享现代化发展成果。
三是要深化宅基地制度改革，赋予和保障农民对宅基地的完整权能。宅基地是农民的重要财产，应当修改《物权法》，在已赋予农户对宅基地的占有、使用权能的基础上，再赋予农户对宅基地的收益和处分权能。根据党的十八届三中全会精神，开展农民住房财产权抵押、担保、转让试点。
四是要深化征地制度改革，保障农民公平分享土地增值收益。加快修改2004年出台的北京市有关征地政策的148号令，统筹缩小征地范围与允许集体建设用地入市协同推进。凡因公共利益需要征地的，必须坚持公开、公正和民主程序，以市场价对被征地的村集体和农户给予公正合理补偿。除公共利益需要外，应当不再启动征地程序，允许农村集体土地平等进入市场，让农村集体和农民以集体土地参与城市化，合理分享土地增值收益。要坚决制止一切非法的强制征地拆迁行为，凡是侵犯农民土地和住房财产权的，应当追究刑事责任。
总之，土地制度改革的目标，就是要建立两种公有制土地的权利平等，维护和发展农民的土地财产权利。
（七）以缩小城乡居民收入差距为目标 深化收入分配制度改革
增加农民收入、缩小城乡居民收入差距，是衡量城乡一体化发展结果的一个重要指标。1978～1996年，北京市城乡居民收入差距一直在2倍以内，自从1997年北京市城乡居民收入差距突破2倍以来，至今未能扭转。这说明缩小城乡居民收入差距不是简单的“三农”问题，而是整个国家治理体系和治理能力的问题。
一是要切实贯彻落实《关于深化收入分配制度改革的若干意见》。收入分配制度是一个国家经济社会发展中一项带有根本性、基础性的制度安排，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。没有公正合理的分配制度，就不可能实现社会的公平正义，也就不可能实现国家治理的现代化。我们不能简单地从“三农”的视角去谋划增加农民收入，而要把增加农民收入、缩小城乡居民收入差距放在国家收入分配制度中去考察和谋划。2013年2月，国务院批转的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》对收入分配制度改革提出了系统的改革意见，关键在于落实。要在全面深化改革中，建立维护公平、注重效率的收入分配制度。应当把缩小城乡居民收入差距作为各级政府政绩考核的重要指标。要让农民既公平享有集体收益分配权，又公平享有国有资本收益分配权，实行公共资源出让收益全民共享，实现基本公共服务均等化。
二是要深入推进“新三起来”，增加农民的财产性收入。增加财产性收入是富裕农民的重大举措。目前，在构成农民收入的工资性收入、家庭经营性收入、转移性收入和财产性收入中，财产性收入所占比重偏低，这是影响农民收入水平的一个重要因素。以2012年为例，全国农村居民人均现金收入为7917元，其中财产性收入为249.1元，只占3.1%；同期北京市农村居民人均现金收入为16476元，其中财产性收入为1717元，占10.42%（其中工资性收入占65.81%，家庭经营性收入占8.00%，转移性收入占15.77%）。北京市农民的财产性收入远比全国平均水平要高，这主要得益于京郊农村基本完成了农村集体经济产权制度改革，农民享受了新型集体经济组织股份分红的好处，享受了改革的红利。但与市场经济发达国家相比，我们增加农民财产性收入的空间还很大。以美国为例，居民财产性收入所占比重达到40%，有90%以上的美国居民拥有股票、基金等有价证券。2013年，北京市委、市政府提出“新三起来”，就是推进土地流转起来，提高土地产出率；推进资产经营起来，提高资产收益率；推进农民组织起来，提高劳动生产率。推进“新三起来”的目标就是增加农民收入，特别是增加农民财产性收入。2013年北京郊区有1267个村集体经济组织实行了分红，分红总金额为34.8亿元，分红股东为133万人，人均分红2611元。在全面深化改革中，要继续深入推进“新三起来”，把增加农民财产性收入作为富裕农民的重要任务。
三是要建立低收入农户普惠型的补贴制度。根据北京市委、市政府《关于推进农村经济薄弱地区发展及低收入农户增收工作的意见》（京发〔2012〕15号），各区县按照人均纯收入低于7750元的标准，确定了全市低收入农户为233333户，低收入人员为578228人，占北京郊区农业户籍人数的21.5%。2013年北京郊区低收入农户人均可支配收入达到8075.4元，为同期全市农村居民人均纯收入18337元的44.04%，为同期全市城镇居民人均可支配收入40321元的20.03%。我们建议在采取常规性措施扶持低收入农户增收的同时，率先建立低收入农户普惠型的财政直接补贴制度，对低于全市平均收入水平的城乡居民直接给予财政补贴，确保低收入居民过上体面的现代生活，真正实现体现社会主义本质要求的公平正义和共同富裕。
