三 城市化进程中征地和房屋拆迁中产生的矛盾和突发事件

近年来，由于城市开发、重点项目建设进行征地拆迁引发的群体性事件、集体上访和恶性自焚事件频发。征地拆迁工作因为涉及利益主体多元、利益关系复杂等原因一直是矛盾纠纷多发领域。

（一）征地和房屋拆迁的法律规定

征地和房屋拆迁中涉及的法律规定主要有《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）、《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（以下简称国办发《紧急通知》）、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国发《条例》）、《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》（以下简称最高法发《紧急通知》）等。

1.《土地管理法》有关规定

《土地管理法》第二条规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”《土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（1）基本农田；（2）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（3）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”

2.我国《物权法》的有关规定

我国《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”

3.国办发《紧急通知》

2010年5月15日，国办发《紧急通知》（国办发明电[2010]15号）要求，要认真做好农村集体土地征收和房屋拆迁工作。征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。重大工程项目建设涉及征地拆迁的，要带头严格执行规定程序和补偿标准。

4.国发《条例》

2011年1月21日，国务院颁布的《条例》规定，取消行政强制拆迁，申请司法强制执行；先补偿后搬迁，明确征收补偿标准和公共利益范围；被征收人有权请求行政救济等。补偿包括以下内容：一是被征收房屋价值的补偿；二是因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；三是因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。

5.最高法发的《紧急通知》

近年来，一些地方在土地征收、房屋拆迁强制执行中引发的恶性事件屡屡发生。有的被执行人以自焚、跳楼等自杀、自残方式相对抗，有的以点燃煤气罐、泼洒汽油、投掷石块等方式阻挠执行，有的聚众围攻、冲击执行人员酿成群体性事件，有的法院干警不当使用武器致人死伤，等等。湖南省株洲市就曾发生一起被执行人在房屋拆迁强制执行中自焚（经抢救无效死亡）的严重事件。由这些事件引起的社会关注度极高，造成的社会影响极为恶劣，其中的教训也极为深刻。为防止和杜绝类似事件再次发生，2011年9月9日，最高人民法院在其官方网站发布《紧急通知》。该通知的主要内容是：必须慎用强制手段，凡在执行过程中遇到当事人以自杀相威胁等极端行为、可能造成人身伤害等恶性事件的，一般应当停止执行或首先要确保当事人及相关人员的人身安全。

（二）征地和房屋拆迁引发的典型事件

据有关方面统计，政府每年从农民手里征用的土地将近20万公顷，因征地引起的农村群体性事件已占到全部农村群体性事件的65%以上。可以说，因违法征地等引发的农村群体性事件已成为影响农村乃至社会稳定的一个突出问题。

·2004年10月四川汉源事件；

·2005年4月浙江东阳事件；

·2006年7月辽宁凌源警民冲突；

·2006年9月海南乐东警民冲突；

·2007年1月广东佛山警民冲突；

·2007年7月郑州村民与开发商暴力冲突；

·2008年11月甘肃陇南市武都区东江镇警民冲突。

这些群体性事件折射出某些地方政府行政行为不规范等问题。例如，违法批地、圈地，农村集体经济组织截留、挤占、挪用、拖欠征地补偿款，少数官员与村组长相互勾结欺骗农民，侵害农民利益。

（三）征地和房屋拆迁引发利益冲突的原因

征地和房屋拆迁中，爆发利益冲突主要由四大争议引起：一是对土地权属争议；二是对村民组长和代表的争议；三是对征地拆迁补偿安置的争议；四是对征地拆迁程序的争议。

1.土地权属争议

我国土地管理制度频繁变动，导致土地权属纠纷矛盾较为复杂。随着城市开发和重点项目建设征地拆迁的不断推进，农民更加认识到土地资源的珍贵。征地拆迁中，因为利益的驱动，土地权属争议问题所产生的矛盾更为严重，轻则上访，重则引起群体性冲突。

2.村民组长和代表的争议

在征地拆迁中，村民组长和代表既代表村民行使集体经济组织与国土部门等征地主体谈判的权利，还可以在经济组织内行使补偿分配等权利。因为农民参与意识的提高，征地拆迁中村民组长和代表的产生程序显得极为重要，一旦因为组长和代表的产生不合理引起争议，就会引发矛盾冲突。

3.征地拆迁补偿安置的争议

政府土地收益分配不合理、不透明，没有充分考虑失地农民的利益。大多数群众认为，拆迁补偿政策不合理，拆迁评估价低，不能就地购买自己想买的房子。而且区位差异导致补偿价格悬殊，使得拆迁群众心理难以平衡。

4.征地拆迁程序的争议

由于《条例》不完善导致征地拆迁程序的争议。具体说明如下。

（1）征用是对私人财产的强制剥夺。有征用就必须有补偿，而且按照《宪法》和《物权法》的规定，补偿是征用合法有效的构成要件，应在房屋拆迁之前完成。而《条例》却将补偿与征用人为割开，本应在征用阶段完成的补偿问题却变成拆迁阶段的一部分，这明显有违“先补偿、征用，后拆迁”的公正程序。

（2）《条例》未规定被拆迁人有权利参与拆迁的监督过程，公众话语权和参与监督机制的缺乏，导致政府的随意行政、野蛮行政及违法行政。而且倘若政府将征用土地交给了土地使用人，其在用地过程中改变土地使用用途，进行商业开发，此种无人监督的情况同样会损害被拆迁人的合法权益。

（3）《条例》以及地方性法规并没有区分拆迁是否属于公共利益，致使公共利益和商业利益混同，商业性拆迁搭了公共利益征收的便车，政府将低价收回的土地高价出让给开发商，公权力成为寻租腐败的手段。尤其是开发商与被拆迁人在无法达成拆迁补偿安置协议时，交由拆迁主管部门裁决，使得缺乏制度约束的权力在利益的驱使下恣意行使，促使其作出强制拆迁的决定，损害被拆迁人的人身财产权益。