四 对提高新农保制度适应性若干问题的讨论与政策建议
这一部分将依据实地调研和保护农民权益的价值判断，就涉及新农保制度适应性的若干重要问题进行讨论，并提出相关的政策建议。[16]
（一）提高新农保的适应性应坚持自愿参保原则，不能简单地把新农保参保原则由自愿参保改为强制参保
针对新农保制度适应性的问题，比较流行的主张是放弃新农保的自愿原则，实行强制参保。理由是，新农保是社会养老保险，实行强制参保只不过是恢复了其本来的属性。
我们认为这种思路值得商榷。提高新农保适应性的关键是建立一个适宜的制度，适宜与否在于这个制度能否让农民真正感受到好处。
1.农民是否参保是理性选择的结果，而不是短视行为
社会保险强制性的理由之一是农民存在短视行为。那么，农民在参保问题上是否存在着短视行为呢？应该承认，在新农保制度实施的初期，农民在是否参保缴费上的确存在着短视行为。他们不具有完全的推理和判断能力、较为准确的计算能力以及对未来的正确预见的能力，从而导致他们在不完全、不正确感知的支配下而拒绝参保缴费。但是，改变农民的短视行为正是政府以及新农保经办和管理部门的责任和义务。而且，我们应该相信，随着时间的推移，农民会清楚地知道其自身的利益所在，从而修改其意识和行为中的短视性，由拒绝、观望和茫然无措转变为积极参保缴费。因此，正确的政策导向是给农民时间来权衡和思考，而不是简单机械地把自愿参保修改为强制参保。
同时，尤其值得注意的是，本研究已经证明，一些年轻农民不缴费不参保并非缺乏理性的行为，而恰恰是其认真衡量后的理性选择。在城保对农民放开、新农保远低于城保的养老金待遇及投入待遇比、新农保对基金的保值增值没有承诺、对养老关系转移续接没有出台政策等背景下，以提高参保率而强制所有农民参保缴费，可能既是对农民选择权的剥夺，也是对农民利益的剥夺。
2.农民在参保决策中是否存在道德风险和逆向选择有待实证
道德风险和逆向选择是社会保险实行强制性的另一个重要理由。所谓道德风险是指一部分人会利用社会和他人的利他心、同情心，对自己的老年生活问题不负责任，寄希望于依靠社会对他们的救助来度过晚年生活。如果基于道德风险把新农保原则改为“强制性”参保，理由并不充分。第一，农民是否存在这种道德风险以及风险程度和范围究竟有多大是有待实证研究来证实或证伪的命题；第二，就我们对农民行为的有限观察，总体上看中国农民在养老问题上的道德风险几乎不存在；第三，我国农村的社会救助有着多方面资格的严格限制，并非仅仅与收入相关联（如对农村五保户、低保户的认定），政府和社会并没有（或者极少）因为某人生活贫困而实施救助。
至于因为信息不对称而出现的逆向选择，也极少会出现在养老保险领域，因为人们在年轻时对其个人寿命进行预测是困难的。
3.城镇职工社会养老保险的强制性不能适用于农民
发达国家的社会养老保险是强制性的，我国城镇职工社会养老也是强制性保险，但这并不能成为新农保也应该实行强制性的理由。
强制性之所以成为发达国家社会保险的特征与社会保险的筹资结构有关。发达国家社会养老保险及我国城镇职工养老保险是以雇佣关系为基础的。对雇佣工人，社会养老保险在筹资结构上是由雇主和雇佣工人共同缴费并由政府财政提供补贴的。如果不强制实行，雇主就会从利益最大化角度出发而不给雇佣工人缴纳社会保险费，逃避责任。这种强制性更主要的是对雇主的强制。而且因为雇佣关系存在，也使得从工资中扣减保费成为可能。而新农保的筹资结构则是由农民缴费和政府补贴所构成，不存在雇佣工人社会保险制度中的强制对象。农民是自雇者，也不可能像发达国家及我国城镇职工养老保险那样可以从工资中扣除保费。
发达国家社会养老保险及我国城镇职工社会养老保险的强制性还与资金运行模式相关。发达国家早期所实行的社会养老保险制度是现收现付性质，如果不强制实施，就会出现资金链的断裂。我国城镇职工社会养老保险之所以不断强调扩面和参保率，也在很大程度上基于其名义上的混合制和实际上的现收现付制。而在全新基础上起步的新农保则没有历史负担，其基础养老金由政府财政负担，个人账户资金则完全是积累制，即使不实行强制参保，也不会出现资金缺口的风险。
4.参保率与自愿参保原则之间没有必然联系
坚持自愿参保能否实现新农保制度的人口全覆盖？人口全覆盖当然是值得追求的。但如果实现这种人口全覆盖的手段不被农民接受，那么就没有任何实质意义。而且，坚持自愿参保并非不能实现人口全覆盖。本研究所调查的6个县（市）中，青县和常熟市已经实现了很高的参保率。这种地区个案表明，经过一段时间的积累和对影响制度适应性因素的调整，在自愿参保的原则下仍然能够实现新农保制度的人口全覆盖。
任何社会保险制度要想实现人口的全覆盖都是困难的，也需要很长的时间。我国城镇职工社会养老保险是强制保险，但参保率也并不高。发达国家在建立社会养老保险制度过程中也普遍存在参保率较低的现象。德国是世界上第一个实行社会保险制度的国家，1925年，工伤、养老、医疗、失业四个核心险种全部建立起来，作为法定义务，适龄人员必须参加。但事实上，德国雇佣工人参保率的提高呈现缓慢上升的过程，在有些年份甚至下降。1925年，德国四大核心险种的参保率为48.8%，到1935年，参保率为57.8%，在10年时间中只提高了9%。直到1981年，参保率才超过80%（81.8%）。
（二）要把完善激励机制作为提高新农保制度适应性的基础
