二 调研地点的选择、调研的步骤和方法

（一）调研地点选择的依据

新农保制度以县（市）为单位组织实施。各县（市）的新农保制度在大框架一致的情况下存在着差异，因此，围绕本项研究的目标和所要回答的问题，根据新农保制度的差异，并考虑经济发展水平和区域特征，选择了6个试点县（市）进行调研。这6个县（市）分别是江苏省常熟市和姜堰市、河北省青县、河南省荥阳市和社旗县、重庆市酉阳县。

常熟市隶属于江苏省苏州市，位居全国百强县（市）的前列，也是对老农保较早进行改革的县（市）。2001年，常熟市开始探索由政府对参保农民补贴的新农保制度。2006年，常熟市实行向城镇职工社会养老保险制度（以下简称城保）转轨的农保制度。2010年，常熟市停止办理农保，农民都要参加城保；已经参加农保的也鼓励转移折算到城保。常熟市要求三年之内取消农保，实现在全市范围内养老保险制度的统一。为了解决部分农民参加城保的经济困难，政府对困难户等6类群体给予补贴。在经办服务体系上，常熟市也走在了其他地方的前列。从2011年开始，常熟市各行政村设立专职的“社会保障员”（“五大员”之一），而不再是“协办员”或“协管员”。

姜堰市在行政上隶属于江苏省泰州市。姜堰市的社会经济发展状况处于江苏省的中等水平。2009年，姜堰市农民人均纯收入为8003元。在老农保时期，姜堰市曾经被评为江苏省和全国农保工作先进县（市）。姜堰市新农保有三个特点：一是近年来农村社会养老制度反复改变；二是新农保依然实行每人每年550元的固定缴费标准；三是乡镇财政需要承担与市财政对等的筹资责任。

青县隶属于河北省沧州市。2008年，青县进行了建立农村合作养老制度的探索。这一制度采取现收现付的筹资模式，个人账户的资金基本用于保障当期养老金的发放。青县合作养老在运行机制上有两个显著特点：一是以行政村为单位，全村适龄人口的参合率必须达到80%以上；二是老年人可以直接受益，但其符合条件的子女及其配偶、孙子女及其配偶都必须参保缴费。青县成为国家新农保制度试点县后，继承了农村合作养老中的这两个特点。这种办法在实践中是否能行得通？其赖以运作的基础是什么？它能否解决新农保制度的“自愿原则”与保险制度中“强制性”之间的矛盾，从而降低政府的推动成本？是否存在着多数人捆绑少数人的现象？这些都是涉及新农保制度发展方向的重要问题。

荥阳市是郑州市所辖的一个县级市。随着老农保制度的停滞，2008年7月，郑州市颁布实施了《郑州市城乡居民基本养老保险试行办法》，并于该年9月在农村地区全面推行。两者不仅都采取了“个人账户+基础养老金”模式，而且在缴费档次、缴费年限、补贴额度以及待遇享受等主要方面都实行统一标准。荥阳市在社会养老保险的制度安排上实现了城乡政策上的平等。在基金管理上，绝大多数新农保试点地区以县为单位统筹新农保资金，与之不同的是，荥阳市社会保险局只是新农保的经办机构，负责本行政区域内新农保的宣传发动和组织保障工作。参保农民到银行缴纳的保费不存放在荥阳市各银行，而是直接打入设在郑州市的财政专户。

社旗县隶属于河南省南阳市，是国家级贫困县。在老农保陷入僵局的情况下，社旗县于2007年开始探索建立地方新农保制度，试图将国家粮食直接补贴的支农资金和政府专项贴息资金作为农民参加养老保险的补贴，他们把这种做法称为“以粮食换保障”。选择社旗县作为调研点的主要目的是了解新农保制度在经济欠发达农业大县的适应性。

酉阳县地处渝、鄂、湘、黔四省（直辖市）结合部，是国家级贫困县，也是少数民族县。与荥阳市相同，酉阳县的新农保制度也实行城乡一体化的制度设计，城镇居民也纳入了政策对象范围，基金管理由重庆市统一管理。选择酉阳县作为调研点，可以更好地了解这一制度在贫困县和少数民族县的适应性，也有助于了解统筹层次提高对新农保工作的影响。

（二）调研的过程、内容与方法

实地调研内容包括农户问卷调查，与农户、农民代表、村干部的深度访谈，与乡镇干部、县乡村新农保经办管理和服务机构负责同志的座谈等。

2010年7月，我们在江苏省姜堰市梁徐镇坡岭村进行了农户问卷的试调查，与姜堰市及梁徐镇新农保主管部门的同志、坡岭村村干部和村民进行了座谈和深度访谈。

在试调查基础上，课题组对调查问卷和访谈提纲进行了修改。从2010年7月底开始，相继在社旗县、荥阳市、青县、酉阳县和常熟市开展实地调查，在每个县（市）调研的时间为一星期。

