中华人民共和国突发事件应对法
(2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过 2007年8月30日中华人民共和国主席令第69号公布 自2007年11月1日起施行)
目 录
第一章 总 则
第二章 预防与应急准备
第三章 监测与预警
第四章 应急处置与救援
第五章 事后恢复与重建
第六章 法律责任
第七章 附 则
第一章 总 则
第一条 【立法目的】 为了预防和减少突发事件的发生, 控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害, 规范突发事件应对活动,保护人民生命财产安全, 维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序, 制定本法。
第二条 【适用范围】 突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动, 适用本法。
▶条文解读
突发事件的应对是一个动态发展过程, 一般包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等环节。预防与应急准备,是防患于未然的阶段, 也是应对突发事件最重要的阶段。监测与预警, 是预防与应急准备的逻辑延伸。应急处置与救援, 是应对突发事件最关键的阶段。事后恢复与重建, 是应对突发事件过程中的最后环节。本法出台后,我国应急管理法律体系在横向上由三部分构成: 一是紧急状态法 (包括戒严法)、有关战争和动员的法律; 二是突发事件应对法; 三是单行的突发事件应对方面的法律, 如防洪法、传染病防治法、安全生产法等。
第三条 【突发事件含义及分级标准】 本法所称突发事件, 是指突然发生, 造成或者可能造成严重社会危害, 需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
按照社会危害程度、影响范围等因素, 自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的, 从其规定。
突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。
▶条文解读
从突发事件的含义可知其构成要件包括: ( 1) 突发性; ( 2) 危险性;(3) 紧迫性; (4) 不确定性。
第四条 【应急管理体制】 国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。
▶条文解读
分类管理, 是指按照自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类突发事件的不同特性实施应急管理。
分级负责, 主要是指根据突发事件的影响范围和突发事件的级别不同,确定突发事件应对工作由不同层级的人民政府负责。
▶实用问答
1. 如何理解本条规定的“属地管理为主”?
属地管理为主, 主要有两种含义: 一是突发事件应急处置工作原则上由地方负责, 即由突发事件发生地的县级以上地方人民政府负责, 其中又主要是由突发事件发生地的县级人民政府负责; 二是法律、行政法规规定由国务院有关部门对特定突发事件的应对工作负责的, 就应当由国务院有关部门管理为主。
第五条 【风险评估】 突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。国家建立重大突发事件风险评估体系, 对可能发生的突发事件进行综合性评估, 减少重大突发事件的发生, 最大限度地减轻重大突发事件的影响。
▶实用问答
2. 重大突发事件风险评估体系主要包括哪几个层次?
重大突发事件风险评估体系, 主要包括以下层次: 一是对本地方、本部门可能发生重大突发事件的领域、区位环节等进行监测并对收集到的各类突发事件风险信息进行分析、研判, 提出预防、减少或者控制突发事件发生的建议和对策。二是对本地方、本部门年度内发生的各类突发事件及其应对工作情况, 尤其是对防范工作进行评估, 找出可能发生重大突发事件的领域、区位、环节, 以认识、把握突发事件发生、发展的规律和趋势,完善相关制度和工作机制。三是对特定的突发事件应对工作情况包括应急处置和防范工作情况进行评估。
第六条 【社会动员机制】 国家建立有效的社会动员机制, 增强全民的公共安全和防范风险的意识, 提高全社会的避险救助能力。
▶条文解读
社会动员机制, 主要有两层含义: 一是提高全民危机意识机制和能力建设机制, 这是应对突发事件的社会基础; 二是社会成员参与机制, 就是公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。
本条规定在突发事件应对领域, 国家建立有效的社会动员机制, 确立了社会动员的应急基本原则。当然, 本条仅仅是对社会动员原则的概括性规定, 其具体内容贯穿于本法的许多条款当中, 包括: 第十一条第二款规定的一般社会公众参与应急工作; 第十二条规定的对私有财产的征用与补偿; 第三十四条规定的社会支持与捐赠。
第七条 【负责机关】 县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责; 涉及两个以上行政区域的, 由有关行政区域共同的上一级人民政府负责, 或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。
突发事件发生后, 发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展, 组织开展应急救援和处置工作, 并立即向上一级人民政府报告, 必要时可以越级上报。
突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的, 应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施, 统一领导应急处置工作。
法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的, 从其规定; 地方人民政府应当积极配合并提供必要的支持。
▶条文解读
本条所规定的应急体制是对第四条所规定原则的具体贯彻, 这一规定所确立的应急体制可以被概括为两句话: 第一, 以基层负责为主, 上级负责为辅; 第二, 以属地管理为主, 行业管理为辅。
本条第一款规定的是分级管理、属地管理为主的一般规定, 其基本含义是: (1) 对发生在本行政区域的突发事件, 不论是哪一类型或者哪一级别的突发事件, 县级人民政府都应当对其应对工作负责。 (2) 对涉及两个以上行政区域的突发事件, 不论是哪一类型或者哪一级别的突发事件, 其应对工作由有关行政区域共同的上一级人民政府负责。 (3) 所谓负责, 除了负责预防和应急准备、监测和预警外, 主要是依法采取应急措施控制事态发展, 组织开展应急救援和处置工作, 向上级报告信息和事态发展情况等, 有违这些职责的, 就应当依法承担法律责任。
▶实用问答
3. 突发事件发生地的县级人民政府在突发事件发生后应立即开展哪些主要工作?
突发事件发生地的县级人民政府在突发事件发生后应立即开展的主要工作, 包括: (1) 采取措施控制事态发展。这主要是指采取本法第49条、第50条、第51条等条规定的控制措施。 (2) 组织开展应急救援和处置工作。 (3) 向上级政府报告。报告的内容, 主要是认为可能发生重大或者特别重大突发事件的信息 (包括时间、地点、信息来源、事件性质、影响范围、事件发展趋势和已采取的措施等), 发布警报的信息等。报告突发事件信息, 应当做到及时、客观、真实, 不得迟报、谎报、瞒报、漏报。
4. 突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害时应如何处理?
本条第三款规定的是突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害时如何处理的问题。 (1) 不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害, 是指发生了或者演变成重大、特别重大突发事件, 或者演变成超越本县行政区域的突发事件, 根据本法和国务院的规定, 县级人民政府难以进行有效的应急处置, 需要请求上级人民政府采取措施予以应急处置。 (2) 县级人民政府应履行向上级人民政府报告的义务。同时, 根据本条第一款、第二款的规定, 还要在职责范围内做好相关工作, 不能只报告不处置。 (3) 上级人民政府接到报告后, 应当及时采取措施, 统一领导应急处置工作。这里的上级人民政府也是履行统一领导职责的人民政府, 至于究竟是指哪级人民政府, 要根据突发事件的级别和影响范围而定。
第八条 【应急管理机构】 国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作; 根据实际需要, 设立国家突发事件应急指挥机构, 负责突发事件应对工作; 必要时, 国务院可以派出工作组指导有关工作。
县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构, 统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作; 根据实际需要,设立相关类别突发事件应急指挥机构, 组织、协调、指挥突发事件应对工作。
上级人民政府主管部门应当在各自职责范围内, 指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作。
▶条文解读
本条第一款是关于国务院履行突发事件应对职责的工作机制的规定,主要有三方面内容: (1) 国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作。强调国务院在总理领导下, 旨在进一步明确总理在应对突发事件中的职责, 包括主持国务院常务会议研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作, 批准设立国家突发事件应急指挥机构, 批准派出工作组指导有关工作。 (2) 设立国家突发事件应急指挥机构。这里的应急指挥机构既包括相关领域的突发事件应急指挥机构, 如国家防汛抗旱指挥部, 也包括综合性的应急指挥机构。国务院要不要设或者设哪一类的应急指挥机构, 由国务院根据实际需要决定。 (3) 国务院可以决定派出工作组指导有关工作。其主要任务是指导地方有效开展应对工作, 督促落实有关应对的法律和政策措施; 对全国性的特别重大的突发事件需要国务院处置的, 必要时还需要统一指挥或者指导有关地区、部门开展处置工作。
本条第二款规定的是县级以上地方人民政府应急工作机制, 主要包括:一是县级以上人民政府设立统一的应急指挥机构, 以整合资源, 统一领导、协调本级政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作。该指挥机构应当由人民政府主要负责人负责, 相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成, 名称可以叫应急 (突发事件应对) 委员会, 或者叫应急领导小组等, 其办事机构是县级以上地方人民政府设立的应急办公室。二是如果实际需要, 县级以上地方政府也可以设立相关类别突发事件应急指挥机构, 组织、协调、指挥相应的突发事件应对工作。这里的实际需要, 主要有两种情况, 一种情况是某类突发事件专业性较强且影响比较单一; 一种情况是现场应急处置的需要。三是县级以上地方人民政府设立的应急指挥机构都是议事协调机构。
本条第三款规定的是上级人民政府主管部门应对突发事件职责的规定,主要内容包括: 一是人民政府主管部门 (如水利部门、卫生部门、安全生产部门等), 依据相关法律、行政法规 (如防洪法、传染病防治法、安全生产法等) 和各自的职责, 负责相关类别突发事件的应急管理工作。二是人民政府主管部门应对突发事件的具体职责主要包括: 负责相关类别的突发事件专项和部门应急预案的起草与实施, 贯彻落实本级政府有关决定事项, 承担相关应急指挥机构办公室的工作, 及时向本级政府报告主要情况,指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的预防、应急准备、应急处置、恢复重建等工作。