激励机制是新农保制度适应性的基础。提高新农保制度的适应性需要进一步完善这一机制。
1.激励机制的重点应放在基础养老金方面
新农保的利益激励机制主要包括基础养老金和对参保农民的参保补贴，即“出口补贴”和“入口补贴”。调查显示，基础养老金这一出口补贴是促进农民参保缴费的最主要因素。而入口补贴所发挥的作用较小，甚至完全没有作用。因此，新农保制度的完善应立足于建立更有激励性的出口补贴。提高出口补贴也更加现实，因为出口补贴由中央承担，而中央财政比较宽裕、有保障。
既然入口补贴的效果不佳，是否应该取消入口补贴或者把入口补贴也放到出口补贴里面？在本书第三部分的县（市）调查报告中涉及了这一问题。我们认为不宜取消入口补贴。第一，入口补贴效果不佳的原因之一是经办服务体系滞后，宣传工作不充分、不到位。随着时间的推移以及新农保经办服务的完善，农民对入口补贴的认知度会有所提高。第二，入口补贴是地方政府的责任。由于地方政府承担新农保责任的主动性不足，通过入口补贴形式对其保持一定压力，可促使其把公共财政资源向民生领域倾斜。实际上，地方财政有义务也有能力承担现有的入口补贴。第三，入口补贴可以在一定程度上免除农民在参保时对通货膨胀的担心。因为按照100元这一最低缴费档次，每年30元的补贴相当于30%的利息收入。这一利息标准高于农村消费品CPI的增幅。
是否可以考虑把地方财政承担的入口补贴合并放入出口补贴之中呢？我们认为也没有必要这样做。因为入口补贴和出口补贴的功能是不一样的。更关键的是，按照现有的入口补贴标准，入口补贴并入出口补贴后基础养老金提高的幅度不大，未必能提高对农民参保缴费的激励。在调研的几个县（市），酉阳县的基础养老金为每月80元，荥阳市为65元，分别比青县高了25元和10元，但调查中并没有发现这种差别对新农保适应性有显著影响。
2.确定基础养老金的适宜水平
确定新农保基础养老金水平应首先考虑制度的定位。国务院新农保试点指导意见提出新农保的目标是“保基本”，新农保的任务是“与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活”。从这种任务目标看，目前的基础养老金水平是适宜的，具有较强的适应性。这一结论已经在本项研究中得到了证实。
有人提出国务院关于新农保的定位是错误的，“农民养老应逐渐与家庭和土地剥离”（余少祥，2010），因此，应该给予农民国民待遇，农民的基础养老金水平应大幅度提高。我们认为，这种浪漫主义思想既不现实也无根据。其原因是，农民的福利和保障形式通常是混合的而不是单一的，社会养老保险与土地保障、家庭保障、商业保险等保障形式之间绝不是非此即彼的对立关系。从工业化国家的实践看，养老金只是老年农民生活来源的一部分，土地收益、个人储蓄性的商业保险等共同组成了老年保障的多个支柱。西方国家在将农民纳入社会保障体系的同时，也重视土地的保障作用及其他方式的保障，如采取措施帮助农民提高土地收益，鼓励农民参加个人储蓄性质的商业保险等。
不容忽视的是，有了新农保制度后，农民会不自觉地把新农保的养老金水平与城镇职工养老金、公务员养老金和农村教师的养老金水平进行对比之后，发觉受到了不公正的对待。而且，新农保的基础养老金缺乏正常的调整机制。国务院新农保试点指导意见指出，“国家根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国新农保基础养老金的最低标准”，但“适时调整”这一笼统、模糊的表述，不利于农民在参保时形成稳定的养老金标准提升预期，从而降低其参保缴费的积极性，尤其不利于促使那些距离领取养老金时限比较长的年轻人参保缴费。《社会保险法》提出，“国家建立基本养老金正常调整机制。根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平”。两相对比可以看出，新农保的基础养老金与城镇职工养老金最根本的区别在于缺乏“正常调整机制”[17]。
综上所述，我们建议新农保在稳定目前基础养老金水平的基础上，应建立正常的调整机制，稳定农民对养老金标准和保障程度的预期。至于由于新农保基础养老金严重低于城镇职工养老保险所造成的富裕农民想加入城保、较为富裕农民想等待时间加入城保这种情况，则可以通过允许农民自由退保这一途径来实现。
3.对选择较高档次缴费的农民给予更多补贴的做法要慎重
如前所述，被调查县（市）参保农民普遍选择最低档次的缴费标准。参保农民的这种行为选择与建立新农保制度的初衷及国家的政策导向有一定偏差。针对这种情况，比较流行的主张是改变固定的“入口补贴”，根据选择的缴费档次实行比例补贴。在一些地方，实际上已经采取了这种激励农民选择更高缴费档次的办法。但我们认为，应谨慎对待“对选择较高档次标准缴费的农民给予适当鼓励”的政策导向。具体的理由如下。
（1）比例补贴的激励性与新农保制度的公平性之间存在着矛盾
新农保制度实施的背景之一是我国农村人口收入、职业的高度分化。选择较高标准缴费的农民通常是农村中的富裕户、村干部、企业主等强势群体。给予这些强势群体更多的参保补贴，实质上就是用公共财政资金补贴农村中的强势群体，不符合新农保制度维护社会公正与公平的理念。而且，政策效果可能完全背离初衷。该项政策的目的是鼓励农民选择较高的缴费档次，但是，因为补贴被强势群体得到，就会激发普通农民的不满及社会矛盾，从而形成对新农保制度的不信任，并进而拒绝参保缴费。