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课题负责人：郭光磊 张秋锦
课题组组长：张英洪
课题组成员：刘伟 童伟 万军 孟素洁 战冬娟 周立今 张国锋 赵金望 齐振家 石晓冬 徐勤政 柴浩放 刘妮娜 张颜
总报告执笔人：张英洪
[1] 张国富、张颖举、赵意焕、杜小峥：《城乡一体化新趋势与协调机制构建》，中国农业出版社，2011，第12～13页。
[2] 《马克思恩格斯选集》第一卷，人民出版社，2012，第308页。
[3] 《马克思恩格斯选集》第三卷，人民出版社，2012，第684页。
[4] 《马克思恩格斯选集》第二卷，人民出版社，2012，第733页。
[5] 《斯大林文选》，人民出版社，1985，第617页。
[6] 〔英〕埃比尼泽·霍华德：《明日的田园城市》，金经元译，商务印书馆，2010，第9页。
[7] 〔美〕阿瑟·刘易斯：《二元经济论》，施炜等译，北京经济学院出版社，1989。
[8] 张国富、张颖举、赵意焕、杜小峥：《城乡一体化新趋势与协调机制构建》，中国农业出版社，2011，第12～13页。
[9] 转引自陈光庭《城乡一体化——中国特色的城镇化道路》，载《当代北京研究》2008年第1期；〔美〕刘易斯·芒福德：《城市发展史——起源、演变和前景》，宋俊岭、倪文彦译，中国建筑工业出版社，2005。
[10] 李世峰：《大城市边缘区的形成演变机理及发展策略研究》，中国农业大学博士论文，2005年5月；李永进、张士运主编《北京城乡一体化进程评价研究——北京现代化报告2009》，北京科学技术出版社，2009；《探秘一个乡村的15年“巴伐利亚试验”》，载南京报业网，http：//news.sina.com.cn/c/2005-10-13/09257158637s.shtml，最后访问日期：2005年10月13日。
[11] 参见农业部政策研究中心农村工业化城市化课题组《二元社会结构：城乡关系、工业化城市化》（刘纯彬执笔），载《经济研究参考资料》1988年6月12日第90期；农村工业化城市化与农业现代化课题组《二元社会结构：分析中国农村工业化城市化的一条思路》（刘纯彬执笔），载《经济研究参考资料》1989年11月6日第171/172期；刘纯彬著《二元社会结构的实证分析》（上、中、下），载《社会》1989年第9期、第10期、第11期；郭书田、刘纯彬等著《失衡的中国——城市化的过去、现在与未来》，河北人民出版社，1990；刘纯彬著《变迁的中国》，西藏人民出版社，1999。
[12] 陆学艺：《走出“城乡分治、一国两策”的困境》，《读书》2000年第5期。另参见陆学艺著《“三农论”——当代中国农业、农村、农民研究》，社会科学文献出版社，2002，第224～242页。
[13] 殷志静、郁奇虹：《中国户籍制度改革》，中国政法大学出版社，1996。
[14] 郭书田、刘纯彬等：《失衡的中国——城市化的过去、现在与未来》，河北人民出版社，1990，第31页。
[15] 肖冬连：《中国二元社会结构形成的历史考察》，《中共党史研究》2005年第1期。
[16] 该通知直到一年以后的2012年2月23日才对外公布。
[17] 《陈云文选》第2卷，人民出版社，1995，第217页。
[18] 薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（上卷），中央党校出版社，1991，第268～283页。
[19] 郭书田、刘纯彬等：《失衡的中国——城市化的过去、现在与未来》，河北人民出版社，1990，第34页。
[20] 宋玉军：《中国劳动就业制度改革与发展》，合肥工业大学出版社，2012，第76～117页。
[21] 邓大松、孟颖颖：《中国农村剩余劳动力转移的历史变迁：政策回顾和阶段评价》，《贵州社会科学》2008年第7期。
[22] 胡鞍钢、程永宏：《中国就业制度演变》，《经济研究参考》2003年第51期。
[23] 郭书田、刘纯彬等：《失衡的中国——城市化的过去、现在与未来》，河北人民出版社，1990，第34页。
[24] 张玉林：《中国城乡教育差距》，《战略与管理》2002年第6期。
[25] 张玉林：《中国城乡教育差距》，《战略与管理》2002年第6期。
[26] 张玉林：《中国城乡教育差距》，《战略与管理》2002年第6期。
[27] 张玉林：《中国城乡教育差距》，《战略与管理》2002年第6期。
[28] 龚维斌等：《中外社会保障体制比较》，国家行政学院出版社，2008，第6～7页。
[29] 王国军：《中国城乡社会保障制度的比较与绩效评价》，《浙江社会科学》2000年第4期。