第九条 【行政领导机关】 国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关, 其办事机构及具体职责由国务院规定。
▶条文解读
这一条实际上是对第七条所规定的应急管理体制的进一步明确。在第七条规定各级人民政府和国务院有关部门对突发事件应对工作负责的基础上, 明确国务院和县级以上地方各级人民政府是应急工作的行政领导机关。也就是说, 国务院和县级以上地方各级人民政府中承担具体应急职能的部门和机构并非应急领导机关, 而仅仅是应急工作机构而已。即使依照上述第七条第四款的规定, 由国务院有关部门承担特定应急工作的, 其行政领导机关也应当是国务院而不是这些部门。
第十条 【及时公布决定、命令】 有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令, 应当及时公布。
第十一条 【合理措施原则】 有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施, 应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应; 有多种措施可供选择的, 应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。
公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。
▶条文解读
本条第一款规定的是比例原则。比例原则又称“禁止过度”原则, 其本质是行政机关采取的措施不得超越宪法和法律所容许的范围或者目的,如果有同等措施可以供采用, 应当选择对公民、法人和其他组织权益侵害最小的措施。同时, 该款还规定, 有多种措施可供选择的, 行政机关应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。这一规定,是比例原则的另一个重要体现, 学者们将这称之为最小侵害原则、不可替代原则和最温和手段原则。
基于比例原则的基本内容, 行政机关在突发事件应对中必须满足如下要求: 第一, 行政主体应当将实施行政紧急措施作为实现应急管理目标的最后方式, 且应选择对公民限制程度最小的行政紧急措施。第二, 行政主体应根据具体情形, 确定实施行政紧急措施的规模与时限。第三, 法院应将比例原则作为行政紧急措施合法性审查的依据。
本条第二款首先明确了个人、法人和其他组织在突发事件应对中应当履行的义务。由政府主导突发公共事件的防治工作, 绝不意味着防范突发公共事件就成了政府的独角戏。其他社会组织、企业与个人都是不同意义上的参与者, 不能袖手旁观, 任何有效的应急处理都必须是群防群治。因此, 本条为公民、法人和其他组织应及时报告信息、主动采取自救、积极配合政府处理突发事件等给予了法律、法规的依据。
第十二条 【财产征用】 有关人民政府及其部门为应对突发事件, 可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后, 应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的, 应当给予补偿。
▶条文解读
征用是国家强制使用单位、个人的财产, 其结果是导致被征用单位、个人财产使用权的丧失。
有关人民政府及其部门为应对突发事件, 可以征用单位和个人财产。同时, 考虑到征用单位、个人财产, 会对财产所有者的权益带来损失, 本条还规定, 被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后,应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的, 应当给予补偿。需要指出, 这种补偿通常是按被征用财物等价或者是毁损实际价值补偿, 一般不及于可得利益损失的补偿。
第十三条 【时效中止、程序中止】 因采取突发事件应对措施,诉讼、行政复议、仲裁活动不能正常进行的, 适用有关时效中止和程序中止的规定, 但法律另有规定的除外。
▶条文解读
时效, 是指一定事实状态经过一定期间的法律事实, 其效果在于直接使权利发生、变更或者消灭, 包括取得时效和诉讼时效。时效中止是指在时效进行中, 因一定法定事由的发生, 阻碍权利人请求保护其权利, 法律规定暂时停止时效期间进行, 已经经过的时效期间仍然有效, 待阻碍时效进行的事由消失后, 时效继续进行, 其中时效暂停的一段时间不计入时效期以内, 以保护权利人的权利。
程序中止, 是指有关诉讼、行政复议、仲裁活动的程序, 因一定法定事由不能正常进行需要暂时予以停止, 待有关影响该程序正常进行的情形消除后, 再恢复该程序。
第十四条 【武装力量参与应急】 中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令, 参加突发事件的应急救援和处置工作。
第十五条 【国际交流与合作】 中华人民共和国政府在突发事件的预防、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面, 同外国政府和有关国际组织开展合作与交流。
第十六条 【同级人大监督】 县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令, 应当报本级人民代表大会常务委员会备案; 突发事件应急处置工作结束后, 应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。
第二章 预防与应急准备
第十七条 【应急预案体系】 国家建立健全突发事件应急预案体系。
国务院制定国家突发事件总体应急预案, 组织制定国家突发事件专项应急预案; 国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案, 制定国家突发事件部门应急预案。
地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况, 制定相应的突发事件应急预案。
应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化, 适时修订应急预案。应急预案的制定、修订程序由国务院规定。
▶条文解读
从纵向来看, 根据本条规定, 全国的突发事件应急预案体系应当包括国家突发事件总体应急预案、国家突发事件专项应急预案、国家突发事件部门应急预案、地方突发事件总体应急预案、地方突发事件专项应急预案和地方突发事件部门应急预案, 以及法定有关单位制定的具体应急预案。地方应急预案由地方各级政府和县级以上地方政府有关部门负责制定, 具体包括: 省级政府的突发事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案; 各市 (地、州)、县 (市、区) 政府和乡镇政府制定的突发事件应急预案。
第十八条 【应急预案制定依据与内容】 应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定, 针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害, 具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。
第十九条 【城乡规划】 城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要, 统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设, 合理确定应急避难场所。
第二十条 【安全防范】 县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估, 定期进行检查、监控, 并责令有关单位采取安全防范措施。
省级和设区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估,组织进行检查、监控, 并责令有关单位采取安全防范措施。
县级以上地方各级人民政府按照本法规定登记的危险源、危险区域, 应当按照国家规定及时向社会公布。
第二十一条 【及时调解处理矛盾纠纷】 县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会应当及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾纠纷。
第二十二条 【安全管理】 所有单位应当建立健全安全管理制度, 定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况, 及时消除事故隐患; 掌握并及时处理本单位存在的可能引发社会安全事件的问题, 防止矛盾激化和事态扩大; 对本单位可能发生的突发事件和采取安全防范措施的情况, 应当按照规定及时向所在地人民政府或者人民政府有关部门报告。
第二十三条 【矿山、建筑施工单位和危险物品生产、经营、储运、使用单位的预防义务】 矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运、使用单位,应当制定具体应急预案, 并对生产经营场所、有危险物品的建筑物、构筑物及周边环境开展隐患排查, 及时采取措施消除隐患, 防止发生突发事件。
第二十四条 【人员密集场所的经营单位或者管理单位的预防义务】 公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营单位或者管理单位应当制定具体应急预案, 为交通工具和有关场所配备报警装置和必要的应急救援设备、设施, 注明其使用方法, 并显著标明安全撤离的通道、路线, 保证安全通道、出口的畅通。
有关单位应当定期检测、维护其报警装置和应急救援设备、设施,使其处于良好状态, 确保正常使用。
第二十五条 【应急管理培训制度】 县级以上人民政府应当建立健全突发事件应急管理培训制度, 对人民政府及其有关部门负有处置突发事件职责的工作人员定期进行培训。
▶条文解读
本条规定了突发事件应急管理培训制度, 其责任主体是县级以上人民政府, 培训对象是政府及其部门负有处置突发事件职责的工作人员, 培训时间要求是定期。一般来说, 培训内容应当包括应急管理知识、应急法律法规知识等。
第二十六条 【应急救援队伍】 县级以上人民政府应当整合应急资源, 建立或者确定综合性应急救援队伍。人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。
县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。
县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作, 联合培训、联合演练, 提高合成应急、协同应急的能力。
第二十七条 【应急救援人员人身保险】 国务院有关部门、县级以上地方各级人民政府及其有关部门、有关单位应当为专业应急救援人员购买人身意外伤害保险, 配备必要的防护装备和器材, 减少应急救援人员的人身风险。
第二十八条 【军队和民兵组织的专门训练】 中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织应当有计划地组织开展应急救援的专门训练。
第二十九条 【应急知识宣传普及和应急演练】 县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。
居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求, 结合各自的实际情况, 开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。
新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。
第三十条 【学校的应急知识教育义务】 各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容, 对学生进行应急知识教育, 培养学生的安全意识和自救与互救能力。
