“后单位制”时代中国城市社区建设和社区整合的困境[1]
——一个框架性的分析
吴晓林[2]
摘要：随着改革开放的深入，“单位制”逐渐解体，人们的“生产单位”与“生活单位”逐渐分离。“单位人”向“社区人”的转变冲击了原有的组织网络，城市社会整合所面临的群体基础从“集体化的社会”转变为“原子化的个体”，原来所依靠的“控制-依赖”整合逻辑也逐渐失效。在这种背景下，通过社区建设和社区整合来推进“城市社会的再组织化”成为人们关注的议题。一般而言，社区整合需要从合理的资源配置、共同规则的形成和顺畅的沟通参与等方面来发挥作用。但是，“政府与社区关系不顺，导致社区自治力不足，降低了社区在资源配置中的能力”，“社区组织习惯于‘二人转’式的封闭治理，制约了与其他草根组织形成共同规则的能力”，以及“居民进行社区参与积极性受到制约”等，使得社区整合能力受到削弱。一个能够很好整合居民的社区，离不开国家力量的支持和社会自组织的成长。
关键词：社区建设 社区整合 城市社会 单位制
改革开放之前，“单位”是广布于城市社会的组织网络。这些单位不但执行着政府组织的职能，还代表人们的利益，控制人们的行为，并在事实上赋予社会成员权利、身份和地位，成为社会差别的主要依据。“单位现象构成了现代中国社会极其独特的两极结构，一极是权力高度集中的国家和政府，另一极则是大量相对分散和相对封闭的一个个的单位组织。国家对社会的整合与控制，不是直接面对一个一个单独的社会成员，更多地是在这种独特的单位现象的基础上，通过单位来实现的。”[3]在独特的历史空间中，中国城市的政治整合与社会整合功能在单位组织中合为一体，形成了高度一体化的政治社会结构。但是随着单位的解体，城市社会整合正在发生深刻变化。
一 “单位制”解体后城市社会整合面临的危机
随着改革开放的启动特别是市场化改革的深入，“单位制”的社会功能逐渐被剥离出来，越来越多的人通过自由市场寻找工作，导致“工作场域”与“生活场域”相分离。特别是借助住宅商品化的改革及“单位分房制”的终结，新型住宅小区迅速扩展，人们不再生活在“体制内的单位”，而是更多地进入社区，往往是在这个地方工作，到另外一个地方居住。这种变化，无疑为中国城市社会整合的结构和体系带来了重大挑战。
1.社会整合所面临的群体基础从集中到分散
随着市场化改革的启动，国家已经不能主导所有资源配置，在体制之外产生了大量的市场组织和社会组织（见图1），人们可以自由地选择职业，“单位人”的数量越来越少。据报道，目前“中国事业单位共有4000万从业人员”[4]，1987年底，私营企业就业人数仅有360.7万人，到2000年，在私营企业就业的人口增长到2406.5万人，到2008年则达到7904.0万人，占当年全国就业人口的10.2%（见表1）。反之，非单位组织及其就业人员的数量得到了极大的扩充，“非公有制经济已经成为我国国民经济的重要组成部分。目前，全部非公有制经济已占全国GDP的一半以上，占全国GDP增量的2/3；非公有制经济已经成为社会就业的主渠道，在非公有制经济领域的就业人数已经占到城镇全部就业人数的75%以上和新增就业人数的90%”[5]。2009年底，各类非国有单位的从业人员已占城镇全部从业人员的79.37%。
图1 中国城市组织网络的变化
注：这里的国家包括形成国家政权的所有组织机构。
表1 2000～2008年中国大陆私营企业发展情况
与此同时，在单位组织以外，产生了大量的市场组织和社会组织，人们可以自由地选择职业，“单位人”的数量越来越少。也即是说，相比以前人人有单位的社会结构，当前单位在社会的覆盖面大大萎缩了。即使生活在单位体制内，单位的许多社会功能被剥离，国家统一管理和分配资源的格局被打破，人们的需求越来越多地由多种服务主体和形式来实现，因而，对单位的依赖性逐渐下降[6]。城市居民的“生产单位”和“生活单位”相分离，“生产单位”日益“纯化”为人们追求利益的场所，而社会职能和生活则越来越多地沉积到社区中去了。
