第一章 有特色的国家体制

第一节 加拿大的政体

一 加拿大的总督有权力吗

加拿大的政体与其他国家不同，最大的特点是行政权力名义上属于英国女王，从某种程度上看这是早期作为英国殖民地遗留下来的深刻印记。作为英联邦国家之一，英国女王是加拿大名义上的国家领袖，加拿大总督是名义领袖的代表，由总理推荐并由英国女王任命，一般任期5年。

加拿大的行政权力由总督代表英国女王行使，加拿大总督的职责包括：召集或解散议会，主持总理、最高大法官、内阁和枢密院的就职仪式，统帅三军等。实际上，总督权力受到宪法很大的限制，根据《加拿大宪法》，总督召集或解散议会必须在总理的提议下进行，其职责的履行必须遵循各有关部长的建议。现任加拿大总督是戴维·约翰斯顿，他于2010年10月1日接替前任总督米夏埃尔·让出任加拿大新总督。戴维·约翰斯顿1942年出生，是著名的法学专家，曾任安大略省的滑铁卢大学的校长。名义上，总督享有王室在加拿大的所有行政权力和特权，但实际上，执行最高行政权力的是总理和内阁成员。20世纪50年代以前，总督都是英国人，其后至今一般为加拿大人。

加拿大现任总督戴维·约翰斯顿

二 加拿大政府真正的首脑

加拿大总理是加拿大政府的最高官员。加拿大总理通常是加拿大国会下议院席位最多的党派的领袖。根据法律，所有年满18岁或以上的加拿大国民都有资格参选成为加拿大总理。自1951年起，所有总理的官邸都在首都渥太华的萨塞克斯路24号。加拿大早期的八位总理都得到了英国皇室颁发的爵士头衔，直至1919年加拿大国会立法，“要求”英国皇室不再将爵士头衔给予加拿大国民。

虽然一届国会下议院的任期不可以超过5年，但是总理可以在任何时候要求总督解散国会并举行大选。如果下议院在任期内通过不信任动议，总理及其内阁就需要向总督辞职。如果有政党在议会拥有过半数的议席，该党就可组成多数政府。相反，如果议会的最大党的议席少于半数，执政党只能组成少数政府。一般来说，多数政府的任期长过少数政府。少数政府的寿命平均只有18个月。加拿大任期最短的总理是克拉克。克拉克的少数政府在1979年因为不信任票而被迫下台，任期只有9个月。加拿大总理在通过议案的决议中扮演非常重要的角色。大多数的议案都是由总理委任的内阁提出的。虽然理论上所有内阁的决定要一致，但是实质上总理拥有全部的决定权。总理有权委任（或向总督作出提议）以下政府职位：加拿大总督（向英国提议）、内阁成员、最高法院的法官、大使、加拿大国会上议院议员、加拿大联邦政府属下的机构、加拿大国企的主席（例如，加拿大邮政、加拿大铁路）。

加拿大总理在国会下议院有很大的权力。加拿大的政党要求每一个国会议员都要遵守本政党纪律。现在，加拿大总理是由民主选举产生的，他（她）比其他国家的领导人拥有更多的权力。例如，在外交上，美国总统的权力没有加拿大总理大。美国政府通过国际条约的权力是属于美国国会上议院的。美国总统的内阁成员都要上下议院投票通过。而且，美国没有政党纪律，所以总统不可以控制同党议员的任何投票。

加拿大现任总理史蒂芬·哈珀

加拿大现任总理史蒂芬·哈珀1959年4月30日出生于加拿大多伦多，同时是加拿大保守党领袖。史蒂芬·哈珀出生于一个中产家庭，在三个兄弟中排行老大，他童年时成长于多伦多。哈珀自小就成绩优异，中学时曾是全校的顶尖学生，后来他入读卡尔加里大学，取得经济学硕士学位。哈珀与太太罗连·哈珀于1991年完婚，并且育有两个孩子。哈珀早年加入了所在学校的“加拿大青年自由党”；后来，他转变了自己的政治立场。1985年，他成为保守进步党议员占斯·哈基思的首要助手，1989～1993年，他被改革党议员德波拉·格雷委任为她的行政助理、首席顾问及演讲作家。在1993年的国会大选上，哈珀成功取得西卡尔加里的席位。在2006年1月23日的联邦大选中，保守党赢得议会下院308个席位中的124席，史蒂芬·哈珀受邀组阁，成立新一届联邦政府。在许多加拿大人的眼中，哈珀很帅气。但也有很多人对哈珀的强势政治手腕提出异议，甚至认为哈珀过于“独裁”，这也是2011年5月反对党提出提前举行大选的重要原因。但在该次大选中以哈珀为首的保守党再次胜出，组成了绝对多数政府，而哈珀再次成为总理。