教育主管部门应当对学校开展应急知识教育进行指导和监督。
▶条文解读
各级各类学校包括从事普通教育的大、中、小学, 也包括职业学校等其他教育机构。按照我国目前的教育制度, 中小学校的课程设置是由教育主管部门确定的, 高等学校自主设置课程。因此, 教育主管部门应当要求中小学校开设有关突发事件预防与应急、自救与互救知识的课程, 同时督促高等学校也开设这类课程。各级各类学校在安排应急知识的教学内容时,应当根据学生的年龄特征, 有针对性地选择教学内容。
各级教育主管部门要高度重视应急知识教育工作, 加强对各级各类学校开展应急知识教育的指导和监督。一方面, 要组织编写各级各类学校应急知识教育的教学大纲, 可以会同其他有关部门组织编写教材。另一方面,平时要加强对各级各类学校开设这类课程的情况、教学效果等的督促、检查。此外, 本法没有对幼儿园提出明确要求, 但可以提倡幼儿园采取适合幼儿身心特点的方式, 通过组织生动活泼的活动, 教会儿童交通常识和发生火灾、煤气泄露等突发事件时的基本逃生方式。
第三十一条 【经费保障】 国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施, 保障突发事件应对工作所需经费。
▶条文解读
按照本条规定, 县级以上各级人民政府不但要依照预算法的规定设置预备费, 用于自然灾害救灾开支等支出, 还必须采取财政措施, 保障各类突发事件的预防、应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等各方面的经费。
第三十二条 【应急物资储备保障】 国家建立健全应急物资储备保障制度, 完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。
设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。
县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况, 与有关企业签订协议, 保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。
▶条文解读
应急物资储备的主体主要是设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府。这样规定的主要考虑: 一是应急物资储备需要投入大量财力, 储备过多容易造成资源闲置和浪费, 而且有的应急物资如药品等, 可以在发生突发事件后就近从其他地方进行调配, 不需要各地都予以储备。二是县级人民政府特别是一些偏远、贫困地区的县级人民政府的财政负担能力有限, 不宜普遍要求各县级人民政府都建立应急物资储备制度。
在做好实物储备工作的同时, 还应当高度重视生产能力的储备。政府一方面必须储备能够满足应急处置基本需求的实物, 另一方面要采取生产能力储备的方式, 以临时集中组织应急物资的生产。
第三十三条 【应急通信保障】 国家建立健全应急通信保障体系, 完善公用通信网, 建立有线与无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统, 确保突发事件应对工作的通信畅通。
第三十四条 【鼓励捐赠】 国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠。
第三十五条 【巨灾风险保险】 国家发展保险事业, 建立国家财政支持的巨灾风险保险体系, 并鼓励单位和公民参加保险。
▶条文解读
灾害保险是灾害保障的基本方式之一, 是指以社会保险的形式来为某些受灾者提供保障的制度。它是与灾害相关的社会保险, 其保险对象是灾害事故的受害人, 保险给付同灾害相关。灾害社会保险待遇不取决于缴费的多少, 灾害事件相同, 享受待遇亦相同, 但具体的金额根据损害程度不同而存在着较大差异, 由灾害保障的实际需要决定。
巨灾风险保险与社会上其他保险不同, 是一种完全不营利的保险事业,旨在保障人民生命财产安全, 最大限度避免和减少重特大突发事件造成的损失。因此, 这种保险需要由国家财政给予支持。同时, 按照本条规定,巨灾风险保险不是强制险, 而是鼓励单位和公民个人自愿参加。对于一些重特大突发事件易发、多发地区的单位和个人而言, 应当积极参加这种保险。
第三十六条 【人才培养和研究开发】 国家鼓励、扶持具备相应条件的教学科研机构培养应急管理专门人才, 鼓励、扶持教学科研机构和有关企业研究开发用于突发事件预防、监测、预警、应急处置与救援的新技术、新设备和新工具。
第三章 监测与预警
第三十七条 【突发事件信息系统】 国务院建立全国统一的突发事件信息系统。
县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统, 汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息, 并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通, 加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。
▶条文解读
突发事件信息系统是指汇集、储存、分析、评估、传输突发事件发生、发展情况的信息网络和体系。目前, 公安、民政、国土资源、铁路、交通、水利、卫生、民航、林业、地震、气象和海洋等部门都已经建立了较为完善的信息系统。建立突发事件信息系统是一项系统工程, 涉及各地区各部门, 涉及技术支持、财政保障, 需要统筹规划、总体设计、分级实施。
本条有三方面的含义: (1) 建立全国统一的突发事件信息系统, 首先要加快国务院应急信息系统建设, 充分发挥这一枢纽工程在国家应急信息网络建设中的龙头带动作用, 同时规范技术标准, 完善、整合有关专业应急信息系统, 规划、部署地方人民政府的信息系统建设, 搭建以国务院应急信息平台为中心, 以省级和国务院部门应急信息平台为节点, 上下贯通、左右衔接、互联互通、信息共享、互有侧重、互为支撑的信息网络体系。建立突发事件信息系统应当依托政府电子政务系统和部门业务系统, 防止重复建设和资源浪费。积极推进紧急信息接报平台整合, 建立统一接报、分类分级处置的工作机制。 (2) 县级以上地方人民政府应当建立或者确定突发事件信息系统, 并与上级人民政府及其部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的信息系统实现互联互通。考虑到各地方现有信息系统情况的差异, 经济发展水平的不同, 本着节约的原则, 已有信息系统的, 可以在现有信息系统中确定其中一个信息系统作为本级人民政府的突发事件信息系统, 并与上级政府及其部门、下级政府及其有关部门的信息系统实行互联互通; 没有建立信息系统或者已有信息系统不足以汇集、储存、传输有关突发事件信息的, 县级以上地方人民政府要建立统一的突发事件信息系统。 (3) 不同地区、部门之间要加强信息交流与情报合作。
第三十八条 【突发事件信息收集】 县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息。
县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度。
获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织, 应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。
▶条文解读
本条规定了政府收集信息和社会公众报告信息两方面的责任和义务。
一是政府及其有关部门、专业机构应当主动多渠道收集突发事件信息。第一, 要充分利用监测网点、专门机构在收集突发事件信息中的主渠道作用。目前, 我国已经建立了气象、地震、卫生、防疫、水文、地质、森林火灾、农林病虫害、煤矿瓦斯、海洋环境等监测体系。政府和政府部门应当充分利用这些专门渠道收集突发事件信息, 同时, 进一步加强预测预报基础设施建设, 增加监测网点, 逐步形成全覆盖的监测网络。第二, 充分发挥主流媒体的优势和作用, 及时收集和掌握突发事件信息和相关社会动态。第三, 要注意从互联网上获取有关突发事件和社会热点问题的信息。第四, 地方各级人民政府、各有关部门网站建立开放的信息接报平台, 接受社会公众的突发事件信息报告。
二是县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度, 通过信息报告员收集信息。考虑到不同社区、农村、有关单位性质、发生突发事件的概率、经济发展水平的差异, 本条规定, 信息报告员可以是专职的, 也可以是兼职的。为提高信息报告员收集、报告突发事件信息的能力, 确保所收集的信息全面、准确、及时、简洁, 基层政府应当加强对信息报告员的培训, 并使一名信息报告员可以承担多类事件信息报告任务。本条规定的有关单位包括企业、学校等基层单位。为保障信息报告员信息报告渠道的畅通, 乡镇、街道等基层政府派出机关要建立和完善24小时值班制度, 县级政府的应急信息平台要向乡镇、街道延伸, 着力解决边缘山区信息报告和预警的“最后一公里”瓶颈问题, 构建全覆盖的信息网络。
三是公民、法人或者其他组织的突发事件信息报告义务。据此, 本条规定, 获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织都有立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告的义务。按照本法第7条第1款关于“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责”的规定, 为便于公众报告突发事件信息, 本条所称所在地人民政府、有关主管部门一般是指县级人民政府及其有关主管部门, 指定的专业机构是指县级人民政府及其有关主管部门指定的专业机构, 如疾控中心、防疫站等。
为了充分调动社会公众报告突发事件信息, 地方人民政府及其有关部门应当建立突发事件信息报告激励机制, 鼓励信息报告员、社会公众积极报告信息。
第三十九条 【突发事件信息报送和报告】 地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息。县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。
有关单位和人员报送、报告突发事件信息, 应当做到及时、客观、真实, 不得迟报、谎报、瞒报、漏报。
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一是信息报告的责任主体。按照统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制, 突发事件信息报告的责任主体是地方各级人民政府, 也就是说, 发生突发事件, 地方各级人民政府都要按规定向上级人民政府报告, 不能以有关部门报告代替政府报告。为了使政府能够及时收集信息, 向上级人民政府报告突发事件信息, 本条还要求专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关部门报告突发事件信息。
二是信息报告的程序。本法对信息报告的程序没有作出具体规定。按照本法第7条的规定, 突发事件发生后, 发生地县级人民政府应当立即向上一级人民政府报告, 必要时可以越级上报。单行法律法规对特定突发事件信息报告程序有规定的, 从其规定。
三是信息报告的时限。本条没有对报告时限作出具体规定, 只规定“按国家有关规定”。实际操作中, 国家有关规定一般包括法律、国务院和国务院有关部门的规定。
四是对报告突发事件信息的要求。报告突发事件应当及时、客观、真实。所谓及时, 就是必须按照法律、法规、规章和国家有关规定的时限报送突发事件信息, 不得迟报。所谓客观, 就是对突发事件信息的判断要客观, 不得主观臆断, 不得谎报信息。所谓真实, 就是要与突发事件的真相相符, 实事求是, 不得瞒报、漏报。
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5. 突发事件信息报告应包括哪些内容?