这就意味着，原来可以对人们实施无差别化或低差别化的“总体性整合”方式，不能继续发挥作用了，一个最大的转变在于，现在国家要面对的不是集体化的社会成员，而是分散于各个区域、利益极大分化、没有组织依托的“原子化”个体。人们担心，面对重新“原子化”的个体，“分散的单位组织并不能担负起进行利益整合的功能”[7]。
2.社会整合所运行的“控制-依赖”逻辑逐渐失效
在单位体制内，国家通过单位集体化地控制同质化的社会成员。人们不但生活、工作在单位里，在思想、政治上都要受到较为严密的组织控制，形成了国家控制单位、单位控制个人，个人依赖单位、单位依赖国家的“控制—依赖”型的整合逻辑。
但是，随着改革开放的启动，人们更多地依靠市场机制改变和确定社会经济地位，即使生活在单位中的人也受到市场机制的刺激。特别是对工作在非单位组织的社会成员来讲，工作场所对他们而言，仅仅是一种利益性结合体，非单位组织对他们仅仅是实施管理、激励、工资发放功能，这与单位组织惯有的“控制、整合、福利分配”等功能有着质的区别。
就单位组织自身而言，“很大一部分单位从单位所有制的行政关系组合转变成以个人为单位的利益关系组合，原有组织内的行政依附关系，人事依附关系变成了契约关系，组织的政治色彩淡化。在单位内人们只有新的利益驱动，而对群体内部以及群体之间形成的利益矛盾，分散的单位组织并不能担负起进行利益整合的功能”[8]，因而无论是就单位覆盖率还是单位本身的效能而言，原来所实行的“控制-依赖”型整合逻辑不能很好地奏效了。
二 社区建设以及社区整合何以必要？
社会成员由高度整合逐渐走向分散，会引发诸多问题和摩擦。那么，在“单位制”解体、社会分化越来越明显、社会成员的流动越来越频繁的背景下，什么样的组织可以承担起社会成员再组织化的功能？在城市视域中，人们对社区建设和社区整合的关注随之应声而起。无论人们在何种就业单位工作，都要回到各自生活的社区，因而社区成为不少研究者关注的对象。在德国社会学家腾尼斯看来，“社区是由那些具有共同价值取向的同质人口组成，关系密切，守望相助，疾病相扶，富有人情味的社会关系和社会利益共同体。作为城市社区体制依托的社区包含以下基本要素：人口、地域、经济、社区的专业分工和相互依赖关系、共同的文化与制度、居民的凝聚力与归属感、为社区服务的公共设施”[9]。中国研究者认为，城市社区体制是对单位体制松动之后城市社会整合的又一种制度性选择[10]。实质上，城市社区建设就是在传统单位制解体的过程中对社会进行整合，重新建构一个以“社区制”为主体的治理体系[11]。
1.社区建设和社区整合是中国社会结构转型的重要依托
社会转型期间，社区建设在社会整合和社会稳定过程中发挥着重要作用。一般而言，加强社区建设和社区整合，具有两个方面的意义。
第一，促进国企改革和政府职能转型。随着国企改革的深入，“企业逐步由‘管理型’向‘利益型’转变。企业作为追求利益最大化的经济实体，必然要把与经营不相关的社会职能剥离出去，轻装上阵，参与激烈的市场竞争。同时，企业发展需要创造良好的外部环境，职工需要找到为其提供社会服务与保障的承载体”。[12]这些剥离出来的社会职能由谁来承担，职工的服务由谁来满足？由于社会成员的住房、医疗、养老等与社区越来越紧密，社区作为基层社会的重要自治组织，具备相应的承接基础，因而，能够在一定范围内发挥社区服务、缓解基层矛盾、维护社区和谐的功能。如若这些功能被有效承担，“政企分开”、“政社分开”的改革就会得到深化，政府职能就会得到相应的转移。
第二，社区建设和社区整合是维持城市稳定的基础工作。在社会转型过程中，“社会人”角色已经远远超过“单位人”，下岗人员、新兴社会阶层等大部分游离于单位组织之外，并且社会流动愈加频繁。此外，中国现在正处于城市化加速阶段，就人口分布来看，城市化率由1978年的17.92%，提高到1984年的23.01%，1993年提高到28%，2011年提到51.27%。改革开放至今，城市化率年均增长1个百分点（见表2），城市人口从1982年的21082万人，增加到现在的66558万人，同2000年第五次全国人口普查相比，城镇人口增加207137093人。