县级计划体制改革方向的探讨[1]
党的十一届三中全会以来，城乡经济体制改革全面展开，给县级经济注入了强大的活力。城镇居民生活水平有了较大改善，农村人均收入成倍增长。
经济体制改革，既促进了县级经济的发展，同时又使县级计划体制有了一定改变，尤其是1984年10月，中共中央作出关于经济体制改革的决定以后，县级计划体制再次受到强烈的改革浪潮的冲击，改革县级计划体制迫在眉睫。如何改革？根据我们的工作实践及认识，本文试作如下探讨。
一 县级经济特点及计划体制改革现状分析
县是城乡结合部。县经济是国民经济大系统中的一个子系统，处于国民经济的最低层次。在这个层次上，相对于省、市经济而言，它的最基本特点是：①生产力水平较低，农业生产力落后，小型工业企业多，近几年新发展起来的农村工业占有很大比重。企业管理较弱，设备较为陈旧，人才较为短缺，信息较为闭塞，资金较为匮乏，生产社会化程度较低。②作为国民经济基础的农业所占比重较大。在工业产品中国家指令性计划很少，有些产品虽然也为社会生产或消费所急需，但难以排上“关系国计民生”的座次。因此，指导性计划与由市场调节的生产和交换构成了县级经济活动的主体。如我们三个县：1984年前，工业产品每年都有130多个品种被列为指令性计划；1985～1986年，则减到2～4个品种。指导性计划只有40种左右，市场调节的范围逐步扩大。
农业实行以户为基本单位的联产承包责任制，工业扩大企业自主权及商业、物资流通体制的改革，使计划的客体发生了较大变化，要求计划工作也必须进行相应改革。首先，针对日益繁杂的组织协调任务和市场机制在一定程度上对微观经济行为的诱导，清原县计委设立了经济协调科，营口县恢复了计划委员会制，目的在于加强宏观调控。针对市场调节范围扩大的特点以及适应编制指导性计划的要求，我们三个县在计委内部都设立了信息机构；其次，计划工作的观念有了初步转变。从以往习惯于分钱分物转向参谋服务、协调、间接管理上来。商品经济观念在不断增强，开始重视依据价值规律的要求来编制计划；再次，中长期计划被纳入县级计划工作的日程。几年来，我们三个县都分别制定了从“七五”到20世纪末的规划以及某些方面的专项规划，初步开展了县级经济发展战略研究；最后、计委工作人员有所增加，素质有所提高。清源县由改革前的9人增加到了20人，营口县由22人增加到了29人，开原县由11人增加到了17人。具有大中专及以上学历的人数显著增加。
县级计划体制的改革，促使县级计划有了一定的转变。但是，也必须看到仍然存在的问题。主要表现在：①指导性计划无指导。从近两年情况看，县里的指导性计划基本上没有起到指导的作用，只是把产品名称、数量、指标虚列在计划本上，与完全由市场调节的生产和交换差不多，实际上造成了计划管理的真空状态。市场调节的“事后必然性”带来了盲目性，使社会生产呈现出某种程度的生产无政府状态，造成较大的周期性波动，导致了生产能力的浪费。②该管的未管起来，导致诸如生产力合理布局、固定资产投资规模及结构、消费基金增长、土地矿产资源利用、农田基本建设、生态平衡、土壤改良等宏观管理范畴内的行为失控。计划管理和计划监督疲软。③计划体制改革落后于迅速发展的形势，许多方面仍停留在过去的水平上。长、中、短期计划考虑经济多，考虑社会发展少；考虑当前多，考虑长远少；考虑需要多，考虑可能性较少。
上述问题产生的原因在于，首先，指导性计划孱弱。①真正适应有计划商品经济发展的市场体系尚未完全形成。企业一只眼看市场，一只眼看政府。而市场是扭曲的市场，政府是处于职能转换时期的政府。②缺乏必要的调节手段，调节体系还没有真正建立起来。③条块分割。尤其工业指导性计划条条制订，块块下达，条块都难以管理。部门分割与条块分割割裂了综合平衡的内容，县级计划部门只能搞形式上的综合平衡。④企业内部自我控制机制不完善，素质较低，简政放权后不合理行为骤增。政企不分，某些方面甚至有所恶化；其次，县级计委的任务和职责不明确。什么是该管的什么是不该管的，仅见泛泛议论。
二 县级计划体制改革的方向
县级经济特点及对现行计划体制的分析表明，我们所面临的各种问题，用传统的高度集中办法或完全照搬现代市场经济的办法都是不可能解决的，只有把计划和市场的长处有机结合起来，同时避免两者的短处，才能有效地保持商品经济的有计划性有力地推动社会生产力的发展。因此，我们认为县级计划体制改革的模式，应该是计划与市场融为一体的，以指导性计划为主体的模式。
从这个设想出发，本文设计了两种县级计划体制改革的模式。
（一）县级计划部门要制订出符合市场供求关系变动情况和价值规律要求的指导性计划
