二 地方新农保的探索

（一）地方新农保的探索与特点

进入21世纪后，我国的发展理念和模式逐渐开始转变。2002年，党的十六大召开，把社会保障作为全面建设小康社会的重要内容，明确提出建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系。十六大报告指出：“有条件的地区，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”以此为标志，我国农村社会养老保险工作进入了一个新的发展阶段。^[5]各个地方开始结合本地农村经济发展水平，制定出更为切实可行的农村社会养老保险政策，并取得了一些有益的经验。

江苏省苏州市从2002年即开始探索建立新农保制度，2003年该市出台了《农村基本养老保险管理暂行办法》，以地方法规的形式明确规定政府财政必须对纯农人员参加养老保险进行补贴，补贴比例要达到50%左右。2003年，苏州市的相城区和昆山市的补贴比例为60%，个人、市（区）政府、镇政府的负担比例为4∶3∶3；太仓市的补贴比例为50%，个人、市政府、镇政府的负担比例为5∶3∶2；张家港市的补贴比例也是50%，市财政和镇村各补助25%。苏州市所辖的各市（区）的农保模式主要采取“社会统筹+个人账户”的“仿城模式”。对于在各类企业就业的农村劳动力，苏州市则要求其加入城镇职工社会养老保险。鉴于农村企业发展的不平衡，允许经过2～3年的过渡期之后再与城镇职工养老保险并轨。苏州市的农保实行统一的缴费标准，缴费基数按照城镇上年职工平均工资或农民人均纯收入的一定比例确定，缴费比例按照城镇职工社会养老保险的缴费比例进行。

2006年，劳动和社会保障部选择北京市大兴区、山东省招远市、菏泽市牡丹区、福建省南平市延平区、安徽省霍邱县、山西省柳林县、四川省巴中市通江县、云南省南华县8个县市区，启动新型农村社会养老保险制度建设试点工作。

北京市从2008年开始实行新型农村社会养老保险。2008年年底，江苏省政府下发了《关于建立新型农村社会养老保险制度的指导意见》，明确了在先行试点的基础上，用四年左右时间，在全省逐步建立新农保制度，切实保障农村老年居民的基本生活。山东省决定自2009年起加快推进农村新型社会养老保险制度建设，每个市至少选择1～2个县（市、区）开展试点，确保到2012年适龄农民养老保险参保率达到70%以上。

在中西部欠发达地区，各种形式的探索也在进行中。2007年6月26日，宝鸡市出台了《新型农村社会养老保险试行办法》，并从7月1日起先后在麟游、太白两个县以县为单位全面开展了试点工作，其余10个县区各选择了5个村先行试点。同年11月，宝鸡市被国家劳动和社会保障部列为第一个全国新型农村社会养老保险试点城市。截至2009年8月底，宝鸡市参加新农保人数达93万人，领取养老保险待遇人数19.7万人，参保率为75%。宝鸡模式实行个人缴费、集体补助、财政补贴相结合的筹资模式，基准日年满16周岁以上且未参加被征地农民养老保险的均可参保，缴费标准为每年农民人均纯收入的10%～30%（其中市、县两级财政补贴30元），16～45周岁的农民必须缴足15年，45～59周岁的缴至60周岁，达到60周岁以上且家庭成员按规定参保的，可直接享受养老金。2009年，宝鸡市最低缴费标准为245元，其中财政补贴30元、个人需缴纳215元。该市养老金计发办法为：60元财政补贴（市、县各承担50%）+个人账户积累总额÷139。2009年，农民养老金领取标准为100.6元/月。

山西省《关于开展新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》指出，2008年要在全省22个县（市、区）启动新型农村养老保险试点工作，从2009年开始逐年扩大试点，争取2012年试点县（市、区）达到50%以上，2015年覆盖所有县（市、区），适龄参保人数达到80%以上，2020年基本实现全覆盖。

（二）地方新农保与老农保的区别及其特点

地方新农保与老农保的根本区别在于，其保险费来源于国民收入的再分配，由国家、农村集体和农民个人共同负担，明确了在保险费的筹集中国家财政的职责，具有了社会保险的性质。由于从事家庭经营的农户是一种自我就业的独立劳动者，地方新农保与一般的社会保险的差别在于现阶段它不是通过国家立法强制推行，而是一种诱致性的制度变迁；在自愿的前提下，引导农民参保。地方新农保的具体特点如下。

