第一节 生态移民开发的历程

自1983年至今，宁夏移民实现了由单纯的扶贫移民向扶贫与生态修复并重的转变。以移民目标的转变为标志，宁夏的移民开发由吊庄移民阶段步入了新的历程——生态移民阶段。

一 吊庄移民目标与类型

1982年，国务院决定开始实施“三西”农业建设项目，以根本解决甘肃、宁夏两省集中连片特困地区群众的温饱问题。1983年9月，“三西”地区农业建设领导小组进一步提出“有水路走水路，有旱路走旱路，水旱不通另找出路”的方针。根据这一扶贫方针，宁夏政府制定了“兴河套之利，济西海固之贫”的策略，动员宁夏南部山区资源相对贫乏、生存空间狭小、缺乏基本生存条件地区的群众，搬迁到资源更为丰富的、有灌溉条件的荒地上进行开发性生产建设。自此，宁夏扶贫工作实现了由救助式向开发式、由“输血型”向“造血型”的转变。

“吊庄”又称为“拉吊庄”，是晚清、民国时期西北黄土高原地区的一种农业经营方式。黄土高原地区气候较为干旱，且降水集中，历史上长期无度垦殖，致使该地区植被稀疏，水土流失严重。面对人地关系极不协调，一方水土无法养活一方人的窘境，当时的农民迫于生存压力，只能对周边的无主荒地进行开垦。周边的土地开垦完，又到更远的地方去开荒种地。有时，开垦的地方离村庄很远，农民不得已在垦殖地挖窑洞、搭窝棚，建立临时住所以供栖身之用。农忙过后，他们就返回原来的村庄。虽然农民定居在一个村庄，但他们要在两地之间来回奔波，一个村庄吊两个地方，故称为“吊庄”。现在的移民基地虽然不再是临时性的，但对移民实行的是“两头有家，来去自由”的政策，移民的根仍然在迁出地。所以，我们将现在的移民基地称为移民“吊庄”，是对传统吊庄模式的一种借鉴。

1983年，在宁夏吊庄移民工作领导小组的统一领导，迁出迁入地政府有关部门协调组织实施下，依靠固海、盐环定扬水等关键性水利工程，以永宁县芦草洼和平罗县隆湖移民吊庄开发建设为标志，正式拉开了吊庄移民的序幕。截至1997年，宁夏回族自治区建设县外集中连片移民吊庄12处、县外插花移民吊庄5处、县内移民吊庄6处，共计23处移民吊庄（见表1-1）。

表1-1 吊庄移民搬迁情况

续表

1.县外集中连片吊庄移民

1983年7月，泾源县在永宁县芦草洼、隆德县在平罗县隆湖分别进行开发建设，以集中连片的方式对移民进行安置。这种将一个县的人迁移到另外一个县，并在引黄灌区的大片荒地上开发土地资源、集中连片安置移民的方式，我们称之为“县外集中连片吊庄移民”，这是宁夏吊庄移民的主要形式。这种形式的移民吊庄规模较大，吊庄移民来源较为一致，有的吊庄甚至是整建制搬迁，搬至迁入地后仍然沿用原来的村庄名，例如芦草洼吊庄。这种吊庄有两大特点：一是移民集中安置。移民一旦脱离了原来的熟人社会，相对稳定的社会网络的瓦解使其在新的环境中成为独立的个体，移民之间成为陌生人，彼此间建立起关系与信任并不容易。集中安置则避免了这种情况的发生。移民进入吊庄后，依旧在一个较为熟悉的环境中生活，保有原来的生活习俗，这对搬迁初期的移民来说起到了很好的稳定作用。二是移民属人管理。所谓属人管理就是移民仍然由迁出地政府管理。移民是一项庞大艰巨的工程，与迁出地政府相比，迁入地政府对移民情况了解少，组织控制能力弱，一旦对移民工作把握不准，很容易造成移民安置过程的混乱，引起移民的逆反情绪，导致移民回流。所以，实施属人管理也是稳定移民的必要举措。截至1995年，共建设移民吊庄11处，安置移民100679人，开发配套土地面积26万多亩（王朝良，2005：22）。1996年，县外吊庄移民引入了新的开发模式——东西合作建设模式。由江苏省华西村和福建省对宁夏进行对口支援，新建银川市镇北堡镇华西村吊庄，在西吉县玉泉营吊庄基础上建立闽宁合作村。通过借助先进理念和大量投资的外力拉动，移民吊庄走上了高起点、快发展的新路子。到2002年底，宁夏12处移民吊庄共开发耕地31.8万亩，搬迁安置群众136023人（马忠玉，2012：251）。

