3 新的治理模式：保障获得足够食物的人权

如前文所述，全国粮食及营养安全委员会重建于2003年，虽然其构成包括政府代表，但大多数成员来自公民社会。自那时起，政府与公民社会之间关于粮食及营养安全是一种人权的讨论日渐活跃。着眼于政府跨部门行动以及社会参与的角色的制度发展模式促进了该进程的发展。从此，一些有关尊重、保护、促进和赋予获得足够食物的人权的法律和制度基础发展起来并得到了实施。

2006年通过的《粮食及营养安全法》（LOSAN）是巴西关于该议题最主要的法律依据，根据该法律成立了粮食及营养安全体系，以保障获得足够食物的人权。此外，它也是一个指明国家在粮食及营养安全领域的道路的宪章，即确定了粮食及营养安全体系所遵循的普遍性、公平性、自主性、社会参与和透明的原则。

《粮食及营养安全法》第八条——粮食及营养安全体系应遵循以下原则：

（1）保障获得足够粮食方面的普遍性和公平性，不存在任何形式的歧视；

（2）保护自主性以及人的尊严；

（3）确保在各级政府层面，在事关粮食及营养安全的政策与计划的制订、实施、跟进及监管过程中的社会参与；

（4）计划、行动、公共和私有资源及分配标准的透明性。

《粮食及营养安全法》建议制定一项《国家粮食及营养安全政策》（PNSAN）以及一个《国家粮食及营养安全规划》（PLANSAN）。《国家粮食及营养安全政策》是该法律指导方针最实际且具可操作性的体现，因为它包含了包括筹资机制、监督和评估政府行动在内的管理程序。而《国家粮食及营养安全规划》是规划政府行动的基础，其中包含行将实施的计划与行动、量化目标以及实现这些目标所需的时间。该计划还与公共预算相关，因为在公共预算中，明确了资源的使用和去向。

图5 保障获得足够食物的人权的法律依据

何谓“国家粮食及营养安全体系”？

“国家粮食及营养安全体系”是一个融合政府不同部门的体系，旨在协调促进粮食及营养安全以及实现所有人获得食物的权利的政策。为确保人权，巴西从统一和协调系统角度来运用公共政策管理的办法，其中始终包括在公共行动的制定、实施和监管中的社会参与。

《粮食及营养安全法》第九条——国家粮食及营养安全体系所遵循的准则：

（1）促进跨部门的政府与非政府政策规划与行动；

（2）保证政府行动的权力下放，以及在合作机制下的协调；

（3）对粮食及营养状况实行监管，以协助不同政府部门的政策管理；

（4）通过提高人民自主生活能力，实现保障获得足够食物的直接和间接措施的结合；

（5）协调预算与管理之间的关系；

（6）促进研发和人力资源培训。

国家粮食及营养安全体系的管理实体如下：

·全国粮食及营养安全会议——每4年召开一次，向全国粮食及营养安全委员会介绍《国家粮食及营养安全政策与规划》的指导方针与优先目标，并对国家粮食及营养安全体系进行评估；

·全国粮食及营养安全委员会——总统的直属咨询机构；

·粮食及营养安全跨部联席会（Camara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional，CAISAN）——由政府部长及负责粮食及营养安全政策执行的特别秘书处官员组成；

·联邦、州、联邦行政区和市各级政府负责粮食及营养安全的机构和实体；

·营利性或非营利性的，有兴趣参与并符合“国家粮食及营养安全体系”标准、原则和方针的私营机构。

联邦层面国家粮食及营养安全体系管理的最高实体

全国粮食及营养安全会议

表决粮食及营养安全政策与规划的指导方针和优先目标；

参会代表：公民社会代表占2/3，政府代表占1/3；所有27个州和联邦行政区均有代表参与。

全国粮食及营养安全委员会

根据全国粮食及营养安全委员会的决议，提出指导方针和优先目标，并为粮食及营养安全政策与规划确定所需的预算。

成员组成：来自公民社会的顾问占2/3，另1/3为政府代表。

粮食及营养安全跨部联席会

根据全国粮食及营养安全委员会公布的指导方针，制定粮食及营养安全政策与规划，明确政策的方针、目标、资金渠道以及跟进、监督和评估手段。

政策、规划以及国家体系之间如何相互联系

体系、政策与规划就像同一个齿轮中的不同部分，只有在一起才能使联邦宪法和《粮食及营养安全法》提出的实现获得足够食物的人权的原则得到落实。该体系是一个复杂的架构，以协调不同机构内部各部门之间，以及联邦、州、联邦区和市各级政府之间的关系。该体系通过粮食及营养安全公共政策体现出来，这也是该体系中最基本的元素以及相关性最强的方面，因为它属于源自政府机构并能达到社会层面的且改变权利人生活的公共行动。

粮食及营养安全公共政策的复杂性与多样性使得系统性的方式极为重要，因为从其积极的方面来看，它可以确保更大的合理性以及更全面地看待人口问题和成本效益，并避免政策的重叠，从而促进不同部门行动的融合。

粮食及营养安全的政策与规划使该体系中有组织的行动得以实现：使对于将做什么，怎么做，谁是负责的公共机构及其职能是什么，社会主体（政策中的权利人）是谁，什么时候实施，利用什么样的人力、物力及财政资源等问题有一个更明确的认识。

图6 政策、规划与体系的内部关系

作为宪法权利的食物权

在国家粮食及营养安全体系的法律框架下，2010年由国会表决通过的第64号宪法修正案是一个重要事件。食物与教育、医疗、就业和居住等一道被确定为所有巴西人应享有的社会权利。食物权作为一项宪法权利，要求国家评估其涉及粮食及营养安全的政策规划、社会保障政策，以及这些政策的决策方式。

图7 国家粮食及营养安全体系的架构

将获取食物作为一项宪法权利，即强调每个人是保证粮食及营养安全公共政策的“主人”，而非相关政策的“受益人”。或者说，那些不管是因为哪方面原因而无法实现获得充足食物的权利的人，他们现在有着受联邦宪法保护的权利，如果这种权利得不到实现，政府应被问责（ABRANDH，2012）。

有关获得足够食物的人权法律框架

图8显示了构成巴西有关获得足够食物的人权法律框架的法律法规。不管在政策制定方面还是在社会监督方面，社会参与都是巴西粮食及营养安全公共政策决策过程的重要特征，并通过联邦、州、市各级粮食及营养安全委员会在国家、州和市粮食及营养安全会议中的参与式民主的实施得到具体体现。

图8 巴西有关获得足够食物的人权法律框架