总报告

一 导论

（一）问题的提出

我国于20世纪90年代曾在全国范围内开展农村社会养老保险（以下简称老农保）。历史证明，老农保缺乏广泛的适应性，即使通过强力的行政推动，老农保在其顶峰的1998年也只覆盖了8025万农村人口。而且，参保农民的缴费水平低，参保人员主要集中于农村的干部等强势群体以及义务兵、新婚夫妇、农村教师等在行政压力下被迫参保的对象。针对老农保实践中的问题，1999年国务院要求对老农保进行清理整顿，暂停开展新业务。

进入21世纪后，政府鼓励各地探索建立新型农村社会养老保险制度。但是，能够和已经开展探索的只是那些经济条件较好的地区，而且这些局部探索存在着一系列问题。在这一背景下，2009年9月，国务院颁发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从2009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点工作。2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民全覆盖。

新农保与老农保的根本区别是其保险费来源于国民收入的再分配，由国家、农村集体和农民个人共同负担，明确了在保险费筹集中国家财政的职责，具有了社会保险的性质。而且，与老农保相比，新农保制度有着更好的外部环境、更强有力的行政推动、更安全的基金管理办法。

新农保与老农保相比的这些优势，是否足以使农民接受这一制度呢？我们认为这一问题需要进一步观察和研究。

第一，新农保制度以农民缴费为基础，同时又强调农民自愿参保而不是采取像城镇职工社会保险中的强制参保。这一制度特点就相应产生了农民是否会参保缴费的问题。

第二，通过对陕西省宝鸡市、湖北省钟祥市等地的实地调研发现，农民对新农保的认可和参保率与实现人口全覆盖的制度目标之间存在显著差距，有相当多的农民在是否参保缴费的问题上存在顾虑，甚至不愿意参保缴费。这表明新农保制度在实施中存在着“适应性”问题。

在对农村社会养老保险制度演变的文献梳理中发现，老农保失败的最主要原因在于农民担心政策改变、政府承诺无法兑现而不敢参保缴费，而缺乏政府财政支持只是老农保失败的原因之一，甚至还不是主要原因。这在一定程度上说明仅仅有政府财政支持并不能自动形成新农保的适应性，也说明了新农保的适应性需要置于其所处的外部环境中进行更深入的分析。

第三，国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中对有可能影响农民参保的一些因素没有做出明确的规定或者只是做了授权性规定，显而易见，这将会对农民接受新农保制度产生影响。

第四，作为嵌入在现有社会环境中的新农保制度，不可避免地受到社会环境和各种制度的影响，从而影响农民是否对其认可和接受。

综合上述分析可以看出，尽管新农保制度具有很强的社会福利特征，但其是否具有适应性仍然是一个有待证实的问题。

（二）研究的意义

建立新农保制度是我国完善农村社会保障体系的重大部署。中央要求采取试点先行的目的并不在于要不要建立和整体推进这一制度，而是为了发现现有制度所存在的问题，为进一步完善并实现该制度的地域全覆盖提供经验和借鉴。因此，对新农保制度进行适应性研究，具有两方面的现实意义：一是可以为政府进一步完善新农保制度提供依据和着力点，促进新农保制度的整体推进；二是有助于各级政府制定更加切合实际的新农保工作计划（如适宜参保率的确定）。我国新农保的实际进展远快于预期。2011年，新农保试点已经扩大到全国40%以上的县（市），并将在近几年内实现制度的地域全覆盖。^[1]在新农保制度快速推进背景下，上述两个方面的意义尤其明显。

本项研究同样具有推进学术研究和学科建设的价值。理论界通常认为发展中国家受财政能力薄弱的制约而支付不起建立农村社会养老保险制度的成本；而且，由于农村人口就业的自雇性、间歇性和收入不稳定性等特征，建立针对农村人口的养老保险制度几乎是不可能或者非常困难的。国际劳工组织（1989）提出，“把独立劳动者和非受雇人员强制纳入国家广泛实行的缴纳社会保险费的社会保险制度，一直是一个棘手的问题，因为强制顺从是困难的”。我国也有一些学者对建立农村社会保障制度持怀疑或否定态度。我国新农保制度的建立是对传统理论的突破，也在一定程度上标志着对我国要不要建立这项制度争论的终结。但是，我国所建立的新农保制度是否具有适应性还有待检验和深入研究，因此，本项研究有助于丰富和完善已有的认识和理论。

