第一节 以促进共同发展为理念的中国多边援外的历史沿革
中国多边援外起始于20世纪50年代，在促进世界普遍发展和共同繁荣理念的指引下，经过近60年的发展，中国向绝大多数多边发展组织提供了资金和服务，与联合国开发计划署、世界银行、亚洲发展银行等全球或区域性多边发展机构建立了较为紧密的合作关系。根据不同的政策导向，中国多边援外的发展大概可以分为五个阶段。
一 中国多边援外的萌芽阶段（20世纪50年代～1971年）
新中国成立后，根据当时的国际环境，毛泽东提出“另起炉灶”（与旧中国的屈辱外交彻底决裂）、“打扫干净屋子再请客”（肃清帝国主义在华的特权、势力和影响）和“一边倒”（倒向社会主义一边）的外交方针。20世纪60年代以后，根据国际形势的重大变化，中国外交方针调整为“两个拳头打人”（既反美又反苏）。中国认为，联合国等多边组织被美国等霸权主义国家控制，中国的加入其中不利于中国“反对霸权主义”的外交战略。在这样的外交方针指导下，中国在多边领域中或者自己拒绝或者被拒绝参与由西方国家主导的国际组织、国际条约和协定，[8]只是零星地参与了一些多边组织。在社会主义阵营内部，中国以观察员身份参加了华沙条约组织。1954年中国参加关于朝鲜问题和印度支那问题的日内瓦会议，1955年参加万隆会议。中国在这一时期并没有加入主要的多边发展机构，如联合国发展计划署、世界银行等机构，只是通过多边组织提供一些人道主义援助。1952年7月，中国政府和红十字会代表团出席第十八届国际红十字大会，大会承认中国红十字会是中国唯一合法的代表，使其成为新中国在国际组织中第一个恢复合法席位的团体。中国红十字会应红十字国际委员会的要求，在1956年捐给红十字会国际委员会1万瑞士法郎，并在随后几年中每年捐赠1万瑞士法郎。[9]这一时期，中国多边援外并不系统，也不连续，仅仅处于起步阶段。
二 中国多边援外的初始阶段（1972～1977年）
中国于1971年恢复联合国合法席位，这使中国多边援外正式成为整体对外援助工作中的一部分，成为划分第一阶段和第二阶段的标志。中国将联合国作为促进各国经济技术合作、推动“南北对话”“南南合作”的一个渠道，而且将联合国作为发展新型国际经济关系的重要平台。这种理念可以从中国代表在1972年联合国大会上的发言中看出，“我们亚非拉发展中国家，有着大体相同的经历和相似的处境。反帝反殖的共同斗争、建设各自国家的共同要求，把我们紧密地联系在一起。的确，我们目前都还比较贫穷。但是，正因为我们是穷朋友，我们更容易了解彼此的需要。我们之间的合作，是真正平等互利的合作，它具有广阔的前景。中国愿意同其他发展中国家一道，努力发展这种新型的国际经济关系。同时，我们也愿意在平等互利的原则下，开展同世界各国的经济贸易往来。”[10]
实现上述理念需要一定的载体，而提供援助则是实现此种理念的一种重要形式。中国代表张贤务在1972年联合国大会第二委员会论及援助时明确指出，“任何形式的经济技术援助，不论是双边援助，还是联合国的多边援助，都应该严格尊重受援国的主权和平等地位，不附带任何条件，不要求任何特权；而不应该以‘援助’为幌子，把受援国当成控制和掠夺的对象，粗暴地干涉受援国内政，甚至乘机进行颠覆活动。”[11]由于意识形态的冲突和对联合国发展机构情况还不了解，中国对加入这些多边机构和提供多边援助持谨慎态度。在这种背景下，中国有选择地加入部分多边机构，而且以实际行动实践了自己的诺言，按照自己的理念提供了援助。中国最先选择加入联合国发展系统，在1972年先后加入联合国环境规划署、联合国开发计划署、世界卫生组织、联合国教科文组织和联合国工业发展组织等机构，并在随后的1973年加入联合国粮食及农业组织，在参与这些机构后陆续提供了捐款（见表1）。
表1 20世纪70年代中国加入联合国主要发展机构时间表
中国没有加入其他重要的多边发展机构，如世界银行、联合国人口基金会、联合国儿童基金会等。中国认为，西方国家的市场经济与中国的计划经济格格不入，而且这些机构的运行方式不同，如美国在世界银行和国际货币基金组织中均占有很大的份额，拥有否决权，占有主导地位，因而中国拒绝加入，更没有提供援助。