就增长速度来看，20世纪90年代每年平均新增城市人口1587.3万人，21世纪的前十年每年新增城市人口提高到2067.4万人。可以预期，会有更多的人进入城市生活和工作。国外的历史证明，城市化高速发展、社会阶层全面分化的阶段，也是社会矛盾频发的时期。经济体制改革产生的新阶层和新增的城市移民，肯定会产生各种利益需求甚至摩擦，增加社会服务和社会稳定的压力。“这些新增社会事务，自然而然沉淀到社区。因此，必须加强社区整合机制，提高社区对内外环境或结构变动的适应能力，使其更好地发挥整合功能，将各种社会群体纳入社区服务与管理范畴，为社会稳定和发展服务。”[13]
表2 中国城市化率变化
2.社区建设和社区整合是推动基层自治的重要工作
社区建设是做好社区整合的基本前提。随着单位制的逐渐解体，国家与社会关系发生了根本性的变化。国家逐渐从无所不包的基层社会中退出，越来越多的社会事务由基层组织来承担，这为社会自治组织的发育提供了有利的空间。
要促进社区的发展和增强社区的整合力，就必须发挥社区居民的主动性。在传统社会，“不管是单位制，还是街居制，行政功能都非常突出，命令式的上下级科层色彩浓厚。政府与单位之间、单位与职工之间都是服从与被服从的行政命令关系。市区政府、街道办事处和居委会之间的互动关系也都按照行政命令模式运行。而社区制则强调居民参与，要求社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应。居民是社区的主体，是社区发展的始终动力源。”[14]对个人而言，“原来的单位制和现存的街居制都限制了人的全面发展的要求，而社区制则是回归人性、达到人的全面发展要求的制度设计”[15]，因而服务于人性发展的社区制，理应发挥居民的主动性和积极性。
社区参与不论是公民个体还是以组织为单位，都是推动公民意识提高和公民社会发育的基本动力。由于市民社会的发育，政治、经济、社会三大领域在城市基层生活中交汇与融合，社区成为政府组织、市场营利性组织、民间非营利性组织共同作用的空间。社区将接替街居，成为居民参与公共事务管理和公益事业建设的主要场所，成为居民社会交往、互惠合作的共同体，成为动员和组织社区成员开展自我管理、自我教育、自我服务和自我约束的组织。[16]
此外，社区建设也是完善基层治理体系不可或缺的工作。社区建设，就是在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。[17]社区整合体现了一种社群主义的价值理念和实践，它与共同体的观念密切相关。[18]从一定意义上说，社区制是对单位制、街居制的一种超越和重整。从管理理念上来说，社区制面向全体居民，以居民为主，以人为本，变管理为服务；从管理形式上来说，社区制从强调行政控制转向强调居民参与；从管理目标来说，社区制使政府不再是唯一的管理主体，加强了政府与社区的合作，以达至善治（即良好的治理）。[19]善治和社区自治，都取决于政府与社区关系调整、社区内部吸引力和社区整合能力的大小。要推动社区自治真正良好地运行起来，就必须推动社会建设和社会整合能力的提升。因而，社区建设与社区参与和社区整合是一个共生的过程。
三 社区建设与社区整合的三个难题
社区建设和社区整合是一种由国家自上而下的支持和社会自下而上的参与、内生外生动力共同作用的结果。但是在实际工作中，社区建设和社区整合却遭遇了诸多难题。
1.社区建设要对社区居民产生怎样的整合力？
就现有的研究来看，社会整合具有六种实现机制[20]。
一是沟通交往机制。“基于交往理性的主体间商谈和人际沟通可以达成共识，进而可在多元互动的基础上形成新的同一性。”[21]有学者的研究就表明：“如果社会交往缺乏的话，破坏性力量就会增长。”[22]大量的文章认为，社会交往有利于提升社会归属感和社会整合度[23]。