（2）固定的“入口补贴”不是农民选择最低档次缴费标准的主要原因
无差别的固定补贴方式的确不利于农民选择较高档次的缴费。但是，固定的“入口补贴”并不是农民选择最低缴费档次的唯一原因，更不是主要原因。前已述及，从试点初期的情况看，影响农民选择更高档次缴费标准的主要因素除了无差别的固定补贴外，宣传发动工作以参保率为中心、农民对新农保制度稳定性认知度、收入水平与消费优先序等客观原因也是重要原因。
（3）即使实行比例补贴，也并不一定能够促使农民选择更高档次的缴费标准。
在问卷调查中，我们设计了这样一个问题，“如果实行比例补贴，您是否会选择更高档次的缴费标准？”[18]。结果显示，在已参保的448名农民中，只有23.7%的受访者表示在这种假设下愿意提高缴费档次；47.99%的受访者表示即使实行比例补贴，也不会提高缴费档次；16.5%的受访者认为“说不清”。
（4）不实行比例补贴，也同样存在着农民提高缴费档次的空间
被调研的6个县（市）均未制定促进农民选择更高档次缴费标准的激励措施。但是，在这6个县（市）中，荥阳市和酉阳县分别执行郑州市和重庆市城乡一体化的养老保险政策。城镇居民是否也普遍选择最低档次的缴费标准呢？
调查显示，在同一制度下，郑州市的城镇居民更多地选择了较高档次的缴费标准。[19]郑州市农村参保人选择缴费标准所占比例前三位的分别是100元、500元和达龄不缴费，分别为82.28%、1.13%和13.86%，其中仅选择100元标准的就达82.28%。城镇户籍参保人选择缴费标准所占比例前三位分别是100元、1500元和达龄不缴费，分别为47.17%、22.61%和14.73%，占城镇户籍参保人比例的84.51%（见表6）。
表6 郑州市参保农民的缴费档次及与城镇居民缴费档次的比较
郑州市城乡居民缴费档次的差异，在一定程度上说明固定的入口补贴不能用来解释农民为什么普遍选择最低档次的缴费标准，也说明不实行比例补贴，也同样存在着农民提高缴费档次的空间，不能把农民的偏好看成是既定的。应该看到，农民普遍选择最低缴费档次这一与新农保制度目标不相吻合的偏好是多种原因共同作用的结果。一方面，随着时间的推移，农民的思想观念会发生变化；另一方面，随着新农保宣传和发动工作的改善、农民对新农保制度的理解和信任程度的提升以及农民收入的提高，农民也有可能像城镇居民那样选择多样化的缴费档次。
4.明确各级政府新农保筹资责任分摊
前已述及，激励机制是确保新农保制度适应性的基础，但激励机制要发挥作用则要求政府之间的筹资责任明确并得到落实。
（1）各级政府之间的财政分摊
中央政府与地方政府之间的筹资责任是比较明确的。中央财政负责中西部地区的全部和东部地区50%的基础养老金，其他责任则由地方财政承担，主要是入口补贴、高于基础养老金标准之上的出口补贴、对重度残疾人和计划生育家庭等特殊群体的优惠性补贴、新农保的经办服务体系建设费用和宣传发动经费、老农保的历史负担等，其中最主要、最常态化的责任是入口补贴。这些责任在各级地方政府之间的划分有很大区别。完善新农保制度的重要工作之一是更加合理、更加清晰地界定各级地方政府的筹资责任。我们认为，在界定各级地方政府筹资责任时，总的原则应该是：强化省级财政的平衡功能，尽量减少或不让乡镇财政承担筹资责任。在省级财政的平衡方面，江苏省的做法值得借鉴。江苏省规定，即使是中央财政对国家试点县所承担的50%的基础养老金（即27.5元），也由江苏省进行统筹分配，对于人均财力超过2000元的县（市），省级财政不给予补贴；1000～1400元的县（市），省财政提供每人每月20元的补贴；800～1000元的县（市），省财政提供每人每年30元的补贴；对于800元以下的县（市），省财政提供每人每年40元的补贴。在姜堰市进行调查时我们了解到，姜堰市是这一政策的利益受损者，部分同志对这一政策有异议。但从总的情况看，江苏省的这种做法显示了省级财政在平衡地区之间财力差异上的努力，而不是无所作为。
之所以要尽量免除乡镇政府的筹资责任，主要的考虑是乡镇财政承担筹资责任的效果不好。因为新农保制度操作主要依靠乡镇政府推动，而其自身的财政能力较低。如果乡镇同时承担筹资责任，会产生对其承担这项责任的负激励，[20]从而严重影响其推动这一工作的积极性。
省级财政应加强对省内财政能力较弱地区的财政转移支付，分担更大比例的保费补贴。如果没有倾斜的财政支持政策，贫困县就缺乏动力引导农民选择更高档次的缴费标准。
（2）中央应正视新农保隐性财政负担由谁承担的问题
新农保制度的计发办法存在着隐形财政压力。这是因为，新农保个人账户养老金的计发办法采取了现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数，即个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。按照这一办法，参保农民从60岁开始领取养老金，在将近72岁时，其个人账户中所积累的资金将全部领完。但是，我国农民在72岁时的平均余命为11.86岁，政府必须承担近12年的养老金支付。如果缺乏中央财政的支持，将很可能出现地方政府无力支付农民养老金的困难；或者导致地方政府被迫挪用当期的新农保基金，由此形成与目前城镇职工社会养老保险类似的养老金账户“空账”和“空转”。这使国家和政府对社会成员的养老支付矛盾不断积累和后移，潜藏着不可持续的风险。
