一 城市扩张对原有乡村的地沿侵蚀

城市化是城乡社会结构变动，由传统农业社会向现代工业社会转变的过程；是大批农村剩余劳动力从传统农业解放出来，进入城市二、三产业就业的过程；是农民转变为市民，人口、资本、技术向城镇集聚的过程；是全社会物质文明和精神文明发展成果为农村居民所共享的过程；是绝大多数社会成员进入先进生产方式和生活方式的过程；是全社会成员整体素质不断提高，相互交往方式、社会秩序发生重大变化的过程。这些都是城市化积极的一面，但任何事物都有其两面性，在我国加速城市化的过程中，城市的飞速扩张对原有乡村的地沿侵蚀也在加速，造成了大批失地农民，他们被夹在传统耕种农民和城市市民之间讨生活，身份与社会极不适应，生产生活状态发生了巨大的改变。

（一）城市扩张中的农村土地流转

农村非农产业和城镇迅速扩张，引发了农地大规模的流转。土地流转的动力主要来自经济发展和行政干预。土地换社保、宅基地和农村住房换城镇住房、土地与户籍制度联动改革等做法成为农村土地流转的流行模式。而农村土地流转中的主要问题是农民权益缺乏保障。

1.农村土地流转的原因

农村非农产业和城镇迅速扩张，引发了农地大规模的流转。越是经济发达的地区，土地流转规模越大。城市周边的县和乡镇在城市的扩张中已被归整到“开发区”。郊县原有的国家基本农田保护区也逐年在萎缩，被取而代之的是一座座现代化的工厂、一栋栋现代化的楼房。城市的大规模扩张在不断侵蚀着乡村的大片土地，近年来城市郊区的菜地越来越少，引发了全国菜价持续居高不下，成为助推本轮通货膨胀的一大主因就是很好的例证。

2.农村土地流转的两大动力

经济发展和行政干预是土地流转的两大动力。经济发展吸纳农村剩余劳动力，推动农村土地流转是内生性城市化，是建立在农民自愿基础上的。而行政干预是地方政府追求政绩，人为城市化、外生性城市化的过程。我国目前城市化率达到51%，这里既有经济本身发展的功劳，也有地方政府的贡献。事实上，某些地方行政干预过度，一些是通过下指标、压任务强迫农民流转土地，一些是派出“征地工作组”进村入户征用土地，一些是冲破现行法律和政策限制，越过国家土地用途管制，使土地规模集中和大量流向非农用途。

3.农村土地流转的模式

2010年7月，南京市提出通过“三个置换”实现“三个转变”，即以土地承包经营权置换城镇社区保障，以分散的农村宅基地和农民住房置换城镇产权住房，以集体资产所有权置换股份合作社股权，转变农业生产方式、农民生活方式和农民身份。之后，全国其他地方纷纷效仿南京的做法。土地换社保，主要是从土地出让的增值利润中拿出一部分，乡（镇）财政按比例配套一部分，共同作为社保基金；村集体补贴的一部分资金和农民投保认购的部分进入失地农民养老保险个人账户。当失地农民分别达到55岁或60岁后，每月可以享受120元左右的生活补贴。“土地换社保”不能解决根本问题，容易诱发社会矛盾。许多专家对部分地区推行“土地换社保”的做法表示质疑，认为不能解决农民的长远生计问题。而且，专家还指出“土地与户籍制度联动改革”会诱发地方政府谋求农民土地的利益动机。对一些地方“三个置换”的做法，多数专家持谨慎态度，有部分专家明确表示反对。“土地与户籍制度联动改革”是指农民放弃家乡的宅基地使用权，将其对应的建设用地指标转让给其就业所在城市，作为城市扩张的指标，以此为条件获得城镇的户籍，同时借助这一建设用地指标而实现的城镇近郊土地增值收益，为进城农民获取公共服务筹集资金。

4.农村土地流转中的主要问题

农民权益缺乏保障是集体建设用地流转中的主要问题，根源在于缺乏明确的土地财产权。在集体建设用地流转中存在的这些主要问题，主要原因是收益分配缺乏规范，农民权益得不到有效保障，流转中的违法、违规问题比较严重，行政干预过度，农民没有相对完整的土地财产权，国家垄断土地资源使得农村土地市场发育严重滞后。

（二）农村土地流转的方向

土地流转在农业内部向种、养大户和“新三资”企业集中，在农业外部流向“国家建设”、“工业园区和商业性开发”、“乡村集体非农化利用”等方面。

1.土地在农业内部的流向

土地在农业内部流向本地种植、养殖业大户，非农村住户和股份合作社等三种主体。据有关统计资料显示，江苏省流转土地的58.8%进入本地种、养大户，11.5%由非农村住户经营，1%左右进入农业股份合作社，28.7%以其他形式流转，或转为非农用地，或作为建设储备地。浙江省有超过7%的土地进入工商企业，F县流转土地的67.2%由本地种植、养殖业大户受让和经营，剩余32.8%全部由非农村住户经营。

2.土地在农业外部的主要流向

流向农业外部的农村土地、政府征用地（包括公益性、商业性、经济开发区用地）约占一半，乡（镇）村集体非农建设占三成，用于其他目的占15%，流转中“阴消”的土地约占5%。经济越发达地区，村集体非农化用地占耕地的比例越高，减少的农地主要用于工业，商业性（如商业住宅）用地和公益性用地（如公路、学校等）占较小比例。

（三）农村土地流转的形式

农村土地流转的形式有委托经营、转包、转让、互换、租赁、入股等。土地流转形式最终是由土地收益分配形式决定的。调查发现，委托经营价格每年每亩约100元，农户间转让、转包每年每亩约50元，入股土地每年每亩大约400元，其他流转形式每年每亩约60元。村集体往往在委托经营中截留部分土地收益，而其他流转形式不需要村集体作中介，极大限制了村集体参与土地流转收益分配，因此现实中，“委托经营”大行其道而其他流转形式发展缓慢。行政推动土地流转，其动机大多是打着发展“规模经营”的旗号而达到重新配置土地资源的目的。

（四）农村土地流转诱发的制度创新

农村土地大规模流转呼唤相应的配套制度改革，促进了农村制度创新高潮的到来，其中最直接的效果是农村合作经济组织蓬勃兴起和农村土地流转服务组织应运而生。

1.农村合作经济组织蓬勃兴起

伴随着农村土地流转，农村合作经济组织蓬勃兴起。农村合作经济组织有：满足建设用地和农业规模经营需求而发展的土地股份合作社、满足运营和管理村集体巨额资本需求而发展的社区股份合作社、满足农业生产社会化服务需求发展的行业协会或专业合作社。新型合作经济组织有农民自愿、利益激励、运作机制国际标准、产权清晰、经济民主等五大特点。

2.农村土地流转服务组织应运而生

许多乡镇、村建立了农村土地流转管理服务中心、流转土地储备库、土地信托服务中心或土地流转中心。这类服务中心的主要作用是接受农户委托，将外出经商、打工或办企业的农户不愿耕种和无力耕种土地的经营权集中，统一对外租赁或招商引资发展效益农业。