2.县外插花吊庄移民

县外插花吊庄移民方式实施较晚，且规模较小。除引黄灌区大量未开垦的荒地外，在迁入县尚有一些已开发但劳动力不足的地区。针对这一情况，先由迁入县划定若干村庄，再由自治区统一安排，将移民以插花的方式迁入定点村庄，这种移民村庄就称为县外插花吊庄移民。这种吊庄有两大特点：一是大分散、小集中的安置方式。由于迁入地是已开发灌区，已形成一定的居住规模，移民只能填补现有居住格局的空隙。二是属人属地双重管理。由于此类移民规模较小，迁出地管理扶贫资金，迁入地有较好的建设基础，所以，迁出地负责移民搬迁及生产生活资料，而迁入地负责提供房屋和耕地，双方各尽其责，协调共管，待移民基本上可以自食其力之后，再由迁出地正式移交给迁入地管理。到2011年，全区主要有5处县外插花吊庄，共安置贫困人口13416人（马忠玉，2012：251）。

3.县内吊庄移民

县内吊庄移民最早可以追溯到宁夏回族自治区正式实施吊庄移民项目之前。当时，同心、固海扬水工程的投入使用为旱改水提供了有利条件，有关政府开始有计划地组织县内移民搬迁。1980年，同心县政府组织移民搬迁至河西、河东灌区；1982年，海原县政府组织移民搬迁至兴高李（兴仁、高崖、李旺）灌区；同年，固原县政府组织移民搬迁至七营灌区。可以说，这3个山区移民的实践，为后来全区大规模县内吊庄移民的实施提供了丰富的实践经验。此类吊庄移民的优势非常突出：首先，县内移民的搬迁距离较短，节省了搬迁费用；其次，迁出、迁入地都隶属于同一级政府，便于统一组织管理；再次，迁入地与迁出地在自然环境、生活习俗等方面几无差异。可以说，这种搬迁安置方式对移民的影响最小，开发建设周期最短，投资见效最快。6个县内移民吊庄共安置移民70228人，加上就地旱改水83874人，合计154102人（马忠玉，2012：252）。

4.扶贫扬黄工程移民

在其他移民吊庄建设发展的同时，一场更大规模、更具创新性的移民开发活动在宁夏中部干旱带的红寺堡地区展开。红寺堡的开发建设是党中央、国务院和宁夏回族自治区党委、政府为改变宁夏西海固地区贫困落后的面貌而开创的一条脱贫之路。1993年秋，全国政协主席李瑞环来宁夏考察，建议在有条件的地方搞扬水灌溉，成片移民。1994年9月，全国政协副主席钱正英同志受李瑞环主席的委托，带领水利专家组来宁夏实地考察，提出了利用黄河两岸广阔平坦的干旱荒原，扬黄河之水，建设200万亩灌溉区，将南部山区100万贫困人口迁往灌区，从根本上解决贫困问题的构想。计划建设投资为30亿元，建设工程为6年时间，后来把这项工程简称为“1236”工程。1995年，国务院批准了宁夏扶贫扬黄规划，1995年12月立项并列入了国家“九五”计划，确定开发4片扬黄灌溉区，其中，红寺堡为75万亩。1996年5月11日，红寺堡区扬黄灌溉工程正式开工建设。1998年12月，自治区党委、政府批准成立了红寺堡开发区工委、管委会，领导统筹红寺堡开发区移民安置、开发建设工作。1999年以来，自治区先后从同心、中宁、青铜峡等县区划出地域纳入红寺堡，形成了一个总面积近2000平方公里的移民新区，大批回、汉群众从宁夏南部山区的原州、隆德、西吉、海原、泾源、彭阳、同心等县区，以及中宁县的部分乡镇搬迁至红寺堡。截至2000年，红寺堡开发区安置移民11081户51330人（王朝良，2005：26）。具体户数与人数如表1-2所示。