本条没有具体规定信息报告内容。根据实践, 信息报告内容一般包括:突发事件信息和可能引发突发事件的预测预警信息; 事件本身比较敏感或者发生在敏感地区、敏感时间, 或者可能演变为突发事件的信息。报告的要素应当含有: 时间、地点、信息来源、事件起因和性质、基本过程、已造成的后果、影响范围、事态发展趋势、已经采取的措施以及下一步工作打算和建议等。
第四十条 【汇总分析突发事件隐患和预警信息】 县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息, 必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商, 对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估; 认为可能发生重大或者特别重大突发事件的, 应当立即向上级人民政府报告, 并向上级人民政府有关部门、当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。
▶条文解读
本条的主要内容: 一是规定了县级以上地方人民政府对突发事件信息的处理职责。突发事件信息的来源不同, 信息的真实性、准确性也会参差不齐, 需要进行整理、归类、识别、分析, 对信息“去粗取精、去伪存真”。县级以上地方人民政府是突发事件的重要领导、处置机关, 也是突发事件信息报告的义务机关。为此, 本条规定, 县级以上人民政府应当及时对突发事件隐患和预警信息进行汇总分析。
二是规定了突发事件信息咨询、会商机制。分析、预测突发事件技术性、专业性往往很强。为了提高政府决策的科学性、民主性, 本条规定,政府应当重视发挥专家、学者、专业技术人员和有关部门的作用, 必要时组织他们对突发事件发生的可能性、可能造成的影响进行会商。所谓必要时, 是指对突发事件发生的可能性、影响范围、强度、可能产生的损害等难以判断时。
三是县级以上地方人民政府的信息报告和通报义务。经过分析、评估突发事件的信息, 认为可能发生重大或者特别重大突发事件的, 县级以上地方人民政府应当立即向上级人民政府报告, 并向上级人民政府有关部门、当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报, 便于有关地区、部门和当地驻军及时做好相应的应急准备工作。省级人民政府应当按照《国家突发公共事件总体应急预案》的规定, 向国务院报告; 认为可能发生较大和一般突发事件, 并且可能性增大时, 设区的市和县级人民政府就要发布相应级别的预警, 并采取相应的预警措施。
第四十一条 【突发事件监测】 国家建立健全突发事件监测制度。
县级以上人民政府及其有关部门应当根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点, 建立健全基础信息数据库, 完善监测网络, 划分监测区域, 确定监测点, 明确监测项目, 提供必要的设备、设施, 配备专职或者兼职人员, 对可能发生的突发事件进行监测。
▶条文解读
突发事件基础信息库, 是指应对突发事件所必备的有关危险源、风险隐患、应急资源 (物资储备、设备及应急队伍)、应急避难场所 (分布、疏散路线和容纳能量等)、应急专家咨询、应急预案、突发事件案例等基础信息的数据库。
本条规定了以下内容: (1) 根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点, 建立健全基础信息库。建立完备、可共享的基础信息库是应急管理、监控和辅助决策的必不可少的重要支柱。建立健全基础信息库,要求各级政府开展各类风险隐患、风险源、应急资源分布情况的调查并登记建档, 为各类突发事件的监测预警和隐患治理提供基础信息。要统一数据库建设标准, 实现基础信息的整合和资源共享, 提高信息的使用效率。
(2) 完善监测网络, 划分监测区域, 确定监测点, 明确监测项目, 提供必要的设备、设施, 配备专职或者兼职人员, 对可能发生的突发事件进行监测。这是对监测网络系统建设的规定。完善监测网络系统, 一是在完善现有气象、水文、地震、地质、海洋和环境等自然灾害监测网的基础上,适当增加监测密度, 提高技术装备; 二是建立危险源、危险区域的实时监控系统和危险品跨区域流动动态监控系统; 三是在完善省市县乡村五级公共卫生事件信息报告网络系统的同时, 健全传染病和不明原因疾病、动植物疫情、植物病虫害和食品药品安全等公共卫生事件监测系统。无论是完善哪一类突发事件的监测系统, 都要加强监测设施、设备建设, 配备专职或者兼职的监测人员。
(3) 本条未对社会安全事件的监测制度作出规定。
第四十二条 【突发事件预警】 国家建立健全突发事件预警制度。
可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别, 按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级, 分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示, 一级为最高级别。
预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。
第四十三条 【发布预警】 可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时, 县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警报, 决定并宣布有关地区进入预警期, 同时向上一级人民政府报告, 必要时可以越级上报, 并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。
▶实用问答
6. 建立完整的突发事件预警信息制度, 主要包括哪些方面的内容?
建立完整的突发事件预警信息制度, 主要包括以下几个方面的内容:
一是建立完善信息监控制度。有关政府要针对各种可能发生的突发事件, 不断完善监控方法和程序, 建立完善事故隐患和危机源监控制度, 并及时维护更新, 确保监控质量。
二是建立健全信息报告制度。一方面要加强地方各级政府与上级政府、当地驻军、相邻地区政府的信息报告、通报工作, 使危机信息能够在有效时间内传递到行政组织内部的相应层级, 有效发挥应急预警的作用; 另一方面要拓宽信息报告渠道, 建立社会公众信息报告和举报制度, 鼓励任何单位和个人向政府及其有关部门报告危机事件隐患。同时要不断尝试新的社会公众信息反映渠道, 如在网络和手机普及的情况下, 开通网上论坛,设立专门的接待日、民情热线、直通有关领导的紧急事件专线连接等。
三是建立严格的信息发布制度。一方面要完善预警信息发布标准, 对可能发生和可以预警的突发事件要进行预警, 规范预警标识, 制定相应的发布标准, 同时明确规定相关政府、主要负责单位、协作单位应当履行的职责和义务; 另一方面要建立广泛的预警信息发布渠道, 充分利用广播、电视、报纸、电话、手机短信、街区显示屏和互联网等多种形式发布预警信息, 确保广大人民群众第一时间内掌握预警信息, 使他们有机会采取有效防御措施, 达到减少人员伤亡和财产损失的目的。
同时还要确定预警信息的发布主体, 信息的发布要有权威性和连续性,这是由危机事件发展的动态性特点决定的。作为预警信息发布主体的有关政府要及时发布、更新有关危机事件的新信息, 让公众随时了解事态的发展变化, 以便主动参与和配合政府的应急管理。
第四十四条 【三、四级预警应当采取的措施】 发布三级、四级警报, 宣布进入预警期后, 县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害, 采取下列措施:
(一) 启动应急预案;
(二) 责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息, 向社会公布反映突发事件信息的渠道,加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作;
(三) 组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者, 随时对突发事件信息进行分析评估, 预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别;
(四) 定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果, 并对相关信息的报道工作进行管理;
(五) 及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告, 宣传避免、减轻危害的常识, 公布咨询电话。
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发布三级、四级预警级别后, 预警工作的作用主要是及时、全面地收集、交流、沟通有关突发事件的信息, 并在组织综合评估和分析判断的基础上, 对突发事件可能出现的趋势和问题, 由政府及其有关部门发布警报,决定和宣布进入预警期, 并及时采取相应的预警措施, 有效消除产生突发事件的各种因素, 尽量避免突发事件的发生。
第四十五条 【一、二级预警应当采取的措施】 发布一级、二级警报, 宣布进入预警期后, 县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外, 还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害, 采取下列一项或者多项措施:
(一) 责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态,并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备;
(二) 调集应急救援所需物资、设备、工具, 准备应急设施和避难场所, 并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用;
(三) 加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫,维护社会治安秩序;
(四) 采取必要措施, 确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行;
(五) 及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告;
(六) 转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置, 转移重要财产;
(七) 关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所, 控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动;
(八) 法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。
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一级、二级预警相对于三级、四级预警而言级别更高, 突发事件即将发生的时间更为紧迫, 事件发展态势已经一触即发, 人民生命财产安全即将面临威胁。因此, 有关政府除了继续采取三级、四级预警期间的措施外,还应当及时采取有关先期应急处置措施, 努力做好应急准备, 避免人员伤亡和财产损失, 尽量减少突发事件所造成的不利影响, 并防止其演变为重大事件。发布一、二级警报后, 政府采取的主要是一些防范、部署、保护性的措施, 目的在于选择、确定切实有效的对策, 作出有针对性的部署安排, 采取必要的前期措施, 及时应对即将到来的危机, 并保障有关人员、财产、场所的安全。
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7. 发布一级、二级预警级别后, 政府应当采取哪些预警措施?
