6 从“零饥饿战略”到“无赤贫巴西计划”
作为巴西的典型做法，把粮食及营养安全的目标与发展战略相结合的目的在于将粮食及营养安全从纯粹的补偿性或部门政策中脱离出来，从而将其转换成国家政策。真正重要的是在消除饥饿的同时，也消除产生社会不平等的条件，如低就学率、医疗服务匮乏、缺乏住房、土地、电力、水和卫生设施，以及对其他重要生活条件的缺乏。2003年上台的卢拉政府代表着一个政治机遇期，打开了一扇机遇之窗，使得公民社会的利益诉求和政府着眼于此的规划目标之间的融合成为可能。粮食安全与反饥饿特别部门（MESA）的成立——后更名为社会发展与反饥饿部（MDS），标志着反饥饿被确定为国家的优先目标，并推动制定了一系列跨部的措施与政策。而在社会和政治运动中建立起来的公民社会的议程也因此找到了与“零饥饿战略”对话的肥沃土壤，在该战略成形的过程中，有着社会各界的广泛参与。
自卢拉政府（2003～2010年）的首个任期以来，“零饥饿战略”就已转变为一项政府规划，旨在协调反饥饿领域的公共政策和规划，以确保获得足够粮食的人权，在三级政府层面采取交叉性和跨部门行动，并融入社会的参与。国家行动主要强调四个领域：粮食获取，收入增加，加强家庭农业，社会联系、动员和监督。
根据收入水平的衡量标准，着眼于“受饥饿影响最严重的群体”或“粮食及营养最不安全的群体”的“零饥饿战略”预计将惠及4400万人（占巴西总人口的27.8%）。由于衡量饥饿、赤贫和贫困存在难度，对“受饥饿群体”数量的估算是根据1999年全国入户调查数据[1]中的可支配收入进行的。当时，在“受饥饿群体”的920万户家庭（约占总户数的21.9%）中，19.1%的家庭生活在大都市，25.1%的家庭生活在非大都市城镇地区，46.1%的家庭来自农村地区；而这些家庭的户主64%为棕色人种或黑色人种（INSTITUTO CIDADANIA，2001）。
下文显示了指导“零饥饿战略”的广泛的和跨部门的原则。
“零饥饿战略”的核心、规划与行动
（1）粮食获取
·收入的获取：家庭救助金计划
·粮食的获取：全国校餐计划（PNAE）、维生素A和铁分配计划、特殊群体粮食计划、粮食及营养教育、粮食及营养监控系统（SISVAN）、工人粮食计划（PAT）
·地方与区域粮食及营养安全网络：大众食堂、社区厨房、集市、城市农业和粮食银行
·水的获取：水箱
（2）加强家庭农业
·家庭农业融资计划（PRONAF）：农业保险和收成保险
·家庭农业收购粮食计划（PAA）
（3）收入增加
·社会和职业资格
·集体经济与生产包容
·针对生产的小额信贷
·粮食及营养体系地区安排：农村发展委员会、粮食及营养安全委员会、公民权领地
（4）社会联系、动员和监督
·社会救助咨询中心（CRAS）、家庭全面关爱计划（PAIF）
·公共政策委员会（粮食及营养安全委员会及其他社会监管委员会与理事会）
·公民教育与社会动员
·捐助
·与公司和实体之间的伙伴关系
资料来源：ARANHA，AV：《巴西反饥饿战略的构建》，《“零饥饿”文集：巴西的历史》第1卷，巴西利亚，2010，第74～95页。
在众多的社会计划中，需要着重强调前文所提及的“家庭救助金计划”（一项有条件的现金转移支付[2]计划）和全国校餐计划，以及一系列粮食及营养公共设施，如大众食堂、粮食银行、社区厨房以及针对小农的专项行动。
“家庭救助金计划”的评估结果表明，受援助家庭的现金消费主要在粮食上。此外，相关数据也体现了该计划在提高入学率（包括中学）、强化妇女产前检查以及减少不平等方面的有效性。而粮食及营养安全委员会认同该计划在促进获得充足粮食的人权方面的突出作用。