[30] 李立清：《新型农村合作医疗制度》，人民出版社，2009，第112～117页。
[31] 郑功成：《中国社会保障30年》，人民出版社，2008，第365～366页。
[32] 王维洛：《1982年的一场无声无息的土地“革命”——中国的私有土地是如何国有化的》，《当代中国研究》2007年第4期；周其仁：《城乡中国》（上），中信出版社，2013，第120～130页。
[33] 于建嵘：《农民是如何失去土地所有权？》，爱思想网，http：//www.aisixiang.com/data/617.html，2002-09-02。另参见于建嵘《农村集体土地所有权虚置的制度分析》，载蔡继明、邝梅主编《论中国土地制度改革——中国土地制度改革国际研讨会论文集》，中国财政经济出版社，2009，第23～30页。
[34] 《中共中央国务院关于“三农”工作的十个一号文件（1982～2008）》，人民出版社，2008，第40页。
[35] 廖洪乐：《中国农村土地制度六十年——回顾与展望》，中国财政经济出版社，2008，第74页。
[36] 《十四大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社，2011，第418页。
[37] 《十四大以来重要文献选编》（下），中央文献出版社，2011，第608页。
[38] 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，人民出版社，2008，第12页。
[39] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社，2013，第22～23页。
[40] 刘守英：《中国的二元土地权利制度与土地市场残缺——对现行政策、法律与地方创新的回顾与评论》，《经济研究参考》2008年第31期（总第2159期）；刘守英：《中国的土地产权与土地市场发展》，载中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室编《农村土地制度改革：国际比较研究》，社会科学文献出版社，2009，第114～150页；蒋省三、刘守英、李青：《中国土地政策改革：政策演进与地方实施》，上海三联书店，2010，第18～26页；刘守英、周飞舟、邵挺：《土地制度改革与转变发展方式》，中国发展出版社，2012，第36～49页；张千帆：《城市化不需要征地——清除城乡土地二元结构的宪法误区》，《法学》2012年第6期。
[41] 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，人民出版社，2008，第14页。
[42] 《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2012，第22页。
[43] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社，2013，第13页。
[44] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社，2013，第13页。
[45] 〔美〕约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社，1988，第14～15页。
[46] 《刘少奇选集》（上卷），人民出版社，1981，第419页。
[47] 中共上海市郊区工作委员会、中共上海市委党史研究室编《上海城乡一体化建设》，上海人民出版社，2002，第2页。
[48] 景普秋、张复明：《城乡一体化研究的进展与动态》，《城市规划》2003年第6期。
[49] 包永江编著《中国城郊发展研究》，中国经济出版社，1991，第39页。
[50] 王景新：《村域经济转型与乡村现代化——上海农村改革30年调研报告》，《现代经济探索》2008年第2期。
[51] 张雨林：《论城乡一体化》，《社会学研究》1988年第5期。
[52] 包永江编著《中国城郊发展研究》，中国经济出版社，1991，第39页。
[53] 中共上海市郊区工作委员会、中共上海市委党史研究室编《上海城乡一体化建设》，上海人民出版社，2002；包永江编著《天津市、郊经济发展一体化研究》，天津人民出版社，1996。
[54] 在1986年召开的上海市农村工作会议上，上海市正式确定以城乡一体化作为郊区工作的指导方针。参见石忆邵《城乡一体化理论与实践：回眸与评析》，《城市规划汇刊》2003年第1期。