1.多样化的资金运行模式

社会养老保险的资金运行包括现收现付、完全积累和部分积累三种模式。老农保实行的是完全个人积累模式，个人缴费和集体补助完全计入个人名下。地方新农保主要采取了以下几种方式：一是个人账户。这种模式沿袭了老农保的方法，但政府财政给参保农民一定的补贴。个人缴费、集体补助、政府补贴直接纳入个人账户，最后按个人账户积累总额和平均余命来计算养老金。二是个人账户与社会统筹相结合。其筹资方式仍然是个人缴费、集体补助和政府补贴，但是个人缴费和集体补助计入个人账户，政府补贴则纳入社会统筹。这种模式仿照了城镇职工社会养老保险的方法，是仿城模式。三是个人账户与政府直接提供的基础养老金相结合。个人缴费、集体补贴、基层政府补贴全部纳入个人账户。在老年农民领取养老金时，由政府直接提供“基础养老金”。

2.以县（市、区）为主的地方财政承担了部分筹资责任

在保险费的筹集中，地方新农保在继续强调在农民个人缴费为主的前提下，政府财政提供一定的资金支持。例如，北京市新农保的资金来源由个人缴费、集体补助、财政补贴三部分构成。2008年，北京市、区（县）两级财政支出近2亿元。江苏省苏州市把从事农业生产（种植业、养殖业）为主的务农人员纳入了农村基本养老保险制度，对所有参保的务农人员，县级和镇级财政补贴50%左右，有的县（市）达到60%。在2003～2005年间，全市各级财政对务农人员的参保补贴额将达到13.28亿元，且每年的补贴资金呈上升趋势。

3.缴费标准趋于规范

老农保中农民的缴费办法是既可以趸交也可以逐年缴纳，缴费标准由农民自行确定。各地所探索的地方新农保主要采取两种缴费办法。第一种办法是以上年农民人均纯收入的一定比例作为最低缴费标准。这是一种动态的缴费机制，农民每年的缴费额随当地平均纯收入水平的变化而变化。北京市、苏州市等地均采用这种办法。例如，北京市规定2008年新农保实行按年缴纳，最低缴费标准为上一年度本区县农村居民人均纯收入的10%，参保人员可根据经济承受能力提高缴费标准。参保人员每年个人缴费和集体补助的总额，不得低于本区县的最低缴费标准。第二种办法是以保障农民可以领取的养老金水平达到或者高出当地农村最低生活保障标准为目标，然后通过测算倒推出农民的缴费标准（最低缴费标准）。参保人根据自身经济状况选择，在最低缴费标准之上可以缴纳更多的保险费。缴费标准的规范化，解决了原有制度缴费起点过低、保障水平过低等弊端，从而可以保障农民随着经济发展水平的提高而获得更多的养老金。

4.建立了待遇调整机制

老农保的领取待遇取决于个人账户中资金的积累，实质上是农民个人的长期储蓄。各地的地方新农保改变了养老金主要依靠个人账户积累的办法。例如，北京市参保农民享受待遇由个人账户养老金和新增加的基础养老金组成，并且基础养老金还有增长机制，会随着社会经济发展而逐步调整。2008年，北京市的农民基础养老金为280元。

（三）地方新农保推进中所出现的问题

我国地方新农保探索处于我国发展理念转变的时期。回顾历史可以发现，这一时期农村社会养老保险的改革与发展滞后于其他农村社会事业。中央只是提出有条件的地方进行探索，但并未说明哪些地方是有条件的，哪些地方是没有条件的。即使对于那些公认的经济发达的“有条件的地方”，中央也并没有强调“一定要”建立农民养老金制度。尤其需要重视的是，农村社会养老保险的制度建设需要“全国一盘棋”，渐进性的改革思路出现了很多问题。

1.欠发达地区的县（市）级财政实力弱、难以推行新农保

我国区域经济发展水平的差异非常显著，东部发达地区财政实力较为充裕且有能力提供更全面、更充分的社会保障，而财政非常紧张的中西部地区则难以有所作为。开展地方新农保的多数中西部地区的县（市、区），财政的补贴水平很低，但即使这样也给地方财政造成了很大的压力。例如，陕西省宝鸡市的太白县是新农保的试点县，2008年该县财政配套补贴400多万元，占上年地方财政收入的18%。

另外值得注意的是，中西部地区有的试点县因为自身财力有限，采取了将国家粮食直接补贴等支农资金用于农民参加新农保的补贴的办法。这种做法虽然有助于新农保的开展，但偏离了直补政策的初衷，也与部分农民的愿望相背离，从而导致了农民的抵触情绪。