（三）研究的现状

1.对于新农保适应性的总体评价

鉴于政府财政提供了入口和出口双重补贴，多数学者认为新农保制度有很强的适应性，只是在制度的一些环节上还需要进行相应的完善。例如，杨翠迎（2010）指出，“新农保制度具有保险与福利的双重特征，能够极大地调动农村居民的参保积极性”。赵殿国（2010）则从新农保试点后的参保率指标得出新农保具有广泛适应性的结论，他认为，“一个保险制度能够在这么快的时间内达到这么高的参保率，在世界上也是很少见的，说明这个政策的吸引力和适用性”。还有一些学者从新农保的保障水平、缴费档次设置、基金安全性等方面，论证了新农保制度与我国农村发展阶段和农民需求的相互适应性。

2.影响新农保制度适应性的主要问题

多数学者认为新农保制度具有适应性，但也认为新农保制度存在着较多的问题，制度完善还有很大空间。这些问题主要包括：中西部地区地方财政困难、新农保的机构设置和人员配备难以满足现实需要、业务办理的手段比较落后；新农保基金管理分散，存在着资金风险（王俊杰，2010）。

3.有关新农保制度适应性的几个重点研究领域和学术观点

（1）关于新农保养老金和政府补贴水平之间的筹资关系

宋明岷（2011）提出，应当设立动态可调的新农保养老金替代率基准，采用缴费基数属地化的比例制缴费方式，提高新农保基金统筹层次，防范个人账户空账风险，理顺新农保与城乡多种养老保险制度的衔接机制。武汉市人大农委（2011）提出，“提高新农保工作的保障标准和服务水平，应当参照城镇职工养老标准年均10%的增长机制，切实建立一种稳定的、不低于CPI上涨的养老标准增长机制”。邓大松、薛惠元（2010）测算分析了新农保替代率，结果表明，在现行制度设计下新农保账户替代率水平较低，其主要原因在于新农保个人账户养老金替代率较低。而个人账户养老金替代率的提高可以通过提高个人的缴费档次、提高政府的缴费补贴和提高个人账户养老基金的收益率来实现，其中最有效的方法是提高个人账户养老基金的收益率。因此，新农保基金应在适当的情况下进行投资运营，同时，应继续强化土地保障和家庭保障的作用。位涛（2011）指出：“新农保试点中出现了很多新问题，如财政分担机制不合理，参保和个人账户积累过低，新农保和城镇养老保险无法对接等。”

对于新农保激励机制的效果，多数学者认为，新农保的入口补贴能够促进农民参保缴费。杨翠迎（2010）指出：“如果地方财政不实行梯度型财政补贴，农村居民更愿意参加100元的缴费档次，以获得相对较高的地方财政补贴。这样不利于参保居民选择较高档次的缴费，最终会影响养老金待遇水平。”

（2）关于捆绑缴费机制及自愿参保原则

60周岁以上老年人口可以直接享受养老金，但其符合条件的子女应参保缴费。这是新农保制度中约束农民参保缴费的机制。学术界对于这一机制进行了较多的讨论，形成了对立的两种观点。一种观点认为应始终坚持捆绑政策，这种做法是中国特色社会保障制度的创新。对于捆绑政策的合理性，多数学者认为社会保障中权利与义务相对应是捆绑政策的理论依据。另一种观点则认为应取消捆绑政策，其论据是这种做法剥夺了农民享受养老金的权利。另外，还有观点认为，尽管学术界对是否应该实行捆绑有争论，但各方大都认可捆绑政策的执行成本高，导致一些农民不能享受基础养老金。这也是一些学者提出应把新农保的“自愿参保”修改为“强制参保”的原因之一。但更多的学者认为新农保制度不适应的“主要原因是缺乏制度上的硬约束。为了保障普惠式养老金足额到位和新农保制度的正常运行，必须坚持养老保险的强制性，应将相关规定写入社会保险法，使其具有法律的强制性”（余桔云，2009）。有人则折中地认为，“在试点期间，自愿性原则必须一以贯之。既然是试点，就应该允许农民观望和选择，因此必须充分贯彻自愿性原则”，但是“经过试点，在广大农民已普遍接受新农保的基础上，应当适时调整自愿性原则为强制投保为主、自愿投保为辅的原则，恢复新农保社会保险的强制性特性”（刘孟山、张殿祯，2010）。

