序言

王伟光

经过30多年的改革开放，我国的经济总量已经跃居世界第二位，但就全国来说，发展还很不平衡。党的十八大确立了到2020年全面建成小康社会的各项目标，其中一项非常艰巨的任务，就是“大幅度减少扶贫对象”。到2012年，按照我国农民年人均纯收入2300元的扶贫标准，全国扶贫对象还有9899万人，占农村户籍人口的10.2%。

我国的农村贫困人口大部分分布在十几个集中连片的贫困地区，这些地区多数属于干旱缺水、高寒阴冷、山高坡陡、水土流失、灾害频繁的地区，其中最典型的区域是中国西南部的喀斯特地貌区和西北部的“三西”地区。恶劣的自然环境和落后的基础设施导致这些地区严重贫困，而贫困又加剧了环境破坏。

在过去的10多年时间里，中国西部地区的许多省份都实施了规模不同的生态移民项目，引起了国内外广泛的关注。生态移民项目在西部各省区普遍实施说明了两个问题：首先，有迫切的社会需求。不管是为了扶贫还是为了生态环境保护，都需要将那些生态脆弱地区的贫困人口搬迁出来。西部地区的国土面积很大，环境资源差异性很大，一些居住在边远山区的人口长期处于贫困状态，发展不可能消除所有环境的差异。要改善生存条件，就要把那些生存条件特别恶劣的地方的居民迁移出来，搬迁到条件好一些的地方。所谓的“人挪活，树挪死”就是这个道理。其次，政府也有能力满足这种需求。移民搬迁是一项耗资巨大的复杂工程，如果没有充足的财力和科学的规划，移民搬迁不仅不能使移民摆脱贫困，甚至可能会加剧他们的贫困程度。中国近几十年的高速经济发展为移民搬迁提供了经济基础。

宁夏南部的西海固地区是中国贫困程度最高的连片贫困地区之一，与甘肃的河西和定西并称“三西”。从20世纪80年代开始，西海固地区的扶贫就得到了国家的高度重视，国家启动“三西”扶贫规划，使这个地区的贫困状况得到改善。但是直到目前，这里的贫困现象依然很严重，2011年开始的国家新扶贫规划中，西海固仍被列为六盘山连片扶贫的重要区域之一。

为了与全国同步建成小康社会，宁夏把生态移民作为经济社会发展的重要举措，计划在“十二五”期间移民35万人，在5年时间要完成的移民数量相当于过去30年移民总量的50%，也就是说要用5年时间完成过去15年的工作，其任务之艰巨是难以想象的。这就更需要进行科学决策，将移民工作的重点放到如何使移民能够稳定下来，并且跟上北部川区的经济社会发展速度。

宁夏回族自治区早在20世纪后期就开始了移民工程，尽管当时还没有生态移民的概念，但是扶贫移民与生态移民的目标实质上是一致的，就是减轻生态脆弱地区的人口压力，使贫困农户脱贫。宁夏的地区差异非常明显：北部川区得益于黄河的灌溉，自古以来就被称为“塞上江南”；而南部西海固地区则是“苦瘠甲天下”，贫困人口主要集中在南部山区。

造成区内南北差异的主要原因是水资源问题，宁夏回族自治区政府提出的“人随水走，水随人流”的移民策略抓住了发展不平衡的核心问题。“人随水走”是迁移人口，“水随人流”则是要进行必要的基础设施建设。“人随水走，水随人流”策略将顺应自然与改造自然有机地结合起来，既强调人类要适应自然条件，也强调人类要对自然进行适度的改造。

通过30多年的努力，宁夏成功地将数十万贫困人口从中南部的生态脆弱地区搬迁到北部的黄河灌区，这些移民在新的地区稳定地脱贫致富，收入水平有了明显的提高。这些成绩是有目共睹的。宁夏之所以在生态移民方面取得成绩，与地方政府的工作创新是分不开的。

移民只是手段，使移民稳定地脱贫致富才是目的，而脱贫致富的关键是人的转变。有些地方通过移民致富，有些地方却因移民导致贫困，关键的问题就是移民能否成功地实现人的转变。

进入新的地区以后，移民面对许多新的事物和新的困难，这就需要移民善于学习，不断改变自己以适应新的环境。比如，他们原来只是从事旱作农业，移民以后要适应灌溉农业，这是一个很大的转变。为了增加收入，他们还要学习种植经济作物，要能够外出打工。能够在移民若干年以后稳定下来，说明他们已经成功地实现了这种转变。

要实现移民的转变就要实现政府的职能转变。移民是政府推动的，移民的稳定致富需要政府做大量的工作。政府要建设基础设施、组织对移民进行培训、提供必要的生产资金，还要组织移民的生产与市场对接。因此，移民工作的重点不是迁移本身，而是在移入地区做好各种配套和衔接工作。在组织移民搬迁过程中，移入地区的工作做得充分、完善，移民就比较稳定。从这个角度上说，要把移民工作做好，就要转变政府的工作作风，要从管理者变成服务者，及时发现移民所遇到的困难并采取有效措施加以解决。

党的十八大提出在2020年全面建成小康社会，这一方面增加了生态移民工作的紧迫性，另一方面也给生态移民提供了新的机遇，要求政府站在生态文明建设的高度来规划移民工作。

要实现全面建成小康社会的目标，贫困和生态环境退化是两个最重要的制约因素，特别是在西部地区。把那些生态环境恶劣地区的人口搬迁出来，可以同时达到生态环境恢复和扶贫的目标。国家启动的一系列扶贫、生态环境保护项目，也给移民提供了更多的资金支持。更重要的是，随着西部大开发和新型城镇化建设，移民有了更多的就业渠道。这些都是生态移民的有利条件。

但是我们也要看到，新形势下生态移民有了更高的要求。过去生态脆弱地区的人口贫困程度很严重，因此很容易通过移民改善他们的收入，使他们满意。但是随着国家一系列惠农政策的实施，那些生活在生态脆弱地区的人口的收入也在增加，特别是各种补贴增加。在这种情况下，移民的预期就会相应提高，只有更高的标准才能满足移民的需要。宁夏还是少数民族和宗教信众集中居住的区域，在生态移民的过程中还要高度重视社会的和谐与稳定。

中国社会科学院作为党中央和国务院的思想库、智囊团，十分注重研究我国经济社会发展中的重大现实问题。为此，中国社会科学院与我国的一些省、市、区建立了院-省、院-市和院-区合作关系。这次，由中国社会科学院社会学研究所牵头，联合宁夏社会科学院和北方民族大学，在宁夏回族自治区党委、政府的大力支持下，对宁夏生态移民做了比较深入系统的调查研究，总结了过去30年宁夏移民的经验，分析了当前生态移民的成效和难点以及未来移民面临的新形势和新问题，特别是对已搬迁和尚未搬迁的移民的情况做了系统的比较，提出了一些可供参考的解决问题的思路和对策。

现在呈现的这部书稿，只是一个良好的开端，我希望将来这种中国社会科学院与地方合作、为地方经济社会发展服务的研究工作做得越来越多、越来越好。

2013年3月11日于北京