这一隐性财政负担由谁承担是一个涉及新农保制度可持续性及在农村适应性的重要问题。
调研发现，一些县（市）的新农保经办主管部门和县（市）主要领导密切关注这一问题。他们担心一旦这一责任由县（市）承担，会给将来本级财政造成很大的压力。基于这种担心，他们对于提高农民的参保补贴标准很谨慎，也漠视农民是否会选择较高标准的缴费档次。
为此，我们建议在总的原则上可以采取由省级财政承担这一隐性负担的办法。这既是缘于省级财政的能力更强，也是由于在以县（市）为单位进行试点的情况下，县（市）是新农保宣传和发动的主体，减轻其承担的压力，有助于新农保工作的开展。同时，不容忽视的是省级之间的财政能力有很大的差异，地（市）及县（市）之间财政能力的差异性更大。因此，新农保隐性财政负担的责任划分可能还需要进一步细分，比如加大中央对贫困地区的隐性负担的补贴，而在发达地区，县级财政的状况往往较好，可以自行负担。
（3）新老农保衔接中的债务化解问题
国务院新农保试点指导意见明确规定了老农保与新农保之间的制度衔接问题。但由于老农保资金亏空问题严重，新农保与老农保之间实际上很难实现制度衔接。在几个被调研县（市）中，社旗县的老农保仍由县民政部门管理，参保农民的个人账户积累资金约303万元。但是由于老农保从基金中提取3%的管理费等原因，目前实有资金规模只有200万元，亏空100多万元。青县老农保的参保人数共有1549多人，其中2010年达到60岁的有69人。但是，青县老农保的资金被划拨到河北省和沧州市了。姜堰市老农保资金中借款给市政府1000万元，民政局直接放贷393万元。如果老农保参保农民个人账户积累资金的亏空问题不能解决，老农保的参保人就不能并入新农保。
针对老农保遗留的资金亏空问题，我们建议中央应制定明确的政策。可以采取实行哪一级的问题就由哪一级来解决的办法，“谁的孩子谁抱走”。例如，河北省的省级和地（市）级划拨了老农保基金，老农保基金中的亏空就由省级或地（市）级来承担。总体看，老农保因为参保人数少，缴费水平低，相应所积累的资金规模也较少。只要有明确的政策，化解这部分历史欠债的困难并不特别大。但如果这一问题迟迟得不到解决，就会直接损害老农保参加者的利益，也将会影响到一般农民对政府信用及对新农保制度的怀疑。
（三）取消新农保中的捆绑政策
“捆绑缴费”的筹资机制被一些学者称为新农保制度的创新。从被调研地区的情况看，捆绑政策的确在一定程度上促进了参保率的提高。但是，这并不能说明捆绑政策本身是正确、合理的。我们建议取消父母享受基础养老金与子女必须参保缴费之间捆绑的做法，从而使普惠制的新农保能够真正落到实处，使公共财政的阳光能够照耀到试点地区的每一个老年农民身上，尤其是使那些困难家庭不被遗忘。取消捆绑政策具体有以下几点理由。
1.捆绑政策的假设与现实情况不符
“捆绑”政策的初衷是为了提高参保率，如果农村适龄参保的年轻人会为了父母享受基础养老金而参保缴费，就会实现老年人、子女及制度本身的多赢。也就是说，捆绑机制有效发挥作用的前提假设是，子女为了父母能够得到养老金，会主动参保缴费。但是，这一假设条件与目前我国农村代际关系的实际情况并不相符。家庭保障功能的弱化是新农保制度产生的内在基础。正是因为子女赡养父母能力、尤其是赡养意愿的下降，政府才竭力建立新农保制度，而捆绑政策又反过来把子女缴费作为享受养老金的先决条件，这就等于自相矛盾地反过来说子女都有“尽孝心”的赡养意愿。
2.社会保障制度中的权利与义务相对应不是捆绑政策的理论依据
一种流行的观点认为，捆绑政策体现了社会保险制度中的权利与义务相对应这一普遍原则，世上没有绝对的权利，只有先尽到义务才能享受权利。我们认为，用“权利与义务相对应”来解释捆绑政策的合理性值得商榷。第一，农民享受养老金的权利是一种不附加任何条件的绝对权利。政府是农民这一权利的提供主体。第二，即使老年农民享受基础养老金这一权利需要以其承担相应的义务为前提，也应该规定这些老年农民应承担何种义务，而不能把这一义务强加在其子女身上。权利与义务承担主体之间应该具有一致性，更何况子女的行为并不是他们的父母所能完全控制的。
让已经超过60岁的农民直接享受养老金，涉及的是公正对待老年人的问题。现在已经超过60岁的农村老年人是过度透支和被剥夺的群体，在年轻时几乎没有任何财富积累。国家建立新农保制度的基本目的，正是通过政府买单以实现农村老年人口的社会保障权。把老年人口子女参保作为他们享受养老金的权利，这实际上等于对老年人口基本权利的限制乃至剥夺。
3.捆绑政策的执行成本高
捆绑政策的执行耗时耗力，增加了经办人员的工作量。例如，在老年人口办理养老金申请时，要把被捆绑人员的信息和参保证明一同附上。那些外出打工的子女，需要把参保证明邮寄回来。同时，捆绑政策不可避免地引发一部分农民的逃避行为。如果政府和村干部试图克服这种现象，就会耗费很大的成本，而且这也为村干部和县乡新农保经办机构的权力滥用提供了空间。
4.对捆绑政策的效果不能过高估计