二是规则整合机制。涂尔干是非契约性规则整合机制的倡导人，他将传统文化、宗教、教育等规则视为社会整合的重要机制。在他之后，很多学者也加入支持者的阵营。他们主张“能够在我们文化中产生各种功能性团结、一致和整合的社会变化，将会减少个人的和社会的冲突以及解体”[24]，甚至认为“整合指的就是在文化上与环境内在一致、协调和和谐的图景”。[25]宗教、共同情感、教育就从属于这种机制。
三是利益整合机制。有学者认为，“家庭作为一个单位，要在考虑到个体成员利益基础上达成共同目标”[26]；研究工会整合功能的学者将“提供工资和经济安全”作为工会的第一位功能[27]；研究移民问题的学者发现，一些移民“为了将来的经济利益放弃族群认同，转而整合进西班牙社会”[28]。
四是交换整合机制。研究表明，人们将组织视为为他们提供保障、安全、身份和威望并以他们的忠诚和风险为回报。[29]就个人之间的关系而言，一个能够为其他人提供有价值的服务的社会成员，能够促使（force）他们放弃防御倾向，换取个人权威。当他为群体成员达到了重要目标，别人就会自觉为其效劳。[30]这样整合就成了个人忠诚与组织保障或个体支持之间的交换，交换也因而成为社会整合的一种重要渠道。
五是社会参与机制。艾森斯塔德（S.N.Eisenstadt）认为社会整合就是（移民）个体对接受社会的主要空间的联系和参与[31]。换言之，加强与所处社会的联系和参与是社会整合的机制。“个体对集体的各个方面的具体参与”[32]，其角色越多，表明社会整合和社会联系度越高。“人们通过在志愿组织寻求与他人的常规化的、固定的加盟联合，从而形成对过度流动性社会结构的一种防御机制。”[33]
六是社会控制机制。社会控制是应对社会过度分化或流动过快的一种机制，“它通过对社会资源支出的控制，促进社会成员充分发挥其角色”[34]，因而有利于实现社会整合的目标。从反面来说，“基于科学规划基础上的理性和控制会将社会摩擦降至最低”[35]。总之，合理的社会控制在形成社会服从和减低社会冲突上发挥着重要功效。
在社会建设和社区整合过程中，社区要直接处理的是社区与居民之间的关系。就现有的社区组织而言，要发挥对居民的整合力，应该从社区能把握的机制出发，增强社区居民的归属感、推动社区建设，上述六种机制大体可以归纳为资源配置、共同规则和社区参与三个基本框架（见图2）。
图2 社区整合的作用机制
2.社会整合视野下社区建设所面临的三大问题
这里主要从社区整合的视野来考察社区建设面临的问题，也是社区建设未来必须要理顺的三对关系。
第一，政府与社区关系不顺，导致社区自治力不足，降低了社区在资源配置中的能力。在以往的单位体制内，单位代表国家几乎控制了所有资源的分配权，因而形成了公民“控制-依赖”的整合方式。单位逐渐失去社会结构主体地位之后，人们更多地从市场寻找资源，要想赢得社会成员的向心力，必须将其转换为“服务-依赖”的逻辑。但是，由于政府组织对社区组织的行政干预过多，社区对居民提供公共服务的能力和水平受到了极大的限制。
按照法律规定，社区居委会是基层群众自治组织，它在“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督” 上具有主体地位，但是根据《中华人民共和国城市居委会组织法》，城市居委会接受政府及其派出机构的指导，协助政府及其派出机构开展工作，完成政府及其派出机构委托承办的一些政府事务，也是居委会的法定职责。这就决定了社区自治组织具有“对居民服务”和“办理政府业务”的双重功能，二者在社区居委会中的比重如何设置，困扰着社区自治的工作。根据研究，“中国社区居委会这一自治组织行政化的色彩非常浓厚，具体表现在：组织设置功能行政化，社区组织和社区机构的设置体现了政府基层管理的需要，政府各职能部门或派出机构指派的行政任务占居委会工作的80%以上，居委会主要承担行政工作”。[36]大量行政事务的承担大大侵占了社区自治的精力，自然也就降低了社区提供公共服务的能力，进一步削弱了社区的吸引力。