总结起来, 发布一级、二级预警级别后政府应当采取的应对措施, 可以归纳为: 要求有关应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态,动员后备人员做好参加应急救援工作的准备工作; 调集应急所需物资、设备、设施、工具, 准备应急所需场所, 并检查其是否处于良好状况、能否投入正常使用; 采取必要措施, 加强对核心机关、要害部门、重要基础设施、生命线工程等的安全防护; 向其他地方人民政府预先发出提供支援的请求; 根据可能发生的突发事件的性质、严重程度、影响大小等因素, 制定具体的应急方案; 及时关闭有关场所, 转移有关人员、财产, 尽量减少损失; 及时向社会发布采取特定措施防止、避免或者减轻损害的建议、劝告或者指示等。
第四十六条 【社会安全事件报告制度】 对即将发生或者已经发生的社会安全事件, 县级以上地方各级人民政府及其有关主管部门应当按照规定向上一级人民政府及其有关主管部门报告, 必要时可以越级上报。
▶条文解读
社会安全事件是指由各种社会矛盾引发的, 形成一定的规模, 造成一定的社会影响, 危害社会稳定, 干扰正常的工作秩序、生产秩序、教学科研秩序和社会秩序的群体性事件。通常来说, 这类事件一般具有群体性、利益性、突发性、渐进性、多变性、对抗性的特点, 往往给政治稳定、社会秩序、经济安全以及人民群众生命、财产安全造成重大影响。
第四十七条 【预警调整和解除】 发布突发事件警报的人民政府应当根据事态的发展, 按照有关规定适时调整预警级别并重新发布。
有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的, 发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报, 终止预警期, 并解除已经采取的有关措施。
▶条文解读
任何突发事件的应对, 不能只考虑行政机关控制和消除紧急危险的应对需求和应对能力, 更重要的着眼点还在于如何避免行政紧急权力对现存国家体制、法律制度和公民权利的消极影响和改变。行政紧急权力的设计和使用应当受到有效性和正当性两方面的制约, 离开具体应急情形的改变而一成不变地采取应急措施, 不仅不能有效地应对危机, 还会增大滥用行政紧急措施的可能性。因此, 有关应对机关应当根据危机状态的发展态势分别规定相应的应对措施, 并根据事件的发展变化情况进行适时的调整。总的来说, 在应急预警阶段, 预警级别的确定、警报的宣布和解除、预警期的开始和终止、有关措施的采取和解除, 都要与紧急危险等级及相应的紧急危险阶段保持一致。即使是具有极其严重社会危害的最高级别突发事件,也有不同的发展阶段, 并不需要在每一个阶段都采取同样严厉的应对措施。
第四章 应急处置与救援
第四十八条 【突发事件发生后政府应履行的职责】 突发事件发生后, 履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度, 立即组织有关部门, 调动应急救援队伍和社会力量, 依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。
▶条文解读
一是突发事件应急处置工作由行政机关主导。在突发事件应急处置工作实践中, 国务院各部门、地方各级人民政府及其部门承担着若干具体的实施工作, 是履行应急职责的实际主体之一。
二是突发事件应急处置工作应当坚持“统一领导”的原则。要求履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府, 应当立即组织有关部门,调动应急救援队伍和社会力量, 整合各个方面的资源, 及时、有效地采取应急处置措施。至于如何确定某一具体事件中的统一领导机构, 以及中央政府和地方政府、各级地方政府之间的应急职权、责任的划分, 考虑到我国地域较广、行政区域设置较复杂的实际, 本条并没有作出详细的规定。通常来说, 为适应高效处置突发事件、明确各地政府应急职责的需要, 各级政府在突发事件应对工作的权限划分上应当遵循“地域管辖”的原则,由事发当地县级以上人民政府统一履行领导、组织职能, 收集各种信息,指挥软硬件资源, 对本地突发事件进行第一时间的先行处置, 及时控制危害后果的进一步扩大。在当地政府不能有效应对时, 上级人民政府负有支持、指导的职责和义务, 或者直接履行应急处置工作的统一领导和协调职能。
三是突发事件应急处置措施的采取和实施应当坚持“合理、有效”的原则。应急处置措施是行政机关为有效应对各类突发事件而采取的各种紧急性措施的总称。行政机关的紧急权力和紧急措施, 是国家有效应对突发事件的主要手段, 也是突发事件应对法的主要规范对象。
四是采取应急处置措施要处理好本法和其他相关法律法规之间的关系。本法作为基本法, 较为原则和抽象, 不可能作过细的规定。应急处置措施的决定和实施应根据实际情况, 并结合其他有关法律法规的规定作出。因此, 行政机关在采取应急处置措施时, 不仅要有法律依据, 而且还要处理好本法和其他相关法律法规之间的关系。
总的来说, 本法与《防震减灾法》、 《防洪法》、 《传染病防治法》、《固体废物污染环境防治法》等单行应急法是普通法和特别法的关系。其中, 对于某一事项, 本法有规定而单行法未作规定的, 适用本法的规定;本法没有规定而单行法作了规定的, 适用该单行法的规定。本法确立的是应对突发事件的共同性规范, 本法所规定的应急措施与其他单行法规定的应急措施并不互相排斥, 在采取本法所规定的应急措施的同时, 仍然可以采取相关单行法律、法规、规章规定的其他应急措施。因此, 本条明确规定, 有关人民政府应当依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。
▶实用问答
8. 制定和实施行政应急处置措施应遵循哪些基本原则?
一般来说, 制定和实施行政应急处置措施的基本原则, 主要有以下几个方面: (1) 与行政紧急措施性质的一致性。按照对公民权利影响的法律性质, 可以将行政紧急措施分为四类: 应急救助和安置、应急保障和保护、应急征用和征调以及应急控制、限制和禁止。这种分类的目的主要是为确定法律约束方式和程度提供依据。前两类措施是政府为公众提供的利益和服务, 强调政府必须履行法律义务, 不得懈怠和不作为。后两类措施是增加公民义务、限制公民权利, 政府行使此类紧急权力时应当受到特别严格的法律约束, 要符合特别授权规定以及严格的适用条件、程序等要求。(2) 与紧急危险程度的一致性。这是采取行政紧急措施的一个决定条件。按照社会危害程度、影响范围等因素, 突发事件可以分为特别重大、重大、较大和一般四级, 相应地, 政府应对突发事件的控制力度也要有所区别,应根据依法确认的突发事件级别, 采取相应的行政紧急措施。 (3) 与紧急危险阶段的一致性。这是采取行政紧急措施的又一个决定条件。在实践中,绝大多数突发事件发生和演变都有一个由轻微到严重的发展过程, 即使是具有极其严重社会危害的最高级突发事件, 也历经了不同的发展阶段。因此, 突发事件的应对过程可以划分为预警期、应急处置期和缓解期等不同阶段, 在不同的阶段应当采取相应的行政紧急措施, 决不能在每一个阶段都采取同样严厉程度的处置措施。 (4) 与紧急危险类别的一致性。在经济全球化和高科技发展的时代背景下, 任何一种突发事件对社会的危害和威胁都不是单一的, 它可以迅速蔓延并影响社会的不同领域。但是, 突发事件总是有着各种相对稳定的性质, 从而形成特有的类别, 控制和消除特定危急状态的行政紧急措施也必然具有不同的特点和重点。因此, 采取行政紧急措施必须与突发公共事件的种类相一致, 才能防止行政紧急措施的滥用。
第四十九条 【应对自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件的处置措施】 自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后, 履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施:
(一) 组织营救和救治受害人员, 疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施;
(二) 迅速控制危险源, 标明危险区域, 封锁危险场所, 划定警戒区, 实行交通管制以及其他控制措施;
(三) 立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施, 向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品, 实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施;
(四) 禁止或者限制使用有关设备、设施, 关闭或者限制使用有关场所, 中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施;
(五) 启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资, 必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具;
(六) 组织公民参加应急救援和处置工作, 要求具有特定专长的人员提供服务;
(七) 保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应;
(八) 依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为, 稳定市场价格, 维护市场秩序;
(九) 依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为, 维护社会治安;
(十) 采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。
▶条文解读
根据《破坏性地震应急条例》的规定, 因严重破坏性地震应急的需要, 有关人民政府可以在灾区实行特别管制措施, 如中断干线交通、封锁国境等; 根据防汛条例的规定, 在紧急防汛期, 公安部门应当按照人民政府防汛指挥部的要求, 加强治安管理和安全保卫工作, 必要时须由有关部门依法实行陆地和水面交通管制; 根据《突发公共卫生事件应急条例》的有关规定, 根据突发公共卫生事件应急处理的需要, 突发公共卫生事件应急处理指挥部有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备, 有权在必要时对人员进行疏散或者隔离, 可以依法对传染病疫区实行封锁, 有权根据突发公共卫生事件应急处理的需要, 对食物和水源采取控制措施。由此, 在对国内外立法中规定的应急处置措施进行统一整理、分析的基础上, 结合我国应急处置工作的实践, 本条具体列举了救助性、控制性、保障性、保护性以及其他必要的各类应急处置措施。根据应急处置工作的需要, 本条还规定, 有关人民政府可以有针对性地采取一种或者同时采取多种应急措施。