三 “三权分立”的政治制度

加拿大属联邦制国家。它实行立法、行政、司法“三权分立”的政治制度。立法权属于议会；司法权由法院行使，具有独立性。加拿大在行政制度上奉行议会负责制。联邦政府包括总督、枢密院、总理和内阁。加拿大政体的“三权分立”的监督体制可以概括为：议会监督政府，国库委员会监督政府各部。监督机制的特点可以归纳为：透明、严格、健全。议会监督政府是指加拿大联邦政府的一切活动均处于议会的监督之下。议会下设的总审计署和公务委员会专司监督职责。政府所有拨款均需征得国会批准，总审计署通过审计、调查等方式对政府的财政预算运行情况进行监督，而公务委员会则专门负责制定公务员录用政策并对公务员的任用进行监督；对政府部门和公务员的监督主要由国库委员会来承担。国库委员会成立于1867年，其成员包括委员会主席、副主席、财政部长、国防部长、政府事务部部长、渔业与海洋部部长、退伍军人事务部部长，均为内阁成员。国库委员会的工作机构是秘书局，由800名公务员组成。国库委员会全面负责联邦政府在财政、人事和行政方面的管理工作。这些严格的监督机制，是加拿大政府依法合规行使权力的保证。

四 政府在立法方面的职权

加拿大的行政权实际上控制在内阁总理和各省省长手中。内阁制定并执行一切行政措施，负责政府各部的工作，拟订大部分立法草案，并几乎独揽财政事务的大权。因此，内阁是加拿大的政治中心。

政府有权向议会提出法案，这是加拿大行政机关在立法方面的主要职权。政府提出法案的基本程序是：先由主管部长向内阁提出政策建议报告，提交有关的议题由委员会研究批准，经内阁确认或者修改后，由司法部按该政策建议的意图起草法案，然后提交给立法和议会统筹委员会从法律角度加以审议，同意后提交内阁批准并由总理草签，最后向议会正式提出。

在授权立法方面，议会可以向行政机关授予普遍宽泛的立法权，但是授权不得为永久性的，议会在理论上也能够撤销授权。在授权方式上，议会通常应当用制定法的形式向政府或者内阁授权，它们根据授权法的精神和性质进行立法。加拿大“众议院将部分立法权授予内阁，因此，执法者在将其用于具体情况时就可以采取自己认为可行的办法。在这种情况下制定的规定就是所谓的‘授权立法’或‘从属立法’”。加拿大1970年颁布的《法令文件法》规定，议会可以监控授权立法。该法规定共同委员会可以对法规和其他法令文件进行监控。监控的标准包括：授权立法必须符合《加拿大宪法法》；不得滥用被授予的立法权力；不得侵占所掌管的政府经费等。

加拿大省级政府和市级政府均设有议会，行使地方立法权。过去加拿大一些省议会曾经实行两院制，自1968年魁北克省最后一个撤销其两院制议会后，各省的立法机关都改为一院制，成为一个由普选产生的议会。加拿大联邦和地方立法权限的划分基本上是采取传统的联邦制国家的划分方法，即划分联邦的专属立法权限、地方的立法权限、联邦和地方共有的立法权限以及剩余立法权的归属。加拿大地方议会（主要是省议会）享有较大的立法权，可以独自制定法律行使地方立法权。

为了保持统一性，加拿大《1867年宪法》（1982年统一本）第94条规定，不管该法的任何规定，加拿大议会可以采取措施以统一安大略、新斯科舍和不伦瑞克的关于财产和公民权利方面的所有或任何法律，以及统一上述三省所有或任何法院的程序，而且三省的法律自通过时开始，加拿大议会就任何此类法律中的任何事项进行立法的权力（不管本法中的任何规定）不得被限制；但是加拿大议会为了这种统一而采取措施的法律在任何省不得生效，除非直到该省立法机关以立法形式接受该法律。