第二，社区组织与新兴社会组织关系不顺，不利于共同规则的养成和社区秩序的构建，实际上制约了共同治理的能力。与农村相比，城市社区组织的整合和社区建设存在天然的弱势。首先，农村还具有共同的经济利益维系中介——集体土地，但是单位制逐渐退出之后，城市社区组织已经与经济事务组织相分离，城市社区“现代社会的‘分工—合作’体系已经使得城市人的关注焦点移出地域限制而转向他所关心的外部世界”，人们“不再关心和纠缠于居住场所周围的事情，除非这些事情直接与他的利益相关（这也正是当今居住社区关注的工作重点，如安全、卫生、邻里纠纷，等等）”[37]。其次，“农村自治主体基本上都是自然人。而在城市，除了作为自然人的居民外，还大量存在各种单位和组织。因此，在城市社区自治的制度平台上，法人团体也是自治活动中的重要角色”。[38]
也就是说，社区组织“共同利益”的链接性并非十分牢固，相反有减弱的趋势。近年来，人们以住房为中心的利益纠纷，已经催生了“业主委员会”组织，基于共同爱好和群体利益形成了其他社会组织，这些组织在实际上分割着社区组织的自治能力，甚至降低了社区组织的公信力和权威性。那么，社区组织仍然乐于局限于居委会与党支部的“二人转”治理形式，还是整合为由社区组织和其他新兴社会组织共同参与的“小品”的共同治理方式，共同形成新的权威的治理规则，是社区基层治理面临的又一紧迫课题。
第三，社区组织与社区居民的关系不顺，制约了居民进行社区参与的积极性，也就不利于社区与居民互动，以及掌握社情民意。理论上来看，有意义的参与越多，社区内在凝聚力可能就越强[39]。而且在法律上，社区被赋予了政治沟通的功能，成为居民社会参与的法律载体。《中华人民共和国城市居委会组织法》规定居委会具有“向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见，要求和提出建议”的任务，这本身指出了城市社区组织以利益表达、政治沟通为主要方式的整合功能。因而，在社区空间进行积极参与，并借助于社区组织进行政治沟通，是社区治理的重要内容。
但是，一方面由于社区掌握的可供分配的资源较少，另一方面由于社区在民意沟通上缺乏作为，社区参与度并不十分理想。这既是上述两对关系没有理顺的问题的延续，也是社区组织单边主义的结果。有学者对某市的调查显示，“45.9%的被调查者不知道社区居委会，有65.1%的居民反映所在社区存在不文明养狗的现象；31.9%的居民反映所在社区有乱摆乱放、占用公共空间的现象；45.9%的居民认为社区文化活动不丰富，居民普遍认为社区最缺少健康运动服务和针对老人、儿童等弱势群体的专业服务”[40]。显然，社区建设的乏力，是不利于社区整合和社区发展的。
四 简短的结语
加强社区建设是降低社会转型风险、应对城市化挑战的基础工作。一般而言，人们对社区建设的预期，要么是服务于国家政权建设，将其看为“单位”组织的“替代品”；要么将其看为构建“共同体”的重要契机，因而引出本文所论证的课题：如何增强社区对居民的吸引力。实际上，不能将“服务政权建设论”与“社会共同体论”割裂开来。在中国的现实情况下，脱离国家力量谈社区建设或者建设社会共同体，是不太可能的；当然，借由社区自组织的发展，政权建设和政府转型，也可能找到新的空间。
因而，社区建设和社区整合，既涉及国家行政管理体制改革和政权建设，也涉及城市社会自治和基层治理。本文所引入的社会整合分析框架，基本上是在对既有研究梳理的基础上总结出来的，对于现代社区如何整合居民应当具有一定的解释力。但是，这些分析框架如何应用到中国本土，还需要在实践中得到检验和修正。这些工作，需要在后续调查和研究中继续跟进。
[1] 本文受国家社科基金项目“基于城市社区业主权益维护的社会冲突及其整合机制研究”、中央编译局社科基金项目（11B16）、教育部社科青年项目（12YJC810026）、湖南省十二五重点学科建设、湖南省社科基金项目（11YBA333）以及中南大学升华猎英学者项目资助。
[2] 吴晓林，山东莱阳人，中南大学公共管理学院副教授，中央编译局博士后；主要研究方向：城市治理与社会冲突。
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