在促进生产的诸多计划中，较突出的有“家庭农业收购粮食计划”（PAA）和“家庭农业融资计划”（PRONAF）。
“家庭农业收购粮食计划”成立于2003年，根据粮食及营养安全委员会的建议，该计划是加强粮食生产者与消费者关系的公共政策手段。其主要目标在于支持家庭农业的农牧业产品销售，鼓励粮食生产，以便欠缺粮食的家庭获取这些粮食。[3]
该计划向家庭农业者、土地改革定居者、传统社群直接收购粮食，从而反过来通过政府计划向那些欠缺粮食的家庭提供粮食，从而推动向社会最脆弱群体的粮食分配，以及建立粮食战略储备。
土地发展部的“家庭农业融资计划”由公共银行执行，它向家庭农业和土地改革定居者的个体项目或集体项目提供融资。根据巴西社会环境的多样化，该计划包括一系列范式。同时，它也是家庭农业运动组织水平的体现。
2011年上台的迪尔玛·罗塞夫（Dilma Rosseff）政府带来了新的视角，扩大了指导卢拉政府的政府行动的重点，进而从消除饥饿扩展到消除巴西的贫困或赤贫。正因为如此，在新政府上台后的前几天，就宣布了名为“无赤贫巴西计划”的新战略行动。该计划的着眼点在于强化面向那些尚未从赤贫环境中脱离出来的阶层的政策力度，尽管“零饥饿战略”为此已做出了很多努力。贫困存在多种层面且有着不同的表现形式，因此，在巴西或其他社会中被认为是贫困的群体有着较大差异。有必要强调的是，对粮食的获得仍应是优先重点，因为获得粮食的情况永远是衡量个人、家庭或社会群体生存状况（尤其是赤贫的社会群体）的重要参数。
这一新计划将以粮食主权和获得充足且健康的粮食的人权为原则，进一步推动粮食及营养安全，并强调公共政策的社会合法性和对经验的系统总结。2011年8月，罗塞夫政府根据前总统卢拉签署的总统令颁布了首个《国家粮食及营养安全规划》（2012～2015年）。
针对消除赤贫，粮食及营养安全委员会在粮食及营养安全方面提出了基于以下分析的三大建议。
第一，根据“2009年全国入户调查”，关于粮食安全的专刊提出的“巴西粮食不安全状况”的统计方法，2004～2009年，巴西处于粮食不安全状况的家庭数量比例从34.9%下降至30.2%。所谓存在粮食不安全因素的家庭即指其家庭成员遭遇某种粮食供应的短缺，或者至少担心由于缺少购买粮食的资金而可能面临着供应短缺的困境（IBGE，2010）。应对之策：通过“家庭救助金计划”和“社会保险计划”，使现金转移支付、教育和医疗进一步普遍化，并结合针对土著人及其他传统社群、北部和东北部农村人口、无家可归和其他形式的城市贫民等特殊群体的专项政策。
第二，巴西缺乏一项由国家扮演积极角色的供应政策，通过促进生态农业为基础的家庭生产，结合分权协调的方式，以扩大充足且健康的粮食的获得。应对之策：通过控制杀虫剂的使用（巴西已成为世界上最大的杀虫剂市场），推动生产、销售与消费模式的深刻变化；通过鼓励生态农业的模式，促进多元化农业的发展；保护社会的生物多样性；保护小农的权利；确保土地改革以及对土地和水的获取。农村家庭是具备赤贫高发和粮食生产者双重特质的社会群体，其权利应受到更多的关注。
第三，最重要的贡献是在巴西的粮食及营养安全及其他公共行动领域，加强社会参与和监督。通过三级政府与社会代表之间的协商，建立国家粮食及营养安全体系的承诺，使在巴西消除赤贫的目标有希望得以实现。诸如粮食及营养安全委员会（国家、州及市层面）这样的跨部门参与的论坛为政府部门之间、三级政府之间以及政府与公民社会之间的协调提供了一个特别有效的机制。