2.一县一策的新农保制度模式，不利于将来的整合

地方新农保以县（市、区）为单位组织实施，各县（市、区）所采取的制度模式、筹资方式、政府补贴、待遇调整、工作机制等重要内容均不相同，呈现“碎片化”现象。这种状况导致了新农保在不同地区之间的分割，无法衔接，不利于劳动力的充分流动，而且也为将来建立省级乃至全国的新农保制度带来了困难。

不仅各地新农保制度互不相同，而且在很多县域内部同时存在着与新农保功能相似的多种养老保障制度安排，如农村五保供养制度、失地农民养老保险、计划生育独生子女和二女户的养老保险、农民工养老保险等。各种制度安排将来的整合和对接将是一个较为困难的问题。

3.各地的新农保制度均存在着其特有的问题

从总的情况看，多数地区新农保采取了个人账户积累和社会统筹调节相结合的部分积累制资金运行方式。这是一种“仿城模式”，与我国目前城镇职工养老保险相类似。与完全个人账户的老农保相比，这种模式一是可以体现公平；二是在总体上有利于实现城乡养老制度的衔接与转换。但是，从现实的情况看，由于制度启动初期缺乏必要的基金积累等多种原因，极有可能出现个人养老账户的基金积累不得不被挪用于支付新农保实施之初已经“退休”那部分农民的养老金，由此而形成参保农民养老金账户的“空账”。个人养老账户的“空账”及其账户的“空转”，使国家和政府对社会成员的养老支付矛盾不断积累和后移，潜藏着不可持续的风险。

在本项研究所调研的几个县（市）也都开展了建立地方新农保的探索。青县农村合作养老制度采取现收现付的筹资模式，个人账户的资金基本用于保障当期养老金的发放。这种模式不仅要求有较高的参保率来支撑，而且在人口老龄化和农村人口城市化的背景下面临着很大的不可持续的风险。

地方新农保面临的一个显著问题是政策多变。例如，在2007～2010年的4年中，姜堰市的农保政策发生了三次改变。从总体情况看，农民是制度变化的受益者。但是，制度的不断变化也造成了农民对制度可持续性和稳定性的怀疑。地方新农保一些措施的正当性不足，例如，社旗县在老农保陷入困境时曾探索实行“以粮食换保障”和“以土地换保障”。所谓“以粮食换保障”是指从每年的售粮收入、种粮补贴和其他收入中拿出部分资金缴纳保险费。所谓“以土地换保障”是指建立“土地流转服务中心”，将外出打工人员和农村五保户等所拥有的土地“存入”土地流转服务中心，流转收益用作农民的保险费。

而且尤其值得重视的是，一些地方以探索建立新农保制度的名义，换取上级政府的财政支持。地方新农保制度成了利用现有不合理财税体制而获取利益的一个制度载体。

4.逐级定指标、压任务，向农民摊派

有关省份推进新农保的实施意见以及各试点县的实施办法都强调农民自愿参加。但是，试点地区普遍制定了比较高的参保率，乡村干部为了完成指标任务，被迫采用各种行政手段甚至以摊派的形式，强制农民参保。

2008年，北京市符合条件农民参加新农保的比例超过了80%，其中重要因素就是政府和村干部以行政手段强制性推动。例如，北京市某区政府的文件指出，“由区劳动保障局将任务指标下达到各乡镇（街道），并签订工作目标责任书。”“各乡镇要将新农保工作纳入重要工作议事日程，做到领导包片、干部包村，层层负责，各乡镇（街道）负责将新农保工作任务指标量化，并分解到各村，村支部书记为第一责任人。”“将新农保工作列入对乡镇的劳动保障整体工作考核体系，根据指标完成情况，给予适当专项奖励。将新农保制度建设列入新农村建设折子工程重要指标内容，严格按照标准对各乡镇（街道）新农村建设进行评比考核。”各乡镇“要将新农保工作作为各村新农村建设的主要内容，实行目标管理和考核”。

江苏省通州市位于江苏中部，2008年该市的某镇按照市政府的要求，应完成5000人参保、全镇农民参保率达到50%。为了完成任务，镇政府把农保任务指标下达到每一个村干部，把农保工作作为考察村居干部综合工作能力的重要依据，以及行政村合并后村干部队伍调整、人员分流的重要参考依据；对不能如期完成农保工作确保任务的村居实行一票否决，取消年度评优评先资格；将农保工作完成情况与村干部报酬和机关干部年度工作津贴紧密挂钩。