这一时期，中国多边援外的一个特点是只提供多边援助，并不接受多边援助；另一个特点是政治外交考虑对多边援外影响较大。以中国在联合国缴纳的会费为例，中国缴纳的会费起初一直较高，整个70年代保持在4%～5.5%，大大超过按联合国规定应承担的份额。1976年，中国会费额列会员国第6位，总额高达1700多万美元，而当时中国的人均国民收入仅列世界第101位。[12]受当时整体对外战略的影响，中国没有充分考虑国内经济条件对国际责任的制约，提供了超出国力承担水平的十分慷慨的多边援助。在此阶段，中国逐渐成为一些重要多边援助机构的成员，所提供的援助也体现了连续性并逐年增加，多边援外进入初步发展阶段并积累了一定的发展经验。
三 中国多边援外的调整阶段（1978～1982年）
始于1978年的改革开放给中国的多边援外事业带来重大变化。中国开始以经济建设为中心制定政策，并引进先进技术和资金用于发展国内经济。1978年6月2日，邓小平同志在会见马达加斯加民主共和国政府经济代表团时提到，“我们要把世界一切先进技术、先进成果作为我们发展的起点”。[13]1978年召开的中共中央十一届三中全会正式提出，要“在自力更生的基础上，积极发展同世界各国平等互利的经济合作，努力采用世界先进技术和先进设备”。会议还提出，中国的社会主义现代化建设要利用两种资源——国内资源和国际资源，要打开两个市场——国内市场和国际市场，要学会两套本领——组织国内建设的本领和发展对外经济关系的本领。[14]
那么，摆在中国面前的一个现实问题是，先进技术和资金从哪里来呢？这个时候，中国驻纽约联合国代表团参加经济社会理事会的同志报告说，联合国每年用于援助的支出高达250亿美元，其中约50亿美元是无偿援助，援助项目涉及人类经济社会的方方面面，如果能够加以妥善利用，将有助于促进中国的发展。中国是联合国重要的发展中成员，也有权利用联合国的资源。这个意见得到中国高层的注意。[15]
要想有效利用联合国发展机构的援助，中国就必须积极参与这些机构的活动。中国于1978年5月与联合国人口基金会开始官方往来，1979年与联合国儿童基金会和世界粮食计划署开始官方往来（见表2）。至此，中国已成为联合国各发展系统主要机构的成员。
表2 改革开放初期中国参与多边发展组织时间表
随着观念和认识的突破，中国进一步认识到，作为世界上最主要的发展援助机构的世界银行是中国获取先进技术和资金的有利渠道。中国开始准备与世界银行集团和国际货币基金组织建立联系，并于1980年正式恢复世界银行集团和国际货币基金组织的席位，成为世界银行集团——这个世界上最大的发展援助机构中的一员。到1985年，中国几乎涉足所有重要的多边外交领域，共参加383个国际组织，陆续批准了132项公约。[16]从1979年开始，中国大量利用多边援助，从多边渠道获得当时双边渠道难以获得的高新技术和大量资金。
中国参与这些主要国际发展援助机构的初始目的是获取国内经济建设所需的资金和先进技术，但中国既是受援国又是援助国的身份定位决定了中国在接受多边援助的同时必须向这些多边组织提供援助。对一些机构，如联合国儿童基金会、人口基金会，中国在与其建立联系一段时间后就开始提供捐款。同时，中国继续对已加入的联合国开发计划署等机构进行捐款。
中国的现实主义考虑是，作为发展中大国，中国需要借助西方发达国家的资金、技术、知识和经验，尽快地把自己的国家建设起来；与此同时，作为发展中国家的一员，中国愿意继续向其他发展中世界的朋友和伙伴提供力所能及的援助。[17]这是由中国援外工作的促进共同发展的特性决定的。在这一阶段，中国对多边发展组织提供的捐款从力所能及的原则出发，日趋务实。中国对联合国经常预算的摊款降到与国力相匹配的份额，扭转了负担过重的情况。
总之，这一阶段中国多边援外工作处于一个调整期，新的务实理念被引入。中国在新的“有取有予”的援外指导思路下，向多边发展组织提供力所能及的援助，但这种“予”更多地表现为被“取”所推动，而且随着中国加入的多边发展组织数目的增多，中国提供的多边援助也出现在各种不同类型的多边发展组织之中。
四 中国多边援外的发展阶段（1983～2004年）