（3）关于完善新农保经办体系

对于新农保制度组织和经办体系的重要性已经有了较为清楚的认识，并提出了诸多解决途径。主流观点是，应“建立县农村社会养老保险管理中心—乡镇劳动保障所—村级农保协管员三级管理体制，实行垂直管理”。对于村代办员，应设置专职人员且由村干部兼任，并大幅度提高村社保协管员或代办员的待遇。^[2]也有人主张应积极推动商业保险公司介入新农保的经办业务，由政府向商业保险公司购买服务。

更为重要的是，有关部门应了解新农保制度的组织和经办体系影响农民参保缴费的机理，以及从整体而不是部门利益的角度探索行之有效并具有效率、可持续的解决途径。遗憾的是，目前这方面的研究成果较少。

（4）关于新农保基金的安全和保值增值

国务院新农保试点指导意见指出，“试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理”。与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度不同，新农保制度中的基金运营风险主要由农民承担。因此，基金的保值增值就显得尤为重要。如果新农保基金不能保值增值，农民受益就少，农民参保的积极性就会降低，从而也就缩小了该制度的覆盖面，降低了可持续性。因此，学术界对新农保基金的安全和保值增值问题比较关注。主流观点认为，应提高新农保基金管理的统筹层次，即由现在的以县（市）为单位的管理向以省（直辖市、自治区）级和国家统筹转变；应拓宽基金的用途，由只能存银行和买国债向股票等高风险、高收益的资金投入方向转变。还有的观点提出应利用商业保险公司在基金保值增值中的优势，将新农保基金交由商业保险公司管理。

（5）关于新农保与其他保障制度的衔接

较多的研究提出了新农保与城镇职工社会养老保险之间的对接问题。赵意焕（2009）、张建伟（2010）、张运刚（2010）等都提出应重视城乡养老保障的统筹发展，创造条件，探索城乡养老保险制度有效衔接的办法。他们认为，农村养老保障制度绝对不能孤立进行，而要与城镇养老保障制度统筹发展，将城乡作为一种战略、一种格局和一个机制来发展，统筹不是“整齐划一”，而是整体的保障体系，不同的保障水平、制度之间要可衔接，并为衔接留有通道。

4.国外学者关于农村社会养老保险制度的研究

由于新农保实施时间较短，国际学术界就中国新农保制度适应性问题的研究极少。但是，国外学者就农村养老保险问题进行了大量的研究。Dreaze和Sen（1991）指出，社会保障是人的一种权利（Entitlement）。社会养老保险是老年人口实现其权利的一种保障性手段。有学者指出，政府有多种理由向农民提供包括养老保险在内的社会福利，如纠正市场失灵、有效控制社会（Peter Swenson，1991）。在这种理念支配下，发达国家普遍建立了农村社会养老保险制度。农村社会养老保险的筹资由政府财政和雇主共同承担，政府竭力使筹资水平能够保证农业从业者的养老金待遇与其他从业者的实质性平等。

对于发展中国家建立农村养老保险制度这一问题，国外学者指出，在农民中开展养老保险非常困难，但在中等收入特别是低收入国家，有必要促进微型保险方案将非正规经济中某些有缴费能力的群体吸纳进来（ILO，2004）。在筹资方面，国外研究的主流观点是：除了政府必要同时也有限的支持外，应建立多元化的筹资机制，特别是要发挥私人部门和非政府组织（NGOs）的作用。

5.对现有研究的评述

目前，学术界对于如何完善新农保制度的研究主要围绕“应当是什么”、“应当如何”之类的规范问题而展开，争论的焦点主要缘于所看问题的角度和所站的立场，但这类研究往往缺乏事实支撑。而且，由于新农保实施的时间较短，较多研究只是笼统提出一些有待验证的假设或观点，缺乏以实地调研为基础的实证研究。