第五十条 【应对社会安全事件的处置措施】 社会安全事件发生后, 组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关针对事件的性质和特点, 依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定,采取下列一项或者多项应急处置措施:
(一) 强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人, 妥善解决现场纠纷和争端, 控制事态发展;
(二) 对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制;
(三) 封锁有关场所、道路, 查验现场人员的身份证件, 限制有关公共场所内的活动;
(四) 加强对易受冲击的核心机关和单位的警卫, 在国家机关、军事机关、国家通讯社、广播电台、电视台、外国驻华使领馆等单位附近设置临时警戒线;
(五) 法律、行政法规和国务院规定的其他必要措施。
严重危害社会治安秩序的事件发生时, 公安机关应当立即依法出动警力, 根据现场情况依法采取相应的强制性措施, 尽快使社会秩序恢复正常。
▶条文解读
我国相关立法对政府在处置社会安全事件时所享有的紧急权力作了特别规定。比如, 根据《戒严法》的有关规定, 戒严地区的县级以上人民政府可以临时征用国家机关、企业事业组织、社会团体以及公民个人的房屋、场所、设施、运输工具、工程机械等; 戒严实施机关可以决定在戒严地区采取交通管制措施, 限制人员进出交通管制区域, 并对进出交通管制区域人员的证件、车辆、物品进行检查; 戒严期间, 戒严实施机关可以决定在戒严地区采取宵禁措施; 为保障戒严地区内的人民基本生活必需品的供应,戒严实施机关可以对基本生活必需品的生产、运输、供应、价格, 采取特别管理措施。根据人民警察法的有关规定, 公安机关对严重危害社会治安秩序的突发事件, 可以根据情况实行现场管制。公安机关的人民警察可以采取必要手段强行驱散, 并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留。此外, 我国《治安管理处罚法》、 《集会游行示威法》、 《信访条例》、《国家安全法》等现行法律、法规、规章, 也规定了应对社会安全事件的措施以及公安机关的职责。本条明确规定了履行处置职责的主体以及可以采取的一系列措施。同时, 考虑到这类措施比较严厉, 对公民权利的限制程度也比较大, 为合理约束行政机关的强行性权力, 最大程度地减少对社会造成的损失, 保障公民的基本权利底线, 本条还规定了紧急权力行使的比例原则, 要求处置机关应当针对事件的性质和特点, 采取与危害程度相适应的措施。在严重危害社会治安秩序的事件发生时, 公安机关应当根据“依法处置、慎用警力”的原则, 根据现场情况依法采取相应的强制性措施, 尽快使社会秩序恢复正常。
第五十一条 【突发事件严重影响国民经济运行时的应急处置措施】 发生突发事件, 严重影响国民经济正常运行时, 国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施, 保障人民群众的基本生活需要, 最大限度地减轻突发事件的影响。
▶条文解读
所谓严重影响国民经济运行的突发事件, 是指影响全国或者某一局部地区的经济社会秩序稳定, 妨碍国民经济正常运行, 并对社会经济安全构成威胁的经济类危机事件。
作为突发事件应对的基本法, 本条首先明确规定了国务院或者国务院授权的有关主管部门是这类突发事件的处置主体。另外, 由于处置这类突发事件的目的主要在于防止事件的发生或蔓延扩大, 最大限度地降低给金融业及其他产业带来的经济损失, 避免给人民群众的正常生活带来负面影响, 在处置措施方面, 各国一般都采取财政、金融、价格管制、外汇管制等保障、控制性应急措施, 以有效维护社会经济安全, 保障人民群众的基本生活需要。鉴于这类事件处置的复杂性, 立法中不宜也无法将政府可以采取的措施一一列举。因此, 本条仅作出原则规定, 发生突发事件并严重影响国民经济正常运行时, 有关政府可以采取保障、控制等必要的应急措施, 保障人民群众的基本生活需要, 最大限度地减轻突发事件的影响。
▶实用问答
9. 严重影响国民经济运行的突发事件包括哪些类型?
严重影响国民经济运行的突发事件通常包括以下类型: ( 1) 银行挤兑, 即在某个特定时间内突然有大量存款人到商业银行提款, 并引起经济生活秩序的不稳定; (2) 股市暴跌, 即股市发生剧烈波动, 由此导致一些投资者采取极端行为甚至打砸等暴力行为, 严重影响当地的经济社会秩序稳定; (3) 技术故障, 如金融机构中的计算机系统出故障引致相关人员的利益严重受损, 一些人对处理方案不满意而采取极端行为; (4) 金融机构倒闭, 即一些金融机构尤其是商业银行, 因经营不善或其他原因而倒闭,从而引发地区性的金融突发事件; (5) 境外金融冲击, 如在准许境外短期资金进入我国金融市场的条件下, 一旦这些资金在短期内巨额外流或巨额进入都将对我国境内的金融市场形成强力冲击; (6) 金融危机, 即在我国金融市场日益国际化的条件下, 国际金融市场的危机可能直接影响到我国金融市场的运行状况, 引发我国金融的波动或危机, 另一方面, 我国实体经济部门或金融部门的风险在不断累积的条件下也可能引发金融危机;(7) 其他突发性事件导致的金融突发事件。
第五十二条 【征用财产权、请求支援权及相应义务】 履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府, 必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资, 请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援, 要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给, 要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。
履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府, 应当组织协调运输经营单位, 优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员。
▶条文解读
本条是关于突发事件应急协作机制的规定。为了完善突发事件应急处置机制, 提高快速反应能力, 首先应当确定一个统一的领导机构, 集中各种信息收集、指挥软硬件资源, 对本地突发事件进行第一时间的先行处置,及时控制危害后果的进一步扩大。由于信息、通讯、技术、场所、交通、电力、气象、医救、治安、物资、资金、人员等保障制度, 是突发事件应急工作正常开展的必要条件, 因此, 在统一领导的前提下, 还有必要对社会各方面的应急协作义务作出规定。目前, 我国已分领域、分类别地确立了大量的突发事件应对保障制度, 这种根据突发事件不同领域、不同种类而分别设置的保障制度虽然具有针对性强等优势, 但缺点是过于分散, 对各方面的应急协作职责没有统一、明确的规定, 无法有效整合各类应急资源。本法规定了各级政府及其相关部门、企业组织、公共服务组织、运输经营单位以及社会公众的支持、参与机制。
第五十三条 【发布相关信息的义务】 履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府, 应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。
▶条文解读
本条规定了突发事件信息的公开义务。这些信息分为两类, 既包括突发事件自身事态发展的信息, 也包括应急处置工作的信息。
我国现有的法律体系中, 对发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息的具体规定比较少, 主要体现在《戒严法》、 《人民防空法》以及《信访条例》等少数几部法律法规中。我国现行立法中有关应急信息发布主体, 以及信息传输渠道的规定, 都不尽一致, 导致应急处置实践中信息发布工作较为混乱, 缺乏统一、权威的口径, 为应急处置工作的顺利开展带来了障碍。因此, 本条规定有关政府应当按照有关规定, 统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。值得注意的是,在突发事件应对工作中, 本法将信息公开原则列为政府应急工作所应遵循的最重要准则之一, 但是, 适用信息公开原则决不能机械、教条化, 鉴于突发事件的特殊性和复杂性, 对不利于应急处置工作或者有可能使突发事件的损害进一步扩大的, 行政机关在发布信息时还应当考虑采取各种灵活方式区别对待。
第五十四条 【禁止编造、传播虚假信息】 任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。
▶条文解读
本条是关于禁止编造、传播有关突发事件虚假信息的规定。我国现行立法对此也作了一些规定, 例如, 根据《突发公共卫生事件应急条例》的规定, 国家建立疫情失察处罚制度和疫情举报、发现报告奖励制度, 任何单位和个人均有权向政府或者政府部门报告突发事件, 有权举报不履行职责或者不按规定履行职责的政府或者政府部门, 对迟报、瞒报和漏报者,要严肃追究有关负责人和责任人的责任, 对举报者或发现疫情报告者要视情给予奖励。对于新闻报道的管理, 我国也有少数立法进行了规定, 例如,根据《破坏性地震应急条例》的有关规定, 广播电台、电视台等新闻单位应当根据抗震救灾指挥部提供的情况, 按照规定及时向公众发布震情、灾情等有关信息, 并做好宣传、报道工作。这种规定实际上是肯定媒体在灾害处理全过程中的调查权和报道权, 然后通过健全的新闻发布制度来对社会公众进行引导。对于新闻报道工作的管理, 我国仅在戒严法中作了明确规定, 即在戒严期间, 戒严实施机关可以决定在戒严地区实行新闻管制。总的来说, 我国有关突发事件虚假信息编造与传播的立法规定比较少, 因此在本法中明确规定任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息, 既有利于拾遗补缺, 完善我国突发事件应急处置制度体系, 又有利于表明我国严厉管制编造、传播突发事件虚假信息行为的态度和决心, 有效威慑、制约各类突发事件虚假信息的散播。
第五十五条 【相关组织的协助义务】 突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令,进行宣传动员, 组织群众开展自救和互救, 协助维护社会秩序。
▶实用问答
10. 居民委员会、村民委员会等群众性基层自治组织的应急职责主要包括哪些方面?