1983年年初，中国政府提出“平等互利，讲求实效，形式多样，共同发展”四项原则，[18]这标志着中国多边援外开始进入全面发展阶段。新原则中的“平等互利”、“共同发展”延续了“八项原则”的主要理念，“讲究实效”则体现了新时期的务实思想，而“形式多样”则是对邓小平效率原则的落实。1983年9月27日，国务院主要领导在接见第六次全国援外工作会议全体代表时强调，“我们是社会主义国家，虽然很穷，但是个大国，我们有责任、有义务在力所能及的范围内向第三世界提供援助，这是由我们国家的性质所决定的。全党要统一认识。我们对外援助要量力而行，又必须尽力而为。量力而行是指钱，尽力而为是指精神。我们为第三世界办点好事，虽然资金有限，但热心不能减退，精神不能减弱，能够做的事，我们必须努力做好。各部门、各地方一定要积极承担中央确定的援外任务，这是个政治任务”。[19]
在上一调整阶段，中国多边援外引入了务实理念，强调“有取有予”和在量力而行和尽力而为的情况下提供援助，并且“予”更多地表现为被“取”所推动。新四项原则将经济和政治两方面有机结合起来，“予、取”逐渐平衡，使中国多边援外工作进入全面发展阶段。1983年，亚太地区发展中国家技术合作会议在北京召开。中国政府非常重视，国务院总理接见了与会人员。会议本着务实精神，充分协商，交流经验，探讨技术合作的新途径，拓展多边援外的形式。三年后，会议规模扩大，联合国首次跨洲发展中国家技术合作政府间协商会议在北京召开，会议达成206个项目协议。[20]
中国的多边援外也向地区层次发展。中国在1985年和1986年相继加入非洲开发银行集团和亚洲开发银行。中国选择加入这两个组织的原因除了有为非洲和亚太地区的减贫和发展事业作出应有贡献的考虑外，还有其他政治、经济考虑。
中国加入非洲开发银行集团，对其融资和捐款，不仅着眼于在政治上产生较好的影响，团结广大非洲国家，体现中国一直支持广大发展中国家，尤其是非洲国家发展的主张，而且也力图为中国与非洲国家开展经济合作开辟一条新渠道。加入非洲开发银行集团后，中国获得了很多非洲开发银行集团贷款项目投标，大大推动了中国与非洲国家的经济合作和对非洲地区的劳务输出。中国驻非洲开发银行集团代表除列席非洲开发银行集团董事会以外，还担负着及时向中国有关对外工程公司及时提供招标信息的任务。[21]中国参加亚洲开发银行同样体现了政治和经济两大考虑。中国加入亚洲开发银行集团直接驱逐了台湾，而且加强了与本地区国家的政治经济合作。此外，中国还取得了亚洲开发银行集团的资金和智力资源，为推动中国经济建设发挥了积极作用。当然，中国向亚洲开发银行和非洲开发银行集团提供融资及捐款也是在力所能及的范围之内，没有超出可承受范围。
中国向亚洲开发银行和非洲开发银行集团提供融资及捐款的经济目的可以看做将务实理念引入多边援外工作的一种继续，而政治目的则可以看做对70年代援外理念的坚持。新四项原则提出后，中国多边援外有了成熟的指导思想，开始综合考虑经济、政治、外交等多方面的因素提供多边援助，而且提供的多边援助形式多样，既有各种捐款，也有项目支持和股权融资。
1986年，多边外交政策在六届人大四次会议政府工作报告中被首次提出。此后，中国广泛参加各种国际组织，开展积极的多边外交活动，努力增进各国在各个领域的合作，标志着中国多边外交进入一个全面发展和更加成熟的新阶段，这也推动了中国多边援外的阶段性发展，并且特别体现了务实的精神。
随着改革开放的推进和世界形势的变化，中国对外援助所面临的国内外环境发生了深刻的变化。中国正在建立社会主义市场经济体制，企业成为经济活动的主体，金融机构在市场经济事务中发挥越来越大的作用。同时，发展中国家的政治经济形势也发生了很大变化，迫切希望吸引更多的外国企业投资，参与其经济发展，以减轻政府的债务负担、增加收入和就业。为适应国内外形势的变化，对外经贸部在1995年召开进一步改革援外工作的会议。中国援外工作改革主要推行两种新的方式：一是国际通行的政府贴息优惠贷款方式。中国政府提供具有援助性质的优惠贷款，即动员一部分银行的资金，通过政府贴息，使向受援国提供的贷款利率降低，条件变得优惠，具有援助性质。二是积极推动援外项目合资合作的方式。这是援外的一种新方式，其特点是在中国政府与受援国政府原则协议范围内，由双方政府给予中国企业和受援国企业政策和资金扶持，主要以合资经营、合作经营的方式或中国企业独资经营的方式实施中国对外援助项目。[22]