[55] 王景新认为北京市农村经济研究中心1996年成立的“北京市郊区乡村城市化和城乡一体化”是我国最早的城乡一体化研究课题组；参见王景新《村域经济转型与乡村现代化——上海农村改革30年调研报告》，《现代经济探索》2008年第2期；另参见王景新、李长江、曹荣庆等《明日中国：走向城乡一体化》，中国经济出版社，2005，第20～21页。据笔者看到的文献，在北京之前，其他地方也有城乡一体化研究的课题组，例如，1985年9月，上海社会科学院部门经济研究所在上海市科委会同农委、规划委委托华东化工学院研究的基础上承担的《上海县1984～2000年经济、科技发展总体规划研究》课题，就明确提出以城乡一体化为原则。参见谢自奋、夏顺康主编《城乡一体化的前景——上海市上海县经济、科技发展总体研究》，上海社会科学院出版社，1987；城乡一体化课题组《上海城乡一体化研究综合报告》，《上海农村经济》1991年第2期；上海《宝山城乡一体化研究》课题组《宝山城乡一体化研究综合报告》，载《宝山年鉴1992》，上海科学普及出版社，1992，第32～36页；《城乡一体化发展》课题组《关于城乡一体化发展问题的研究》，载《陕西农村改革与发展》，陕西人民教育出版社，1992，第69～96页；《城乡一体化》课题组《城乡经济整合中的几个问题》，《农业经济》1992年第1期。笔者揣测，上述城乡一体化课题组可能只是学者根据研究兴趣组织的，不一定是政府下达的研究课题。参见石忆邵《城乡一体化理论与实践：回眸与评析》，《城市规划汇刊》2003年第1期。
[56] 有关统筹城乡发展以及城乡一体化方面的零散研究，参见张文茂、苏慧编著《北京郊区现代化问题研究》，中央文献出版社，2008。
[57] 陈光庭：《北京城市化发展趋势及郊区应采取的对策》，《城市问题》1996年第6期；陈光庭：《世界城市化发展趋向及中国城市化道路》，《开放导报》1999年第11期；陈光庭：《城乡一体化与乡村城市化双轨制探讨》，《规划师》2002年第10期；陈光庭：《城乡一体化——中国特色的城镇化道路》，《当代北京研究》2008年第1期。
[58] 黄序主编《北京城乡统筹协调发展研究》，中国建材工业出版社，2004，第137～150页。
[59] 张宝秀、黄序主编《中国城乡一体化发展报告·北京卷（2011～2012）》，社会科学文献出版社，2012；张宝秀、黄序主编《中国城乡一体化发展报告·北京卷（2012～2013）》，社会科学文献出版社，2013。
[60] 李永进、张士运主编《北京现代化报告2009：北京城乡一体化进程评价研究》，北京科学技术出版社，2009，第180～192页。
[61] 华玉武、史亚军等编著《北京城乡一体化发展研究》，中国农业出版社，2010，第159页。
[62] 《北京市城乡经济社会发展一体化评价指标体系及2011年监测报告》，载北京市统计局、国家统计局北京调查总队《统计报告》2013年1号，2013年1月5日。
[63] 邵继华：《北京郊区经济城乡一体化的发展历程》，《北京党史研究》1997年第5期。
[64] 张强主编《乡村与城市融合的选择——北京市城乡一体化发展研究》，中国农业出版社，2006，第56页。
[65] 邵继华：《北京郊区经济城乡一体化的发展历程》，《北京党史研究》1997年第5期。
[66] 《十四大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社，2011，第465页。
[67] 《北京农村年鉴2004》，中国农业出版社，2004，第14～39页。
[68] 张文茂、张英洪：《北京统筹城乡基础设施和公共服务建设的基本经验与启示》，载郭光磊主编《北京城乡一体化发展的研究与思考2009》，中国农业出版社，2010，第12～21页。
[69] 参见北京市农村工作委员会村镇处《北京市推进新农村“五项基础设施”和“三起来”工程建设（“5+3”工程）检查验收及总体工作情况的报告》，2010。
[70] 北京市农村工作委员会村镇处：《北京市新农村“三起来”工程建设评估报告》，《京郊调研》2013年第6期。
[71] 2003年之前，北京市就业工作重心主要是配合国企改革实施再就业工程，促进企业下岗职工和失业人员再就业。截至2002年底，全市1067家再就业服务中心全部撤销，累计接收的30.03万名下岗职工全部实现再就业。