居民委员会、村民委员会和其他群众性基层自治组织的应急职责主要体现在以下几个方面: 一是要将应急管理作为自治管理的重要内容, 落实应急管理工作责任人, 做好群众的组织、动员工作; 二是要针对本区域、本单位常发突发事件, 编制应急预案并根据需要不断修订完善, 组织开展群众参与度高、应急联动性强、形式多样、节约高效的应急预案演练; 三是可根据有关要求和实际情况, 做好应急队伍组建和应急演练工作, 提高社区、农村居民的综合应急和自我保护能力; 四是加强隐患区域、应急基础设备、设施及避难场所的日常管理和巡查, 提高基层应急保障能力。
第五十六条 【受突发事件影响或辐射的单位的应急处置措施】受到自然灾害危害或者发生事故灾难、公共卫生事件的单位, 应当立即组织本单位应急救援队伍和工作人员营救受害人员, 疏散、撤离、安置受到威胁的人员, 控制危险源, 标明危险区域, 封锁危险场所,并采取其他防止危害扩大的必要措施, 同时向所在地县级人民政府报告; 对因本单位的问题引发的或者主体是本单位人员的社会安全事件,有关单位应当按照规定上报情况, 并迅速派出负责人赶赴现场开展劝解、疏导工作。
突发事件发生地的其他单位应当服从人民政府发布的决定、命令,配合人民政府采取的应急处置措施, 做好本单位的应急救援工作, 并积极组织人员参加所在地的应急救援和处置工作。
▶实用问答
11. 突发事件发生地有关单位的应急职责主要包括哪些方面?
突发事件发生地有关单位是危机防范和应急处置的“第一责任人”,他们的应急职责主要体现在以下几个方面:
(1) 在平常时期, 突发事件发生地有关单位应当加强对本单位范围内危险源、危险区域的日常管理和巡查, 排除事故隐患, 定期检查维护各种应急设备设施, 避免应急设备长期闲置而导致无法使用, 做到防患于未然。
(2) 在突发事件发生初期, 发生地有关单位应当充分发挥基层应急救援力量的优势, 立即组织本单位应急救援队伍以及相关专业技术人员, 针对突发事件发生的原因和特点, 采取适当措施进行应急处置, 并及时控制危险源, 标明危险区域, 封锁危险场所, 控制事态, 防止因突发事件所造成的损失进一步扩大。
(3) 突发事件发生地有关单位应当充分利用熟悉本地地形、人员分布情况的优势, 在第一时间营救受害人员, 疏散、撤离、安置受到威胁的人员, 尽量减少人员伤亡。
(4) 突发事件发生地有关单位应当充分利用熟悉事发现场情况的优势, 在第一现场及时向有关政府部门通报事态发展情况, 为应急处置指挥决策工作提供依据。
(5) 对因本单位的问题引发的或者主体是本单位人员的社会安全事件, 有关单位应当充分发挥基层组织的矛盾纠纷化解排查作用, 建立苗头问题早消化、重点对象早转化、敏感时期早防范、矛盾纠纷早处理的工作机制, 定期对本单位内存在的各种矛盾纠纷, 特别是对可能引发群体性聚集、上访事件的隐患及时排查调处, 把各种不稳定因素切实消除在萌芽状态。社会安全事件发生后, 有关单位应当按照规定及时上报情况, 并迅速派出负责人赶赴现场开展劝解、疏导工作。对本单位能解决的问题, 可以当场表明态度, 尽量调解解决, 从根本上掐断激化矛盾的导火索; 对本单位无法解决的问题, 也应当及时给予合理解释, 以消除当事人的误解和疑虑, 控制现场激愤情绪; 对现场当事人有过激行为、危害社会秩序的, 应当及时采取有效措施予以控制, 并做好有关现场证据的保全、取证工作,为有关司法机关的介入和处理提供依据, 有效维护社会稳定。
(6) 突发事件发生地的其他单位也具有协助处置、救援突发事件的有利条件, 负有不可推卸的应急责任。这些单位应当服从、配合有关政府的决定、命令以及采取的应急处置措施, 积极组织救援物资和人员, 不遗余力地参与应急救援和处置工作。
单位或者个人违反本法规定, 不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施, 构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予处罚。
第五十七条 【突发事件发生地的公民应当履行的义务】 突发事件发生地的公民应当服从人民政府、居民委员会、村民委员会或者所属单位的指挥和安排, 配合人民政府采取的应急处置措施, 积极参加应急救援工作, 协助维护社会秩序。
▶实用问答
12. 突发事件发生地的公民负有哪些应急责任和义务?
在应急处置期间, 为了保障行政应急措施的有效实施, 事件发生地的公民应当负有服从、配合和协助应急处置工作的责任和义务。公民在国家、社会面临突发事件的危害过程中, 决不仅仅是单向的受保护者, 而应该是主动积极的“责任行动者”。一般来说, 突发事件应急处置期间的公民责任和义务, 主要体现为以下几个方面: 一是全力配合政府的应急管理工作,遵守各项应急规定, 服从有关安排; 二是按要求如实申报和报告有关信息,并为提供虚假信息承担法律责任; 三是积极参与力所能及的应急救援工作,协助政府应急处置工作; 四是不听、不信、不传播谣言, 并配合有关部门对谣言制造者和传播者进行揭露和追查; 五是为遭受损害者提供物资帮助或者心理抚慰等道义服务, 为应急处置工作提供必要的方便甚至资助; 六是承担其他必要的义务; 等等。
第五章 事后恢复与重建
第五十八条 【停止执行应急处置措施并继续实施必要措施】 突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后, 履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当停止执行依照本法规定采取的应急处置措施, 同时采取或者继续实施必要措施, 防止发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件。
▶条文解读
本条是关于突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后, 停止执行有关应急处置措施, 同时采取或者继续实施必要措施的规定。
一、停止应急处置措施的时间。为了应对突发事件, 履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当依照本法和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。我国现行的法律、法规大多只规定了什么时间可以采取应急处置措施, 而对停止应急处置措施及其时间未作出明确规定, 工作中缺乏操作依据, 需要对此加以明确。考虑到突发事件的种类比较复杂, 各类突发事件的应对规律和方式都不尽相同, 本条对这一事项的确定作了原则性规定, 即突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后, 履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当停止执行依照本法规定采取的应急处置措施。实践中, 需要根据突发事件的性质、特点和实际情况, 来确定停止执行应急处置措施的时间。需要说明的是, 停止应急处置措施的决定作出后, 应当以适当方式向社会公布, 让人民群众普遍知晓。
二、应急处置措施的停止并不等于应急处置工作的终结。本质上讲,本条的规定是介于突发事件应急处置与救援、恢复、重建之间的一个过渡阶段。停止执行应急处置措施, 是因为突发事件及其影响已经得到了有效的控制, 继续采取这些措施已经没有必要。但是这并不意味着导致突发事件的原因已经完全消除, 特别是在某些情况下, 一个突发事件可能引发其他突发事件。实践中, 在停止执行应急处置措施后, 突发事件死灰复燃,次生、衍生事件发生, 或者重新引发社会安全事件的现象屡见不鲜。因此,为了巩固采取应急处置措施的成果, 在停止实施应急处置措施后, 仍然应当根据实际需要采取有关必要措施。
第五十九条 【损失评估和组织恢复重建】 突发事件应急处置工作结束后, 履行统一领导职责的人民政府应当立即组织对突发事件造成的损失进行评估, 组织受影响地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序, 制定恢复重建计划, 并向上一级人民政府报告。
受突发事件影响地区的人民政府应当及时组织和协调公安、交通、铁路、民航、邮电、建设等有关部门恢复社会治安秩序, 尽快修复被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施。
▶实用问答
13. 制定恢复重建计划应符合哪些要求?