省以下的城市政府有权制定地方法规，涉及城市规划实施的种种问题由地方法规加以规定。区划法本身就是地方法规的一项重要内容。城市制定地方法规不需省的立法授权，这一点与美国不一样，而与英国的地方立法相似。城市的立法行为受省的制约，不列颠哥伦比亚省（简称B.C.省）市政法的第874条规定“城市地方法规有碍于本省公众利益时，部长可以命令城市当局修改地方法规”。除了省的法律和城市地方法规以外，按法律规定制定的官方规划也具有法律的效力。不列颠哥伦比亚省的市政法明确规定了官方规划的性质、主要内容，规划一旦生效，城市所有的地方法规必须与它相符合。由此可见官方规划的法律的地位要高于城市地方法规。

五 加拿大各级政府职能

在联邦政府机构内，由当选的官员——总理领导下的部长内阁——组成主要的决策机构。联邦政府通过与其他当选官员、省级和市政代表以及加拿大人民共同协商，领导国家的民主统治政体。

联邦政府的首要责任就是保证并支持国家经济的运行。另外，还负责国防、各省之间和各国之间的商业贸易、移民、银行和货币系统、刑法和渔业等方面的事务。联邦政府还对一些产业，如航空、船运、铁路、通信和原子能实施监督。

加拿大是个联邦制国家，宪法规定省政府与联邦政府分享权力。加拿大全国分10个省和三个地区。10个省是：阿尔伯塔省、不列颠哥伦比亚省、马尼托巴省、新不伦瑞克省、纽芬兰—拉布拉多省、新斯科舍省、安大略省、爱德华王子岛省、魁北克省、萨斯喀彻温省。三个地区是：西北地区、育空地区和努纳武特地区。各省设有省政府和由选举产生的省议会。省和地区之间的主要区别在于省是根据宪法条约所设立的，而地区是根据联邦法律所设立的，地区由联邦政府直接管辖，省则由各省所立的政府管辖。省拥有从联邦政府中获得的相当大的自治权，而地区则比较少。每个省和地区都有一个单院议会。但三个地区由联邦政府直接管辖。地区政府的首脑是专员，省政府的行政首长是省总理，即省长。省长也由民选产生，故省长在省议会内既是议员，又是多数党的领袖。由省长组织的省内阁也叫执行委员会，协助省长工作，其性质和任务与联邦政府相同。省政府主要负责本省事务，其中包括教育、福利与保健，省内经济政策及税收，设置和管理市、镇等地方政府负责省内公路建设和保养以及规划省内的土地和自然资源等。此外，省政府也可组建省级国营企业，如魁北克水电公司、萨斯喀彻温动力公司等。联邦政府对省级政府提供年度财政支持，对省级政府的一些基建项目以及健康、教育、社会救济和社会福利等给予拨款，以此来保证省际经济和生活水准的平衡发展。省级政府独立征收个人所得税、公司所得税，这两种税是省级政府税收的主要来源。省级政府还征收生意零售税、医疗健康税、能源税、地产转让税、烟草税，以及属于省管辖区域的石油和天然气等自然资源税。此外，还征收劳务销售费、罚款、车辆牌照费等。省级政府还通过市政府征收地税。

加拿大的地方政府主要是指市政府和市以下的城镇政府。宪法规定，地方政府受省政府的领导和管理，省政府有权管理地方政府职权范围内的事务。联邦政府与地方政府的关系不大，联邦有关地方政府的决定和政策必须通过联邦政府与省政府的协议来贯彻。加拿大地方政府的体制过去受美国的影响较大，如19世纪后半期多伦多市政府的建制就采用美国的体制。随着加拿大城市建设的发展，市政体制也就日益加拿大化了。地方政府虽受省政府的领导和管理，但一般城市的自治权都较大，各城市都根据本市的特点来决定自己的体制。加拿大的市政府主要分两部分，一是由市长和市政官组成的市政参议会，相当于市立法机构，负责制定本市的法律和税收计划等。市长和市政官均由选民选出，但政党色彩不如联邦政府和省政府那样浓厚。市长得根据市政参议会的决定办事，故权力有限。市政府的另一部分是行政机构，即由市长或市政参议会任命的专职行政官员及其领导的市政部门，负责市政规划的实施及日常管理工作。市政府的各个部门都有自己的行政权力，市长并不能随心所欲地进行干预。由于部门分工较细，有些事项需要经多个部门审批，因此市政府的办公效率往往为人们所批评。为提高效率，有些政府部门规定了完成某些事项审批的期限，但由于官僚主义的顽疾，这种期限往往成为官员们在最后期限内完成审批手续的借口，而不是尽量提前。所以，在加拿大，与各级地方政府的行政审批部门打交道，当事人必须有极好的耐性。