这个计划由县级计划部门下达到基层单位。用公式表示就是“市场—计划—企业”，即国家引导市场，县根据国家引导的市场编制指导性计划。这样的指导性计划除具有非强制性以外，拟定计划的直接依据是国家干预的市场，国家干预市场的实质是宏观经济发展目标的要求。因此，根据这个市场编制的县级指导性计划，其实质是，地方计划对国家统一计划的具体化，充分体现了集中与分散相结合的原则。这样的指导性计划，既能发挥对微观经济活动的指导作用，又能满足国家宏观控制的要求，具有加强宏观控制和搞活微观的双重功能。提出这种模式的依据一是有些经济活动和建设不是一个乡或一个企业能搞得了的，需要全县统一组织。这就决定了县的指导性计划必须下达到基层。二是信息工作落后，有些全国性的信息，基层掌握不了，无法制订具有科学性的计划。这就决定了县级计划部门对一些经济活动拟定指导性计划下达到基层也是必要的。
这种模式在市场体系完善之后，可能要有所改变，但从目前来看，在较长的时间内还是需要的。
（二）县级计划的主要功能是搞好宏观管理和对市场的调控
（1）县级计划作为国家计划的一个层次，计划的管理应由以直接管理微观为主转向以管理宏观为主。其主要内容大体由以下三方面构成：一是，国家下达的宏观控制目标。如固定资产投资规模，工资总额，统购、统配的生产和生活资料等；二是，根据国家有关方针政策，县里应开展的宏观管理工作。如调整生产力布局、土地矿产资源利用、生态平衡、土壤改良、改造中低产田、调整农村产业结构、转移农业劳动力、引导农业规模经营等；三是，根据本地经济优势和自然优势，开发新的生产门路，制订经济发展战略，贯彻执行各项政策措施，对重大经济决策的选择；等等。
（2）指导性计划的主要对象，应由以直接指挥企业的产销活动为主转向以调控市场为主，通过市场功能间接指导企业经济活动。
（3）指导性计划应由反映社会生产、流通、分配等的经济活动指标和运用经济手段调节经济的政策措施组成。各种经济杠杆和对经济活动能够产生重大影响的政策措施都必须纳入计划中。
（4）县的指导性计划不直接下达给企业。县级政府的职能部门、有关企业和事业部门都是县级计划的执行者。通过他们的活动可引导和促使企业按照县的计划要求进行活动。一部分需直接下达给企业的指令性计划，也应按照商品经济原则，逐步做到自愿互利、等价交换、履行合同、接受法律监督。
（5）指导性计划不是单级而是复级的，具有多层次特点。过去，国家的指令性计划通过省、市、县下达到企业。现在，以指导性计划为主，在国家与企业两级之间存在多种形式和不同功能的中间层次。因此，需要建立完善的多层次的调控体系。涉及全国的政策和杠杆由国家制订和运用，但国家要赋予地方相应的调节功能。县级计划部门如不能运用经济杠杆调控市场，市场将会是一个被肢解的市场，指导性计划仍改变不了无指导的境遇。
三 过渡的条件及步骤
如何实现上述模式，需要具备多方面的条件。
第一，培育和完善社会主义统一、开放的市场。我们的设想是依据市场指导县微观经济活动。只有全面放开市场，尤其是对县级最突出的农产品市场必须进一步开放，强化市场调节功能，指导性计划才能发挥作用。
第二，我们设想的这个模式主要依赖市场，并且是由国家干预的市场。国家干预失误，就可能导致地方计划的更大失误。因此，需要改革和完善决策程序，实现宏观决策的民主化、科学化和制度化。这是运用计划调控市场的必备条件，否则，失之毫厘，就要差之千里。
第三，必须具备完善的微观基础。宏观调节手段的变革只有与微观基础的改革同时并举时，才能发挥应有的效果。企业是国民经济的基层组织，是社会活动的基本单位。计划对企业间接控制的任何目标，只有通过企业的内在机制才能实现。因此，必须赋予企业自主经营的基本权力，强化企业行为约束，建立企业自我抑制、自我平衡的协调机制，这样，企业才能把自己的计划决策与国家的计划要求很好地结合起来。
第四，建立健全经济信息和反馈系统，使经济、技术、政策、市场变动的信息能够及时、准确地被搜集、分析和发布。这是各级计划制订的重要基础。
健全经济立法与司法，加强经济监督与社会监督，也是必须具备的条件。总之，只有上述这些条件成熟了，以指导性计划为主体的模式才能确立起来。在现实条件下如何实施指导性计划呢？我们认为有必要实行以下过渡性措施和办法。一是逐步改变条块分割和变以条条管理为主为以块块为主的计划体制；二是经济杠杆调节经济活动的程度应逐步增强。计划部门应该掌握经济杠杆控制调节体系的总“龙头”，使各经济杠杆的变动方向协调一致，避免相互掣肘、自行抵消、政出多门的现象；三是我们认为，调节体系完善的程度决定着市场开放程度。从县的情况看，市场在不断开放，调节体系却仅见雏形而踟蹰不前，这样就难以避免微观失调。同时，还应看到市场开放也会促进调节体系的强化，所以金融、物资，尤其是农产品市场要逐步放开。国家和各级地方都应设置主要农产品市场干预调节基金和储备基金；四是随着国家干预市场能力的增强，应扩大指导性计划范围，加强计划的指导作用。
[1] 原载《计划经济通讯》总第24期，1987年8月。合作者：唐宝玉、修国富。