就效果来看，1995年的援外改革工作对多边援外工作似乎影响不大，原因在于此次援外改革的重点在于双边不在多边，提出的援外新方式与多边援外方式契合度不够。至于此次改革为什么没有着眼于多边援外的深层次原因，可能在于多边援外管理体制。多边援外管理权限由各个部委分散管理，外交部主导联合国发展系统，世界银行集团、亚洲开发银行等归财政部管，而对外经贸部只负责多边技术援外的组织工作，在多边援外上不具备像双边援外那样的主导权。
这一时期，中国多边援外有了成熟、明确的指导原则，得以全面发展，并呈阶段性加强。中国多边援外涉及的范围广、机构多，其形式不局限于赠款和股本金，而且还包括多边技术合作。中国提供的多边援助不仅在联合国相关机构、世界银行等国际性组织中可以见到，而且在非洲开发银行集团、亚洲开发银行集团等地区性机构中也可以见到。
五 中国多边援外的深化阶段（2005年至今）
2005年9月，胡锦涛出席联合国首脑会议发展筹资高级别会议，发表题为《促进普遍发展 实现共同繁荣》的重要讲话，并且宣布了中国对外援助的“五大举措”，这标志着中国多边援外工作开始进入深化阶段。胡锦涛在联合国发言中提出，要“加强国际发展合作，缩小南北差距，确保实现千年发展目标”。就落实千年发展目标，加强国际发展合作，促进普遍发展，实现共同繁荣，胡锦涛还提出了四点建议：一是进一步深化改革，使国际经济体制和规则更加公平合理，特别要充分反映广大发展中国家的关切，促进经济全球化朝着均衡、普惠、共赢的方向发展。二是尊重发展模式的多样性，推动发展经验的交流。自主选择符合本国实际的发展道路和发展模式是各国实现发展的关键。三是建立公平、合理、有效的千年发展目标进展评估框架，及时评估各国取得的进展，监督和促进国际合作和发展援助承诺的落实。四是加强联合国在推动国际发展合作中的作用。联合国应该将发展作为一项主要工作来抓，完善机制、改进职能，在引导达成共识、制定规则、推动参与等方面发挥优势。[23]
胡锦涛讲话对中国多边援外发展的深刻意义在于，既延续了传统，又提出了新的要求。中国坚持了促进共同发展的既有理念，经济全球化应当向着均衡、普惠和共赢的方向发展，应当包容各种发展模式，同时建立有效的协调合作机制，整合资源，形成合力。这是邓小平关于“着眼于自身长远的战略利益，同时也尊重对方的利益，而不去计较历史的恩怨，不去计较社会制度和意识形态的差别，并且国家不分大小强弱都相互尊重，平等相待”[24]观念在新形势和新条件下的具体化。相比以往，胡锦涛更加强调尊重发展模式的多样性，推动发展经验的交流，这显示了中国对自身发展模式的自信。
2008年，温家宝在联合国千年发展目标高级别会议上的讲话延续和进一步明确了这一理念。温家宝提出有关倡议：“坚持鼓励和支持各个国家走适合本国国情的发展道路，探索有利于本国发展和消除贫困的发展模式。要把尊重各国人民自主选择发展道路和模式的权利，作为民主政治的基础和前提。坚持加强国际援助，发达国家尤其要承担起帮助不发达国家的责任，援助应当是无私的和不附加任何条件的。特别要加大对最不发达国家和地区的援助力度，重点解决饥饿、医疗和儿童求学问题。倡议各捐助国在未来五年内将其向世界粮食计划署捐款增加一倍。国际社会应进一步减免最不发达国家债务，给予最不发达国家出口产品零关税待遇。”
中国尤其强调加强国际援助，而且以实际行动体现了中国的主张。温家宝宣布，中国向联合国粮农组织捐款3000万美元设立信托基金，用于帮助发展中国家提高农业生产能力的项目和活动。[25]温家宝在此次会议上传递了一个新的明确信号，即中国将提供更多的多边援助。这表示自2004年以来中国多边援助呈较大规模增加的趋势得以确认并将继续。2004年，中国政府在继续向非洲发展基金捐资5000万美元的基础上，又向亚洲开发银行的亚洲发展基金捐款3000万美元，而后又决定向亚洲开发银行额外捐资2000万美元，并在亚洲开发银行设立中国扶贫和区域合作特别基金，用于支持亚太地区的扶贫事业和区域合作。2007年年底，中国向世界银行集团国际开发协会捐款3000万美元，这是中国对世界银行集团的首次捐资。2008年，中国政府倡导建立禽流感防控多边援助筹资机制，并向该机制捐款1000万美元。为响应世贸组织有关倡议，中国政府在2008年2月25日首次向世贸组织捐款，向世贸组织促贸援助（Aid for Trade）活动提供20万美元的捐助，用于帮助发展中国家，特别是最不发达国家提高参与国际贸易的能力。