六 技术专业团队——加拿大的公务员

在加拿大各级政府中，有一支由公务员组成的技术专业团队，这个团队是辅佐各级政府首脑的重要力量，在政府的政策确定之后，政府的日常运转主要靠这支公务员团队。在大选之后，获胜的党成为执政党，其党魁自动成为总理、省长或市长，下属的各部部长、各厅厅长则由执政党从当选的议员中选任，以此组成内阁。例如，在省政府内，省长下辖各厅厅长、政党职员和省公共服务人员。厅长主要向省议会、公众和该厅负责；副厅长实际领导该厅的业务工作，各副厅长负责人被称为内阁秘书；厅长下属有厅长助理人员（党务职员）和副厅长；政党职员有的服务于省长，其他则服务于选举产生的省议员。通常情况下，政府部门的副手及其各个分支机构的官员则属于技术专业团队。也就是说，加拿大各级政府雇员组织是一个专业的团队，不属于任何党派，不受政府换届的影响，以保证工作的延续性和稳定性。政府的总理、省长、市长、内阁部长、厅长会因政党在大选中的胜负而发生变化，但是技术专业团队的人在政府内的工作岗位一般情况下不受其影响。无论哪个政党上台都用同一批人员。据介绍，这些专业人员在录用宣誓的时候已经发誓，会拥护执政党，专业地履行执政党制定的各项政策，不会把个人的党派倾向带入工作中。意思就是这个团队支持任何由民选产生的政府。这就要求政府每个部门都能提供公开、公平和透明的服务。

加拿大对政府雇员的要求并不苛刻，条件必须是加拿大公民或者永久居民，符合联邦《移民法》工作许可者需要提供社会保险号码（SIN卡）。因此，不少符合条件的新移民也可以在这里找到位置。加拿大各级政府在聘用政府雇员时不会过问其党派倾向，或者是哪个党的党员。在加拿大，每个人可以有自己的选择，拥护哪个政党不会影响找工作，聘用与否关键要看个人是否符合工作需要的条件。各省省府雇员由专门的机构负责招聘。这个机构叫做某某省公共服务局，其网站上列有省政府各部门的空缺职位和聘用要求，求职者可根据网站提示进行申请。由于政府雇员都要按照专业标准甄别录用，原则是机会均等、公平录用。对于应聘者，不论党派、宗教信仰或残疾与否，都要公平对待。如果新移民对某一政府或某一部门的工作很感兴趣，可以经常关注各地政府网站。如果在某一个部门找到工作，并不意味着以后永远在一个部门工作，雇员可以根据职业规划和发展，以后转往不同的部门工作。

在加拿大现有的政治架构下，政府的工作分公务和党务两个体制，公务由政府内各厅处理，党务是当选的议员工作的范畴。例如省议员都会有个人的政治助手，这些都是党务人员，他们不是由省公共服务局招聘的，而是由省议员利用各自的经费聘用的“自己人”。这类党务人员的比例通常是比较小的。

为了防止政府职员的渎职腐败行为，避免影响政府的公平、公正，政府在招聘时需要发现一些利益冲突的苗头，以保证公务员队伍的纯洁性。利益冲突是指雇员个人的利益可能与其工作责任有冲突和干扰。比如，与雇员有关系的个人或公司，能从雇员的工作中获利。具体来说，比如，雇员的兄长拥有一家大型建筑公司，这名雇员的工作正好是要选一家公司去修建法院，在这种情况下，雇员必须向上级报告这种潜在的利益冲突关系，以便对这种冲突作出正确处理。

政府部门的公务员薪水比较高，以下为安大略省2011年政府机构全职雇员的薪水标准：高级管理层1级年薪为93050～106350加元，2级为115000～131450加元，3级为146700～167650加元，4级为169100～188950加元^[1]。