捆绑政策的目的是促进年轻农民参保缴费以便提高参保率。调查显示，在新农保制度实施的初期，捆绑政策的确有助于促进被捆绑对象参保缴费。但是，对这种促进作用不可高估。在被调查的已经参保的人群中，144人明确表示参保是由于或部分由于“为了父母得到养老金，被捆绑参保”，占参保人群的32.14%。从这一比例看，似乎捆绑政策在促进农民参保缴费方面发挥了很大的作用，差不多“贡献”了1/3的参保率。但是，如果他们不属于被捆绑对象，他们是否还会参保缴费？这一指标可以检验捆绑政策的效果。问卷调查显示，如果不被捆绑，60.3%的被捆绑者表示仍会参保；16.3%的参保人不确定是否还会参保；有56人明确表示将不会参保，仅占现有参保人的12.5%。
5.捆绑政策形成了新的社会不公
调查发现，“捆绑”政策最有可能将以下两类人排除在新农保制度之外：一是家庭极度贫困的老人，子女无力承担哪怕是最低标准的保费；二是家庭矛盾突出或子女不孝顺的老人，子女不愿或故意不参保。这两类老人因失去家庭保障而晚景凄凉，相对于农村其他老人，他们恰恰是最需要老年生活保障的群体。“捆绑”的制度设计剥夺了他们刚能看见的一丝希望，不仅与“普惠式”原则相背离，更造成了新的不公平。
6.一些地方已经部分或全部放弃了捆绑政策
由于捆绑政策执行中的困难和农民的反对，一些地方已经部分或全部放弃了这种做法。早在2001年，常熟市在建立地方新农保的探索中就规定，60周岁以上的农村老年人口可以享受养老金，但要求其子女必须参保缴费。但常熟市仅仅执行了几年，就取消了这一政策。社旗县和酉阳县规定老年人也可以通过自己缴费而直接享受基础养老金。这种办法在一定程度上解决了子女不参保缴费而使父母不能享受基础养老金的问题，是对捆绑政策的渐进性改正。但是，我们应看到，这种纠正的好处是有条件的。如果子女不参保缴费，而且老年人也没有能力缴费，那么这些更贫困的老年农民就得不到养老金了。
7.放弃捆绑政策有利于增加新农保的受欢迎程度，也有利于还地方政府和干部清白
捆绑政策并不是新农保制度的首创。据了解，在老农保制度陷入僵局的情况下，我国一些地方即开始探索由地方财政支持的新型农保老年保障制度。前已述及，常熟市从2001年开始探索的地方新农保对60周岁以上的农村老年人口直接享受养老金与子女参保缴费实行了捆绑。青县2008年所实行的合作养老，更把捆绑对象拓展到子女及配偶和孙子女及配偶。它们之所以实行“捆绑政策”，主要原因是其所实行的地方性新农保制度属于现收现付性质，也就是说，只有较高比例的参保率，才能维持制度的运转或降低当年的财政负担。但目前所实行的新农保制度中的基础养老金主要由中央财政承担，地方政府承担的“入口补贴”、“出口补贴”以及管理经费等都纳入了地方财政的预算，不允许拿农民的钱抵财政应出的钱，不允许用参保农民的钱支付养老金。在这种筹资结构下，如果实行捆绑政策，显而易见会出现的疑问就是：根据人头划拨的基础养老金如果不按人头发放，那剩余的资金流向何处？
在实地调查中，已经有很多农民发出了这种疑问，并进行了猜想。有的农民说，这部分钱可能被领导贪污了；有的农民说，这笔钱被县里截留了。显然，捆绑政策导致了农民对基层政府和干部的误解，也降低了他们对新农保制度的认可。取消捆绑政策，有利于增加新农保的受欢迎程度，也有利于还地方政府和干部清白。
另外有必要提出的是，2011年7月1日起正式实施的城镇居民社会养老保险制度中并没有将老年人口享受基础养老金与子女参保缴费进行捆绑。《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2011〕18号）明确指出，“城镇居民养老保险制度实施时，已年满60周岁，未享受职工基本养老保险待遇以及国家规定的其他养老待遇的，不用缴费，可按月领取基础养老金”。而且“有条件的地方，城镇居民养老保险应与新农保合并实施。其他地方应积极创造条件将两项制度合并实施”。在我们调研的几个县（市）中，荥阳市和酉阳县的新农保制度与城镇居民的养老保险制度已经实现了一体化。我们认为，在新农保与城镇居保已经将要一体化的背景下，仅仅为农村老年人口直接享受基础养老金做出捆绑交费的政策规定，有悖于城乡老年人口基本权益平等的精神。
（四）实行退保自由，以解决制度环境对新农保适应性的制约
新农保制度应在自愿参保的基础上，进一步实行退保自由，应放手让农民来选择参保或者退保。这是解决制度环境对新农保适应性制约的策略性举措，是增强新农保适应性的牛鼻子，同时，它也是保护农民利益及促进政府转型和改善公共服务的有效机制。在参保农民退出新农保时，应该把其个人账户中的政府补贴部分也一并退还给他们。
1.在全新基础上起步的新农保可以实行退保自由
新农保制度中不能退保这一规定，是从城镇职工社会养老保险办法中移植过来的。从历史因素看，城镇职工社会养老保险实行不退保是一种无奈的选择，因为城镇职工社会养老保险中的个人账户并没有做实。参保职工所缴纳的保费和企业缴纳的统筹被迫用于为已经退休职工发放养老金。从城镇职工社会养老保险的构成看，其不仅包括个人缴费，还包括企业所缴纳的统筹。如果实行退保，企业统筹部分则不能退还。从这个意义上说，城保中的不能退保还有可能保护职工的利益，而新农保是在一张白纸的全新的基础上起步，没有必要照搬城保中不能退保的做法。
2.退保自由是自愿参保的内在要求
新农保坚持农民自愿参保的原则，但参保自愿与退保自由之间不可分割。没有退保自由，就没有真正的参保自愿。
3.退保自由可以破解影响新农保适应性问题的多种因素
从实地调查看，不退保的做法降低了农民对新农保制度的接受程度，已经成为影响新农保制度适应性的障碍。