[72] 一是对开办劳务派遣等就业服务实体，组织农村劳动力转移就业的，由区县就业再就业资金给予一定的启动资金支持。二是对招用因绿化隔离地区建设、资源枯竭、矿山关闭或受到保护性限制导致闲置的农村劳动力和享受农村低保待遇劳动力的用人单位，由市、区县两级就业再就业资金给予一次性岗位补贴，区县补贴金额由各区县按照每人不低于200元的标准自行确定，在此基础上，市就业再就业资金再按照每人200元的标准给予补贴。三是建立培训与就业挂钩的培训补贴制度，市支农资金、市就业再就业资金分别为参加转移培训的农村劳动力提供每人100元的一次性培训和技能鉴定补贴，各区县按照不低于1∶1的比例提供相应的配套资金。四是要求有条件的区县、乡镇及村级组织制定本地区促进农村劳动力转移就业的扶持政策，引导鼓励农村劳动力通过多种方式实现就业。
[73] 转引自涂子沛《大数据》第1版，广西师范大学出版社，2012，第62页。
[74] 《北京市城乡经济社会发展一体化评价指标体系及2011年监测报告》，载北京市统计局、国家统计局北京调查总队《统计报告》2013年1号，2013年1月5日。
[75] 殷志静、郁奇虹：《中国户籍制度改革》，中国政法大学出版社，1996，第7、46页。
[76] 农业部政策研究中心农村工业化城市化课题组：《二元社会结构：城乡关系：工业化·城市化》，《经济研究参考资料》1988年第90期。另参见郭书田、刘纯彬等：《失衡的中国——农村城市化的过去、现在与未来》，河北人民出版社，1990。
[77] 周作翰、张英洪：《解决三农问题的根本：破除二元社会结构》，《当代世界与社会主义》2004年第3期。
[78] 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，人民出版社，2008，第7～8页。
[79] 2010年5月，张英洪在北京市城乡接合部调研中，首次提出要破除双重二元结构问题。当时撰写的调研报告《城乡接合部改造要关注外来人口问题》刊载于北京市农村经济研究中心主办的《领导参阅》2010年第6期（2010年6月2日），之后，笔者与周作翰教授共同署名的《城乡一体化要破除双重二元结构》刊发于《光明日报》（2010年7月14日）。在此基础上，张英洪对破除双重二元结构问题又做了进一步思考与研究，撰文《城乡一体化的根本：破除双重二元结构》刊于《调研世界》2010年第12期。2011年5月3日，《农民日报》刊发该报记者施维与张英洪的对话文章《推进城乡一体化不能忽视城市内部的二元结构》。2012年9月25日，时任副总理李克强在全国资源型城市与独立工矿区可持续发展及棚户区改造工作座谈会上强调，要着力破除城市内部二元结构难题，走新型城镇化道路。
[80] 陆学艺：《走出“城乡分治、一国两策”的困境》，《读书》2000年第5期。
[81] 孙立平：《城乡之间的“新二元结构”与农民工流动》，载李培林主编《农民工——中国进城农民工的经济社会分析》，社会科学文献出版社，2003，第149～160页。
[82] 孙立平：《城乡“三元结构”的挑战》，《21世纪商业评论》2005年第2期；王春光：《要警惕城乡三元结构化》，《镇江日报》2009年12月1日第6版。
[83] 高珮义：《中外城市化比较研究（增订版）》，南开大学出版社，2004，第3页；叶裕民：《中国城市化之路——经济支持与制度创新》，商务印书馆，2001，第1页。
[84] 〔美〕约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社，1988，第3页。
[85] 〔古希腊〕亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1965，第199页。
[86] 温家宝：《政府工作报告——2013年3月5日在第十二届全国人民代表大会第一次会议上》，人民出版社，2013，第28～29页。
[87] 张英洪：《推进北京市户籍制度改革的思考》，《北京农业职业学院学报》2013年第3期。
[88] 温家宝：《政府工作报告——2013年3月5日在第十二届全国人民代表大会第一次会议上》，人民出版社，2013，第29页。
[89] 周天勇：《中美财政支出结构和公共服务程度比较》，价值中国网，http：//www.chinavalue.net/Finance/Article/2009-8-6/187204.html，最后访问日期：2014年6月19日。
[90] 网易财经，http：//money.163.com/special/yanglaojinheidong/，最后访问日期：2014年6月19日。
[91] 郭光磊主编《城乡统筹发展的改革思维——北京市农村经济研究中心2011年研究报告》，中国农业出版社，2012，第70～71页。
[92] 《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2012，第21页。
[93] 〔秘鲁〕德·索托：《资本的秘密》，于海生译，华夏出版社，2007。