表1-2 红寺堡开发区移民情况

2000年，移民吊庄被正式移交给宁夏引黄灌区县（市）实施属地管理，宣告吊庄移民阶段的正式完成。

二 生态移民目标与阶段

2001年，原国家计委发布的《关于易地扶贫搬迁试点工程的实施意见》中指出：“在西部地区开展易地扶贫搬迁试点，是在新形势下探索新世纪扶贫工作的新途径，也是促进西部地区生态环境改善的一个有益尝试。通过试点，在解决部分贫困群众脱贫和恢复改善迁出地生态环境的同时，积极探索、总结开展易地扶贫搬迁工作的主要形式、基本特点、主要方法和经验教训，为今后的推广打好基础。”从《意见》中可以看出，移民目标中，已将生态建设上升到与易地扶贫同等重要的位置。此后，宁夏政府颁布了《关于实施国家易地扶贫移民开发试点项目的意见》，这一纲领性文件的颁布，标志着宁夏移民工程由吊庄移民阶段步入生态移民阶段。

2001年，由宁夏回族自治区发改委牵头，各市县相关部门协调配合，依托大中型水利工程，实施生态移民，并结合退耕还林还草项目，改善迁出地生态环境，帮助移民脱贫致富。至今，宁夏生态移民经历了三个阶段：宁夏易地扶贫搬迁移民、宁夏中部干旱带县内生态移民和宁夏中南部地区生态移民。

1.宁夏易地扶贫搬迁移民（2001—2006）

2001年，国家针对宁夏、内蒙古、贵州、云南四省区部分生活在条件严酷、资源贫乏、生态恶化地区的贫困人口，实施易地扶贫搬迁，以达到扶贫和生态修复的双重目的。在宁夏，易地扶贫移民工程又被称为“生态移民工程”。通过借鉴“吊庄移民”的经验，此次一改过去移民自愿、分散搬迁的方式，对移民实施整村搬迁、集中或插花安置。移民搬迁后，迁出地移民住房、供电供水设施全部拆除；迁出地移民土地，统一调整纳入退耕还林规划，由林业部门统一造林，统一管护，移民享受退耕还林政策；移民户口直接转入迁入地，实行属地管理。通过改变搬迁方式和管理体制，一方面迁出地生态恢复用地得以成片利用；另一方面，杜绝了移民“两头有家，两头跑”的现象，使移民可以安心定居，尽快融入当地社会。

截至2006年，在扶贫扬黄灌溉工程红寺堡灌区、固海扬水扩灌区、盐环定扬水灌区、山区库井灌区和农垦国营农场等地共建设移民安置区21处，累计安置移民9.4万人，其中六盘山水源涵养林区4.94万人，中部干旱带4.46万人（《宁夏中部干旱带县内生态移民规划提要（2007年—2011年）》，2008）。移民迁入地名称及人数如表1-3所示。