农民收入的有限性与收入多用途之间的矛盾、农民对政府和新农保制度的信任、农民因为城镇职工养老保险待遇高而想参加城保、农民的流动性与养老保险关系转移的困难、农民担心通货膨胀等现实因素是影响农民参保缴费及选择更高缴费档次的主要因素。
应该说，这些问题都是影响新农保制度适应性的深层次问题，解决起来有难度也需要时间。例如，农民收入的制约需要依靠农村的持续改革和发展以及加快公共服务均等化的进程。又如，农民想参加城保而导致的新农保适应性问题，则要求不断提高新农保的待遇。但在很长的时期内，新农保要想达到城保的保障水平是不可能的（从2005年开始直到2011年，城镇职工养老金水平连续7年每年上调10%。2011年的新增养老金大约每月就达到100元，远远超过55元的新农保最低基础养老金）。但是，新农保制度不可能等到所有外部条件完善之后再实施。
尤其应该看到，上述这些深层次的影响因素与参保后不能自由退保密切相关。如果实行退保自由，就可以在一定程度上解决这些困扰新农保发展及适应性的问题。例如，在农民可以自由退保的情况下，农民基于消费优先序顾虑的问题就大大降低甚至不存在了。当他们参保缴费后而在教育、卫生、生产等方面急需用钱，可以通过退保而得到之前在新农保个人账户中的积蓄来应对。
同理，其他几种因素均可以在自由退保的情况下而得以缓解。
4.退保自由是保护农民利益的机制
除了上述促进农民参保缴费这一功能性作用，退保自由的重要性还在于其是一种保护农民利益的机制，是一种遏制政府道德风险的机制。当农民有了退保权之后，政府和新农保部门就面临着压力，从而被迫采取各种改善新农保服务质量的措施来维持新农保制度吸引力以便减少农民退保。
退保自由也具有监督新农保基金安全的功能。中央要求地方政府承担新农保的个人账户做实。“入口补贴”和“出口补贴”都要纳入地方财政预算。新农保工作经费也要纳入同级财政预算，“不得从新农保基金中开支”。但是，监督地方政府的行为是比较困难的。如果允许农民自由退保，地方政府在挪用新农保基金时就多了一个层面的顾虑。
5.增强储蓄性养老保险制度的资金流动性是全球性趋势
个人账户储蓄资金不能流动是影响储蓄积累式养老保险制度吸引力的一个重要因素。自20世纪90年代起，一些国家就尝试改变这种状况。其主要做法是参保人可以提前支取其个人账户储存的资金，缓解其在住房、失业、教育、医疗等方面的应急性支出。提前支取有两种方式，一种是贷款，即偿还性的提前支取；另一种是不用偿还的提前支取。在老农保陷入僵局时，我国也有一些地方进行了探索，试图把个人账户资金由“死钱”变成“活钱”。其中的典型是新疆维吾尔自治区呼图壁县，经办机构允许参保农民用自己持有的或借用他人的《农村社会养老保险缴费证》作为抵押物，依据一定程序和规定到指定银行办理委托贷款。其中，贷款额度为养老保险证面值的90%，贷款利率与银行同期贷款利率相同，贷款期限为6个月到3年不等。
6.农民退保及养老保险关系转移时应该退还和转移个人账户中的政府补贴部分
个人账户资金的归属问题对年轻农民尤其是有外出打工意向的年轻农民的参保意愿有较大影响。重要原因之一是难以退保或者在退保时不退还个人账户资金中政府补贴部分而是仅退还个人缴费部分。
我们认为，应承认农民个人账户中积累资金的私人产权，也就是说，个人账户中的个人缴费和政府补贴的资金及利息均归参保人所有。农民在退保时，其个人账户中的政府补贴部分应一并退还给农民。农民在转入城保等其他社会养老保险体制时，其个人账户中的政府补贴部分应一并转移到新的体制。其理由一是政府补贴是政府在动员农民参保缴费时给农民的许诺；二是因为参保农民参保缴费的资金在存银行的过程中发生了贬值。我国很多年来的实际情况是一年期银行存款的利率远远低于农村消费品价格指数上涨的幅度。从某种程度上说，政府补贴就相当于弥补二者之间的缺口，也可视为一种利息补贴。
农民在退保和养老保险关系转移时得到个人账户中的政府补贴部分有两个方面的好处。一是有利于防止政府补贴资金的不到位。二是有利于遏制地方政府在新农保宣传发动中制定和追求不切实际的参保率。
能够预见的是，如果允许参保农民退保并把政府的入口补贴也一并退还，可能会出现农民的道德风险，也会带来管理上的不便。但从我们与农民的访谈和有限的观察看，农民的这种道德风险是较小的。因为入口补贴的总额较小。按照静态分析和每年30元的入口补贴标准，15年的缴费期限也只有共计450元的政府补贴。而且，新农保的管理机构还可以采取相应的措施来防止农民的道德风险。
（五）以购买服务为重点，重构新农保经办服务体系
上一部分已经着重分析了新农保经办服务体系对农民参保缴费的影响。某种程度上说，新农保制度的适应性严重依赖于新农保经办服务体系的适应性，即这一体系是否能提供适合农民需求的服务。在前面的文献综述中也指出，目前学术界对于新农保经办服务体系的滞后及重构存在着共识，但问题在于，应该如何构建适宜的新农保经办服务体系呢？
我们认为完善新农保经办体系的方向是：在对服务类型进行分类的基础上，由政府购买服务；把宣传发动工作下沉到村，由政府向村级组织和各类社会经济组织购买服务。
1.传统的自上而下一体化的经办服务体系不能适应新农保工作的要求
自上而下行政体制的弊端是，下级组织只对上负责而不对下负责，在没有约束和压力情况下，不会主动倾听农民的声音；同时他们往往习惯于代替农民做主而不是尊重农民的选择。