在这些调查完成之后，课题组在荥阳市进行了追踪调查，与郑州市社保局的负责同志进行了座谈。

（三）农户问卷调查的方法与样本分布

本项研究共完成405户农户问卷调查。为了减少误差，所有的问卷调查均由研究人员和在校的博士、硕士研究生完成，并由这些问卷调查人员亲自录入各自调查的问卷。

在前述的6个县（市）中，除姜堰市之外的其他5个县（市）进行了农户问卷调查。对这5个县（市）采用判断抽样的方法，我们选取了经济发展和新农保工作相对较好和一般的2个乡镇。在青县、荥阳市、社旗县、酉阳县，选取经济发展和新农保工作较好和一般的2个行政村，在常熟市，每个乡镇选择1个行政村，这主要是考虑到常熟市各行政村之间经济发展和新农保工作状况的差异性很小，没有必要选择2个行政村。每个行政村中农户的选择则采取了以家庭经济状况和家庭结构为基础的随机分层抽样方法。农户样本共涉及5个县（市）、10个乡（镇）、18个村（见表1）。

表1 农户问卷调查样本的地理分布及基本情况

（四）各试点县（市）的新农保制度

所调研的县（市）均在国务院新农保试点指导意见的框架内，结合本地的实际情况，制定了试点的具体办法（见表2）。

表2 被调研县（市）新农保政策的差异

1.基础养老金

国务院新农保试点指导意见规定，参保人年满60周岁时，按月领取养老金。养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。基础养老金中央财政补贴标准为每人每月55元。

青县的基础养老金为55元，由中央财政补助。姜堰市的基础养老金为60元，省（中央）、市、镇各负担20元；荥阳市的基础养老金为65元，其中中央财政承担55元，郑州市财政和荥阳市财政各承担5元；社旗县的基础养老金为60元，其中高于国务院新农保试点指导意见规定部分的5元，由社旗县承担；酉阳县的基础养老金为80元，其中中央补助55元、重庆市级承担17.5元、县级承担7.5元。

2.入口补贴

荥阳市的入口补贴为60元，其他4个县（市）的入口补贴均为30元。荥阳市的60元入口补贴由河南省、郑州市和荥阳市各承担20元。社旗县因为属于贫困县，入口补贴由河南省和南阳市财政分别承担20元和10元，县财政不用承担参保农民入口补贴。酉阳县对于参保缴费的农民，每人每年给予30元的补贴，其中重庆市承担21元，酉阳县承担9元。

3.缴费标准

国务院新农保试点指导意见指出，“缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次”。各县（市）根据这一规定设立了具体的缴费档次。

青县所实行的缴费标准为国务院新农保试点指导意见中所设的100元、200元、300元、400元、500元5个档次。姜堰市沿用了之前的每人每年550元的缴费标准。

荥阳市的缴费档次为10个，在国家5个缴费档次基础上增加了700元、900元、1000元、1200元、1500元5个档次，这是郑州市城乡居保所确定的缴费档次。

社旗县设立了9个档次的缴费标准，分别是100元、200元、300元、400元、500元、700元、1000元、1500元、2000元，即在国务院新农保试点指导意见所规定的缴费档次的基础上新增了4个缴费档次。2009年以205元（相当于2008年农民人均纯收入的6%）为最低缴费档次交纳养老金的，将不再改变。

酉阳县的缴费档次为100元、200元、400元、600元、900元5个，这是重庆市城乡居民养老保险确定的缴费档次。

4.捆绑措施及老年农民待遇享受方式

国务院新农保试点指导意见指出，“新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费”。除了这条原则性规定外，指导意见中并没有对“捆绑”的具体实施方法做出明确规定，因而各地的“捆绑”办法有所差异。

姜堰市的捆绑对象是所有的子女及其配偶；青县采取家庭成员大捆绑的方式，所有的子女、孙子女及其配偶都属于被捆绑对象；荥阳市和酉阳县的捆绑对象仅限于与老人同在一个户口本上的子女（包括儿子、儿媳、女儿、女婿），如果老人有单独的户口本，则不需要捆绑任何子女就可以享受基础养老金。

社旗县和酉阳县的老年农民可以通过缴费享受基础养老金。重庆市新农保方案规定，有条件的60周岁以上的参保人员可自愿选择一次性趸缴，标准为每月40元、60元、90元3个档次，趸缴月数按本人距75周岁的实际月数计算，距75岁月数少于60个月和本身年龄超过75周岁的，统一按60个月计算。社旗县60周岁以上的老年农民也可以通过直接缴费的方式享受基础养老金。

5.对特殊群体的优惠性政策

姜堰市规定，低保户、二级以上的残疾人养老保险费减半。在享受基本补贴基础上，重庆市规定以下四类人可享受特殊待遇：一是领取基本养老金的独生子女父母，每月增发10元养老金；二是年满70周岁的高龄老人，每月增发10元养老金；三是领取基本养老金人员死亡的，将发给一次性死亡补助金，标准为12个月的本人死亡时上月基本养老金；四是对一、二级重度残疾参保人员，其缴纳保险费为最低标准的100元，政府给予40元补助。

6.新农保经办服务体系

被调研县（市）均建立了新农保服务体系。这一体系的架构是“县（市）农村社会养老保险管理中心（农保处）—乡镇社会保障所—村级农保协管员（代办员）三级管理体制”。