国外学者在农村社会养老保险领域的研究有非常完整的框架和非常周密的研究逻辑，强调发展中国家应进行创新，探索与其农村人口就业和收入等特点相适应的养老保险制度。对中国而言，国外学者研究的不足之处在于其对发展中国家农村养老保险制度的一些结论可能与中国的实际情况有距离，从而削弱了其借鉴价值。

（四）研究目标与研究的问题

1.研究目标

本研究属于政策性研究。研究的主要目标是分析农民是否接受新农保制度，即新农保制度是否具有适应性，并进而提出相应的意见和建议。

2.研究问题

本研究的研究对象是新农保制度、支撑新农保制度运行的组织和服务体系、新农保制度的外部环境等。围绕研究目标，本项研究要回答的主要问题如下。

（1）影响新农保制度适应性的因素有哪些？它们是如何施加影响的？

（2）新农保制度是否有适应性？如果有适应性，这种适应性是否存在着地区差异和人口结构差异？什么原因形成了这种差异？

（3）为了提高新农保制度人口全覆盖的目标，是否需要把新农保修改为强制保险？如果仍坚持自愿参保原则，应采取哪些应对性措施？

（五）分析框架、主要论点与研究方法

1.分析框架

从制度结构看，新农保含有政府财政提供的社会福利和参保农民平滑生命周期中不同阶段消费水平的强制性储蓄两种不可分割的特征。社会福利既是新农保制度的目标，也是促进农民个人强制储蓄的手段。在这一制度框架下，参保缴费就相当于农民与政府之间签订了一个跨期兑现的契约。根据理性经济人假设，农民是否参保缴费将取决于其在多大程度上相信政府会兑现契约，而且参保缴费从成本收益角度看是否合算。

2.研究路径

在本项研究立项之后，课题组即着手收集与研究内容相关的第一手资料和学术文献，确定了研究的内容、回答的问题和主要预设性判断；确定了拟实地调查的县（市）和专题研究报告的内容。

在上述工作基础上，课题组设计了农户调查问卷、村调查问卷、村干部及新农保主管部门的访谈提纲。在对江苏省姜堰市进行试调查后，课题组对农户问卷和调研提纲进行了修改和完善，并在此基础上陆续进行了正式调查及追踪调查。各类调查完成之后，我们对调查结果进行统计、计量分析及案例研究，从而形成了研究结论，提出了提高新农保适应性的相关建议。

3.研究方法

本项研究采用的是以实证研究为基础、实证研究和规范研究相结合的研究方法。在规范分析中，我们把维护农民利益和权益作为基本的价值判断。据此，我们把农民“是否接受”和“实际参保”作为新农保制度适应与否的标准。在关于建立新农保制度的必要性及完善新农保制度的讨论中，我们认为，享受养老金是农民的基本权利。农村老年人口同样有享受为维持其健康和福利所需的，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务在内的基本生活水准的权利。新农保制度是以解决农村老年人口权利缺失为目的、以权利为基础的需求驱动型政策措施。

在研究的技术手段上，我们采用定性研究和定量研究相补充的方法。在定性研究方面，我们一如既往地重视案例研究。本书的第四部分是农户访谈案例，这些案例既是对有关论点的支撑，也加深了对定量研究结果的理解和认识。

国务院新农保试点指导意见为我国各县（市）新农保制度设计了基本框架，但是各试点县（市）的实施方案存在差异，而且各地的经济发展情况和社会环境各不相同，不同年龄、职业和收入群体的农民对新农保制度的反应也有差异。基于这些差异，本研究较多地使用了比较研究法（包括定性比较和定量比较）。

4.主要论点

本项研究的中心论点是：以激励机制为核心的制度安排在促进新农保制度的适应性上具有基础性作用，但那些确保制度有效运行的条件和境况也十分关键。这些条件包括三个方面：一是支撑新农保制度运行的组织服务体系；二是与新农保制度密切相关的其他制度和社会政策（如各种养老关系转移接续政策、农村经济和金融政策、农村养老服务业的制度和政策等）；三是农民对政府政策的信任、农村治理状况等。提高新农保制度适应性的关键在于能否让农民真正感受到制度带来的好处。这既需要进一步完善新农保自身的制度安排，也需要完善支撑制度运行的组织框架和外部环境。