这种体制弊端在新农保经办服务体系中也有明显反映。对上级政府负责而非对服务的受益者农户负责，甚至村级代办人员工作内容的确定都来自于上级政府，农民在被动接受服务中几乎没有表达服务需求的渠道。其结果是，尽管社保机构的力量因为新农保工作的要求而得到了空前的加强，也得到了相当数量的启动经费和宣传发动经费，但农民甚至还没有建立起对新农保的初步认知，宣传和发动的效率十分低下。
有人提出，现在的村级新农保经办员（代办员、协管员）之所以没有发挥作用，是因为这些人都是兼职的，待遇水平较低且没有保证。实地调查表明，这种情况是存在的；但实地调查也同样表明，在所有的行政村中，在新农保宣传和发动群众参保中真正起作用的是村组织这一整体，而不是所任命的新农保经办员（代办员、协管员）。即使在各村设立了专职的新农保经办员（代办员、协管员），也还得依靠村组织和民间组织（如家族等）的力量。
另外，有必要强调的是，不可能每当上级有一项重要的工作要做时，就在村级设一个专职的干部。在近几年的改革中，很多乡镇机构已经被上级划为垂直管理部门，乡镇政府在一定程度上被肢解和架空了。随着今后农村公共事业的发展，应防止村级组织再被肢解的危险，冷静看待一些部门以所谓“健全体系”为名而采取一竿子插到村里的企图。
2.新农保宣传发动工作可以采取政府购买服务的方式做实
已有理论表明，当公共服务的数量和质量可以明确规定时，可以采取政府购买服务的办法，向服务提供者支付基于产出的服务费，这有利于提高服务效率。新农保的宣传、发动工作正是这样一种相对比较容易衡量的服务。
国务院开展新农保试点指导意见明确指出，“试点地区要按照精简效能原则，整合现有农村社会服务资源，加强新农保经办能力建设，运用现代管理方式和政府购买服务方式，降低行政成本，提高工作效率”。因此，通过政府向服务提供者购买服务的方式完善新农保经办服务体系既有必要也有“法源”，应重点考虑。
3.谨慎实行向商业保险公司购买服务
我们认为，政府向商业保险公司购买服务是一种方向。但其行为的规范性及其过往在农民心目中留下的负面形象影响了其介入新农保业务的空间。在目前环境下，政府在向商业性保险公司购买服务时，应采取谨慎的政策取向，应把保险公司的信誉和规范程度纳入评估之中，在发挥商业保险机构优势的同时，要能够最大限度地遏制其参与新农保制度建设的潜在风险。
（1）商业保险公司具有介入新农保业务的动力
从实地调查情况看，各试点县都有较为健全的商业保险服务网络，有一部分农民已经购买了商业保险。在新农保工作快速推进的背景下，农民仍有较强的意愿购买商业保险。因为新农保只是应对老年生活风险，而商业保险可以应对农民所面临的多种风险；新农保与商业保险之间是互补性关系，而不是替代关系。这一状况有可能成为商业保险公司介入新农保业务的动力。其原因是：如果其代理新农保的经办业务，可以在向农民宣传新农保知识及动员农民参加新农保的过程中连带性地推销商业保险业务。
（2）地方政府有向商业保险公司购买服务的要求
从地方政府及新农保主管部门的角度考虑，有两个因素为商业保险公司介入新农保业务提供契机。一是新农保经办体系建设滞后（人员匮乏、缺少专业知识等）、新农保发动成本高，而商业保险公司在农村的营销网络相对比较健全，有相对专业的营销人员。二是商业保险公司更有可能实现新农保基金的保值增值。国务院新农保试点指导意见规定，新农保基金由县级管理，新农保基金的保值手段主要是应存入银行，由农民缴费及政府补贴所构成的“个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息”。但银行存款的利率较低，农民希望得到比银行更高的利率，商业保险公司在资金保值和运作方面可能有一定的优势。
（3）商业保险公司经办新农保业务存在着风险
在上述背景下，商业保险公司最有可能成为政府购买服务的对象。在我国一些地方的新农保试点中，已经探索实行了政府向商业保险公司购买新农保服务。但是，目前由商业保险经办新农保业务存在着无法回避的风险。第一，案例研究表明，商业保险公司在农民心中的形象较差。这势必对商业保险介入新农保业务的效果造成不利的影响。农民因为对商业保险公司的不信任，会连带他们对新农保的不信任。第二，新农保与商业保险不仅仅是完全的互补关系，二者之间也存在着业务上的竞争关系，商业保险公司有可能把工作重点放在其自身业务的推销上而忽视新农保制度的推进。
4.扩大政府购买服务的范围，向村级组织和各种社会组织购买服务
（1）客观上村级组织已经是新农保宣传和发动的主体
对于村级组织在新农保宣传和发动中的重要性，政府及新农保主管部门有清楚的认识，并且也的确把这些工作下沉到村了。但是，政府总想着村级组织是万能的，把各种任务都压下去、分解下去，又不配置或配置很少的财力。调查发现，尽管各试点县（市）在预算中安排了相应的工作经费并依据参保人数给予相应的补贴或奖励，但在县乡村三级之间的分配不合理。例如，酉阳县每参保1人就给予1.7元的补贴，但在这1.7元中，县级经办机构可以得到1.2元，乡村两级只有0.5元。乡村两级的这0.5元经费又主要用于各乡镇经办机构的开支。由于村级组织缺乏相应的财力支持，从而缺乏从事新农保工作的积极性。