表1-3 宁夏易地扶贫搬迁移民情况

2.宁夏中部干旱带县内生态移民（2007—2011）

生态移民工程的深入推进，要求政府对全区进行细致划分，分类指导。宁夏回族自治区政府依据地貌特征将传统山区、川区细化为南部黄土丘陵区、中部干旱带、北部引黄灌区三个地貌单元。针对以往移民偏重南部黄土丘陵区的情况，宁夏回族自治区政府决定在中部干旱带缺乏基本生存和发展条件的地区实施县内生态移民，实施范围包括海原县、同心县、盐池县、原州区东部、西吉县西部、中卫市城区山区等国家和自治区扶贫开发工作重点区域。围绕“水源、生态、开发、特色、转移”五个重点，按照“人随水走，水随人流”的思路，优先将居住在偏远分散、生态失衡、干旱缺水地区的贫困人口搬迁到现有扬黄工程沿线、公路沿线和城郊，积极发展优势特色农业、设施农业和旱作节水高效农业，实现“山内的问题山外解决，山上的问题山下解决，面上的问题线上解决”，从根本上解决中部干旱带贫困问题。坚持以县内移民、有“土”安置为主，按照安置地的水源、土地资源，合理确定搬迁规模，实施整村（乡）搬迁。县内移民与生态移民、小城镇发展、退耕还林、设施农业相结合，建设移民大村庄。此外，积极探索无“土”安置方式，充分利用移民区周边工业发展潜力，开展劳务输出。

从2007年开始，政府规划利用5年时间，投入28.42亿元，建设42个移民安置区，开发和调整土地面积35.11万亩，搬迁移民46382户206829人，涉及6县（区）520个自然村（《宁夏中部干旱带县内生态移民规划提要（2007年—2011年）》，2008）。搬迁县（区）、人数、户数等如表1-4所示。截至2010年底，已有16.08万移民完成搬迁，占规划的77.7%；开发安置移民农田27.7万亩，占规划的78.9%；累计投资26亿元，占规划的91.5%（《宁夏“十二五”中南部地区生态移民规划》，2011）。

表1-4 宁夏中部干旱带县内生态移民规划搬迁情况

续表

3.宁夏中南部地区生态移民（2011—2015）

宁夏中南部地区是典型的“老、少、穷”地区，是全国18个集中连片特殊困难地区之一。虽历经近三十年的扶贫移民建设，仍面临贫困程度深、生存条件差、发展难度大等诸多问题。实施重点区域生态移民，既是多年扶贫实践探索出的成功道路，也是解决宁南地区贫困问题的现实需要。因此，“十二五”期间，宁夏回族自治区政府决定投资105.8亿元对中南部地区7.88万户34.6万人实施移民搬迁，涉及原州、西吉、隆德、泾源、彭阳、同心、盐池、海原、沙坡头9个县（区）91个乡镇684个行政村1655个自然村。中南部生态移民以生态移民和劳务移民为主要形式，规划建设安置区274个，其中：生态移民安置区234个，安置移民5.87万户25.95万人，占移民总规模的75%；劳务移民安置区40个，安置移民2.01万户8.65万人，占25%。移民坚持县内县外安置相结合，以县外安置为主。根据迁入区条件，综合考虑城市化率、农民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入、人均GDP、人均地方财政收入、人均灌溉耕地面积及二、三产业吸纳劳动力能力等七方面因素，计划县外安置5.04万户22.49万人，占移民总规模的65%。在考虑耕地资源、扬黄灌区和库井灌区节水改造、新增水源、降水量等因素的基础上，计划县内安置2.84万户12.11万人，占移民总规模的35%（《宁夏“十二五”中南部地区生态移民规划》，2011）。具体搬迁规模和安置方式如表1-5、表1-6所示。各市县根据实际情况运用灵活多样的办法对移民进行安置，采取开发土地集中安置、适度集中就近安置、因地制宜插花安置、劳务移民无地安置等多种生态移民安置方式；并首次创新了特殊人群敬老院安置，对鳏寡孤独及丧失劳动能力的人口，按照有关社会保障政策在敬老院安置。通过多种移民形式，确保移民“搬得出、稳得住、能致富”。

表1-5 迁出县（区）搬迁规模和安置计划表

表1-6 迁入县（市、区、单位）安置计划表

从规划实施之日起至2012年9月底，累计搬迁移民8.5万人，占总规划的25%，建成住房3.8万套，开发调整土地16.6万亩。