新时期的中国多边援外有以下明显的特点：一是从“有取有予”逐渐转变为“多予少取”，主要从多边发展机构获取发展所需的知识和管理经验，而不再特别注重获得发展资金。在一些多边发展组织相继取消或是减少对中国多边援助的同时，中国多边援外却明显增加，而且开始向国际开发协会等从未提供过捐助的机构提供捐款。从1999年7月起，国际开发协会停止对中国提供软贷款。2005年年底，世界粮食计划署在北京宣布停止对华粮食援助，这标志着该组织对中国长达1/4世纪的粮食援助最终画上句号。二是在尊重主权独立的原则基础上传播发展经验、创造机会、改善民生、促进平衡发展。2006年，中国政府与联合国开发计划署、世界银行集团、亚洲开发银行等国际组织共同发起、资助并组建了中国国际扶贫中心。该中心以创新扶贫理论、促进政策转换、增强国际互动、推动“南南合作”为宗旨，为广大发展中国家的发展提供智力支持。三是多边援外主体更加多元化。一些私人和民间组织开始参加到多边援外的行列。例如，好利来集团于2007年共向联合国环境规划署捐款200万元人民币，其中100万元用于肯尼亚纳库鲁湖的环境治理。
中国多边援外加速发展和深化的原因是多方面的，主要原因是国内外形势的变化。随着经济全球化不断深入，各国利益相互交织、命运彼此依存。促进普遍发展及实现共同繁荣符合各国的根本利益，但客观存在的一个问题是南北差距继续加大。加强国际发展合作、缩小南北差距、确保实现千年发展目标成为摆在世界各国面前最紧迫的任务。从中国国内情况看，经过改革开放约30余年的大发展，中国综合国力显著增强。1978～2007年，中国国内生产总值由3645亿元人民币增长到24.95万亿元人民币，年均实际增长9.8%，是同期世界经济年均增长率的3倍多，中国经济总量上升为世界第四位。[26]
国内外形势的变化蕴涵的积极意义有两点：一是综合国力的增强使得中国多边援外底气更足。中国经济实力较之以往显著增强，有能力为发展中国家的发展多作点贡献，而且国际社会也希望中国为世界的发展多作出贡献。早在改革开放初期，邓小平在一次讲话中谈到中国作为援助国的作用时说：“我们现在还很穷，在无产阶级国际主义方面还不可能做得很多，贡献还很小。到实现了四个现代化，国民经济发展了，我们对人类特别是对第三世界的贡献可能会多一点。”[27]现在的中国兑现了以往的承诺，体现了中国援外政策的一贯主张，而且也反击了部分认为中国从多边发展机构受益很多却不愿贡献的荒谬观点。应该指出的是，这种底气不仅来自经济实力，而且还来自过去30多年中国所创造的辉煌的发展模式，中国应当和世界各国人民分享发展经验，促进共同发展。二是从现实需求来看，广泛发展的国际社会对中国的进一步发展具有深刻意义。中国过去30多年的发展受益于广泛的国际合作。2007年中国进出口总额为2.1737万亿美元、跃居世界第三位，外汇储备跃居世界第一位，对外投资大幅增长，实际利用外资额累计近1万亿美元。[28]广泛深入的国际合作加快了中国经济发展，一个“普遍发展、共同繁荣”的世界对中国有百利而无一弊。无论从援外能力，还是从现实需求来看，中国多边援外工作都有提升的必要。
跨入21世纪，中国对多边外交的认识不断提高，2002年的“十六大”将多边外交确定为外交战略的重要组成部分。在此之后，在提到多边外交时的用词从“积极参与”逐渐转变为“积极倡导”或者是“积极开展”。在2005年的十届人大会议上，温家宝总理明确提出中国“积极倡导多边主义”。[29]多边援外是中国促进合理的国际经济体制和规则、实现多边外交目标的重要工具。中国对多边外交认识的提高，自然而然也带动了多边援外的发展。在多种因素的综合影响下，中国多边援外工作开始进入一个新的发展阶段。