如果这种状况能够得到改变，会明显地提高参保率，并降低宣传发动的成本。姜堰市俞垛镇的案例就是一个很好的证明。该镇每新增参保1人，就给予村“一把手”12元的奖励。在新农保工作启动后不到1个月的时间内，全镇扩面2805人，完成全年目标任务的61%。到2010年6月底，该镇的累计参保率达95.8%，基本实现了适龄人口的全覆盖。这一案例表明，向村级组织购买服务具有可行性。
（2）应探索实行政府向村级组织和各种社会组织购买服务的有效方式
政府向村级组织购买服务的对象不应仅仅局限于村委会、党支部这些正式组织，还应扩展到农村专业合作社、非政府组织以及各类农村自组织。在被调研的几个县（市）中，青县之所以在较短的时间内以较低的成本实现了很高的参保率，所依靠的是村组干部以及农村家族长、道德会成员的力量。
应该说，其他地方并不具有简单复制青县模式的条件，因为这种模式的成功缘于该县先前农村治理结构改革及公民道德建设的成果。但应该看到的是，我国广大农村普遍存在着多种多样的社会组织。这些社会组织中的成员因为具有与一般农民身份的一致性（即他们既是新农保的宣传和发动者，又是新农保的参加者）、在村民中的威望高等个人特点，更适宜于从事新农保的宣传和发动工作。由这些人向农民宣传和解释新农保政策，农民会较为容易接受。
（3）向村级组织和农村各种社会组织购买服务有可能实现农村治理结构优化和新农保制度建立的双赢
我国农村民主政治滞后的一个重要原因是村级财务缺乏独立性。相应地，促进农村治理结构优化需要对既有的资源配置方式进行改革。向村级组织和农村各种社会组织购买新农保服务实质是对资源配置方式的改革。我们一直认为，农村社会事业的改革和发展不应成为加强传统行政管理模式的载体，而应成为完善农村治理模式的契机，以此促进农民在农村治理中的参与和农村治理模式的渐进性转变。基于这一认识，我们还认为由政府向村级组织和农村各种社会组织购买新农保服务的方式，优于完善村级代办员制度、建立村级社会保障和公共服务平台等流行的主张（尽管这两种思路都表现为政府出钱）。
[1] “十二五”规划纲要明确提出“十二五”期间实现新农保制度全覆盖；2011年4月20日，国务院常务会议决定中央财政增加安排123亿元用于新农保试点补助，并将2011年新农保覆盖地区范围从原计划的40%提高至60%。2011年6月20日在北京召开的全国城镇居民社会养老保险试点工作部署暨新型农村社会养老保险试点经验交流会议上，温家宝总理进一步指出，国务院决定在全国范围启动城镇居民社会养老保险制度试点，并加快新农保试点进度，在本届政府任期内（到2012年）基本实现全覆盖。
[2] 不同地方对村级专门从事新农保工作人员的称谓有较大差异，有的叫代办员，有的叫协管员。
[3] 人情开支在一定程度上能反映能够得到多少社区、邻里救助的指标，但老年人的人情开支远远低于年轻人的开支，相应地也难以得到充分的邻里救助。
[4] 详见专题报告二“农民参加新农保制度的影响因素研究”。
[5] 见案例22：钱要投到生产中。
[6] 见案例59：失地农民统筹肯定要比新农保的保障水平高。
[7] 见案例36：非正式制度对捆绑政策的支撑。
[8] 见案例34：“户口”断了参保的路。
[9] 见案例42：村组干部没有宣传新农保政策的动力——我是撒个米就想逮个麻雀的。
[10] 在被调查的地区，新农保参保人员的缴费水平基本为每人每年100元，60周岁以上老年农民的养老金水平每月一般不足100元。而且，养老金到账后，通常会被农民很快领取，在银行滞留的时间很短。因此，银行通常将新农保服务对象界定为低端客户。
[11] 见案例46：破除“潜规则”，刻不容缓！
[12] 见案例48：凡是政府组织的事，就反对。
[13] 常熟市参保率低的主要原因是该市已经停止办理新农保，并要求已经参保的农民转入城镇职工社会养老保险。
[14] 在参保率的计算中，因为数据可得性问题而没有扣除相应年龄段中的学生、义务兵、已经参加其他保险者等非新农保参保对象，因此表4中的参保率略低于实际的参保率，但不会影响总体的判断。
[15] 见案例22：钱要投到生产中。
[16] 提高新农保制度的适应性，需要决策层及学术界在相关问题上达成共识。本着这样的基本认识，下面的讨论大多基于学术界已有的建议、政策或实践而展开。
[17] 在实地调查中发现，一些地方的村干部为了消除农民的顾虑，在动员农民参保缴费中已经变相地把“适时调整”宣传为随着物价上涨“定期调整”，其说法是：“虽然现在补贴水平低，但物价肯定会一直上涨，政府是不会不管的，参保一定比银行存钱划算。”这种宣传促进了农民参保缴费，从而说明新农保基础养老金正常的调整机制的重要性。但一旦政府未能达到其预期，就会有诸多不良后果。
[18] 这是一个假设性问题，农民回答起来相当困难。调查员总是要花费很多时间进行解释，以便调查对象对问题有一个正确的理解。
[19] 郑州市共管辖6个区、6个县（市）及4个经济区，城乡居民执行一体化的养老保险政策，在国家5个缴费档次基础上增加了700元、900元、1000元、1200元、1500元5个档次，对于按时缴费人员每年统一补助60元，市、县各分担一半。截至2011年4月30日，全市参保缴费1222071人（含达龄不缴费169560人），其中城镇户籍25993人，农村户籍1196078人，分别占全部参保人的2.13%和97.87%（资料来源：与郑州市社保局的有关同志座谈）。
[20] 参保率越高，乡镇财政需要承担的负担越重。