在所有建议采取的行动中，儿童、老人和妇女需要特别关照，尤其是那些农村地区的女性工人和农民，因为她们更容易遭受贫困，更难享受公共政策。众所周知，巴西的家庭农业为全国人口提供了大约70%的基本粮食，而这种粮食生产肯定离不开妇女的工作。从历史上来看，农村妇女的工作往往被忽视，与男性相比，她们有着很明显的不对称性。一般而言，农村妇女是典型的家庭食物提供者，不仅因为她们直接在农场或庭院耕种作物，而且也因为她们还承担家务和照看小孩的活动。农村妇女通过多样化而健康的粮食生产，为争取粮食及营养主权和安全作出了贡献。
另外，为了促进充足且健康的粮食获取，需要通过统一医疗体系的营养保健措施和粮食广告监管，强化与预防和应对因劣质粮食所引发的健康卫生相关的教育行动。2009年的官方数据显示，巴西分别有50.1%的成年男性和48%的成年女性体重超标，12.5%的成年男性和16.9%的成年女性肥胖。在未成年人中，约21.5%的男孩和19.4%的女孩体重超标。目前，在消除饥饿与营养不良方面所取得的显著成绩是与上述及其他健康情况被纳入公共健康问题考虑范畴相伴随的，应该注意的是，这些问题严重地影响了最贫困的群体。
最近的国际粮食危机使得粮食和农业问题成为全球讨论的核心。农产品国际价格的大幅波动和世界很多地方（包括巴西）农产品国内价格的走高，证明有必要加强国家的调控作用以及以家庭为基础的粮食生产，这也是2006年通过的第11346号法案所提出的国家粮食及营养安全体系的组成部分。如果粮食价格听任投资商和私有部门摆布，就不可能真正消除赤贫。
巴西也需履行促进全人类粮食及营养主权与安全的责任，而不仅仅停留在从粮食出口的增加中受益的层面。事实上，巴西已在世界不同地区成为该领域国际合作中的主要援助国，尤其是在拉丁美洲和加勒比以及非洲地区。相关数据反映了这种合作规模：2008年，巴西通过世界粮食计划署（PMA）和联合国粮农组织（FAO）向古巴、海地、洪都拉斯和牙买加捐赠了4500吨大米、2000吨奶粉和500公斤蔬菜种子；2010年，用于人道主义援助的资金总额约为9550万美元；2011年，除其他一些政策手段和经济援助外，约在国际人道主义援助中捐赠了50万吨粮食，如大米、菜豆、玉米和奶粉（CGFOME，2010）。同样重要的是巴西与国外公民社会组织之间的合作，或参加诸如联合国粮农组织粮食安全委员会（CSA）的“公民社会机制”之类的国际论坛，或在巴西和他国举办共同活动。粮食及营养安全委员会的社会参与也受到了广泛的国际关注，与此同时，它已与其他公民社会行为体分享其经验。
完全根除社会不公是一种乌托邦的想法，因为它产生于社会中的私有关系和国家机器的利益所有权之中。但是，消除那种否认大批民众能够过上最起码的生活的极端想法却是可能的。为此，这种明确的承诺不应该仅仅来自联邦政府，也应该来自三级政府层面和其他权力部门，除此之外，还应该有来自社会的决策参与和监督。
[1] 具体方法可参阅“零饥饿战略”组织的研究，参见Takagi，Del Grossi和Graiano da Silva《贫苦与饥饿：一种在巴西寻找问题量化的方法》。
[2] 根据《社会援助组织法》（Loas）和“家庭救助金计划”的规定，现金转移支付包括联邦政府的社会保障福利、失业保险、工资奖金、援助福利等支付项目的开支。
[3] “家庭农业收购粮食计划”资金来自社会发展与反饥饿部和土地发展部。该计划由联邦政府与国家粮食供应公司、州和市共同协作实施。