突发事件的发生, 可能会给人民群众的生命财产造成极大的损失, 严重破坏正常的生产、生活秩序。因此, 应急处置措施停止执行后, 应当在组织受影响地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序的同时, 尽快制定恢复重建计划, 并以此为指导, 科学、有序地开展恢复重建工作。制定恢复重建计划的要求是: 一是恢复重建计划由履行统一领导职责的人民政府制定。这样规定的考虑是, 履行统一领导职责的人民政府对突发事件所造成的影响有更为全面的认识, 特别是在发生重大和特别重大的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的情况下。二是对损失进行评估。对突发事件造成损失的评估, 是恢复重建工作的基础。做好评估工作, 要把握好几个环节: (1) 要及时。要在突发事件处置工作结束后, 尽快组织评估, 掌握最客观、最准确的信息。 (2) 要全面。评估工作要覆盖到突发事件所涉及的所有区域; 既要包括直接损失, 也要包括间接损失; 既要包括物质损失,也要包括心理损害。 (3) 要客观。严肃评估纪律, 防止弄虚作假。为此,要不断改进评估方法, 探索由独立的评估机构进行评估。 (4) 要民主。在评估过程中, 要充分发扬民主, 认真听取人民群众的意见和建议, 自觉接受人民群众的监督。三是恢复重建计划的内容应包括: (1) 应对突发事件的基本情况。 (2) 突发事件造成的影响和损失。 (3) 已经开展的工作和下一步的工作安排, 包括基础设施和住房重建、事故善后处置、疫情防治补偿、心理干预、事故调查处理等。四是向上一级人民政府报告。重建恢复是经济社会生活中的一件大事, 履行统一领导职责的人民政府应当将其报上一级人民政府审查。上一级人民政府在接到报告后, 应当尽快进行审查并做出决定。重建恢复计划经上级人民政府批准后, 履行统一领导职责的人民政府应当做好组织实施工作。
第六十条 【支援恢复重建】 受突发事件影响地区的人民政府开展恢复重建工作需要上一级人民政府支持的, 可以向上一级人民政府提出请求。上一级人民政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况, 提供资金、物资支持和技术指导, 组织其他地区提供资金、物资和人力支援。
第六十一条 【善后工作计划】 国务院根据受突发事件影响地区遭受损失的情况, 制定扶持该地区有关行业发展的优惠政策。
受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况,制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施, 妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。
公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间, 其在本单位的工资待遇和福利不变; 表现突出、成绩显著的, 由县级以上人民政府给予表彰或者奖励。
县级以上人民政府对在应急救援工作中伤亡的人员依法给予抚恤。
▶条文解读
由国务院制定有关行业发展的优惠政策, 主要考虑是: (1) 一些突发事件, 特别是公共卫生事件的影响范围比较广, 经常超出一个省的范围,有的甚至成为全国性问题, 需要国务院作出规定。 (2) 一些优惠政策, 比如税收减免, 依法只能由国务院 (或者国务院税务主管部门) 作出决定。
救助, 主要是指对在突发事件中致病致伤人员给予的医疗、物质等方面的帮助。地方人民政府要采取多种措施, 保证人民群众最基本的生活条件和就医条件。对确有困难的, 政府要负担有关费用。
补偿, 主要有两种情况, 一种是对财产征用的补偿, 一种是对依法采取的财产处分行为的补偿。为了有效应对突发事件, 有关人民政府及其部门可以征用单位和个人的财产。本法第12条对财产征用作了规定, 其他法律、行政法规也有规定。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后, 应当及时返还; 财产被征用或者征用后毁损、灭失的, 应当给予补偿。至于如何补偿, 《物权法》第44条和本法第12条都只是作了“应当给予补偿”的原则性规定。实践中, 首先要依照相关法律、法规的规定进行补偿。如果没有明确规定的, 通常应当按被征用财物等价或者是毁损实际价值补偿。需要说明的是, 补偿一般不及于可得利益损失。对依法采取的财产处分行为的补偿, 主要是指按照有关法律、法规规定, 在发生特定公共卫生事件时, 要对一些财物进行强制性处理, 从而损害单位、个人的利益, 需要给予补偿。
抚慰, 是指对受到突发事件影响的民众进行心理引导, 帮助他们尽快摆脱恐惧心理及紧张状态。抚慰工作应当分普通人群和特殊人群进行。对普通人群, 主要是要通过心理引导, 帮助他们克服紧张、焦虑、消极的态度, 恢复生产生活信心; 对特殊人群, 即严重伤残或者死亡人员的亲属等,要有针对性地开展工作, 帮助他们排解悲伤的情感。
抚恤, 是对突发事件中的因公受伤或致残的人员, 或因公牺牲以及病故的人员的家属进行安慰并给予物质帮助。抚恤分为伤残抚恤和死亡抚恤两种。突发事件应急处置工作结束后, 应当按照《公务员法》等法律、行政法规和有关规定, 对有关人员进行抚恤。
安置, 是指对突发事件中失去住房的人员提供居住条件。在恢复重建工作中, 首先应当及时为受灾人员提供临时居住场所。然后, 要积极开展住房重建工作。
▶实用问答
14. 重建住房应当坚持哪些原则?
重建住房, 应当坚持以下几个原则: (1) 及时。居住是人类生活的基本生活条件, 是恢复重建工作的主要内容。 (2) 灾民自救与政府补助相结合。要从实际出发, 根据受灾情况和经济实力等情况的不同, 合理确定灾民建房补助标准。 (3) 科学规划。要按照安全、就近、节约等原则, 做好住房重建规划工作。重建住房, 要尽量避开地质灾害易发区、易受洪水冲击和强风口等不利地址。 (4) 调动灾民积极性。从规划、选址到建设, 重建工作的每一个环节都要充分发挥灾民的自主性。
第六十二条 【查明原因并总结经验教训】 履行统一领导职责的人民政府应当及时查明突发事件的发生经过和原因, 总结突发事件应急处置工作的经验教训, 制定改进措施, 并向上一级人民政府提出报告。
▶条文解读
本条是关于突发事件调查、应急处置工作总结的规定。 (1) 突发事件调查。在突发事件发生后, 应当尽快启动事故调查工作, 在第一时间掌握信息、收集证据。通常, 调查工作应当由履行统一领导职责的人民政府负责。但是, 在特殊情况下, 也可能由上级政府直接负责调查工作。 (2) 应急处置工作总结。应急处置工作结束后, 履行统一领导职责的人民政府应当对突发事件处置工作进行全面总结, 并向上一级人民政府报告。
▶实用问答
15. 对突发事件应急处置工作的总结应当包括哪些方面的内容?
总结应当包括以下内容: (1) 突发事件发生的原因; (2) 突发事件的发生过程; (3) 突发事件应急情况; (4) 突出事件应对中存在的问题;(5) 恢复重建情况; (6) 加强和改进工作的考虑和建议。
第六章 法 律 责 任
第六十三条 【政府及其有关部门不履行法定职责的法律责任】地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定,不履行法定职责的, 由其上级行政机关或者监察机关责令改正; 有下列情形之一的, 根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:
(一) 未按规定采取预防措施, 导致发生突发事件, 或者未采取必要的防范措施, 导致发生次生、衍生事件的;
(二) 迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息, 或者通报、报送、公布虚假信息, 造成后果的;
(三) 未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施, 导致损害发生的;
(四) 未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当, 造成后果的;
(五) 不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的;
(六) 未及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作的;
(七) 截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的;
(八) 不及时归还征用的单位和个人的财产, 或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的。
▶条文解读
本条是关于行政机关违反本法规定的处理以及行政机关工作人员法律责任的规定。
一、行政机关违反法律规定的处理。
根据“政府主导、社会参与”的应急管理立法理念, 本法确立了政府“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”, 并在“预防与应急准备”、 “监测与预警”、 “应急处置和救援”、“事后恢复与重建”等突发事件应对的各个环节详细规定了行政机关负担的各项法律义务。无论从条文的数量, 还是规定的严格程度上来看, 行政机关毫无疑问是突发事件应对任务的主要承担者。针对实践中可能出现的“地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定, 不履行法定职责的”情形, 本法规定了具体的处理办法, 即“由其上级行政机关或者监察机关责令改正”。
对于行政机关违反本法规定的处理, 应当注意以下三点:
一是这种处理所针对的违法行为是非常广泛的, 与本法规定地方各级人民政府和县级以上各级人民政府部门法律义务的各个条款都具有对应性,即只要本法明确规定地方各级人民政府或者县级以上各级人民政府部门在突发事件应对工作中负有某种法定职责, 而地方各级人民政府或者县级以上各级人民政府部门在实践中又没有履行这些法定职责, 则本条规定的处理就可以对之适用。从这个意义上讲, 本条规定是本法前述规定行政机关义务的各个条款真正得到实施的重要保障。
二是有权处理行政机关违法行为的主体是有违法行为的行政机关的上级行政机关或者监察机关。上级行政机关处理的依据在于, 我国宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定, 国务院统一领导各部委和地方各级国家行政机关的工作, 县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作, 这表明我国上下级行政机关之间存在行政领导关系, 上级行政机关对下级行政机关工作可以进行层级监督。
三是对行政机关违法行为的处理形式是“责令改正”。在突发事件应对中, 因为行政违法行为而使突发事件发生的风险加大、突发事件发生或者损害后果加重时, 必然会对人民的生命财产安全和国家安全、社会安全、环境安全和社会秩序造成或者可能造成较为严重的社会危害, 在这种情况下, 第一位的任务不是追究法律责任, 而是要以最快的速度消除违法, 避免或者降低危害, 因而在突发事件应对工作中, 责令改正的意义尤为突出,是突发事件应对中一项重要的处理手段。当然, 责令改正的适用也有其局限性, 即只有在有必要改正而且客观上也有可能、有条件改正时才能够作出这种处理。
二、行政机关工作人员法律责任的追究。
对于行政机关作出的某些社会危害性较大、影响突发事件应对工作整体效果的行政违法行为, 除了应当责令行政机关改正以外, 还应当追究行政机关有关工作人员的法律责任, 只有这样才能真正促使行政机关工作人员意识到突发事件应对工作的重要性, 并认真严格执行本法, 从而在根本上解决行政机关违法的问题。
关于行政机关工作人员法律责任的追究, 本法的规定主要包括以下内容:
一是应当承担法律责任的主体是“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”, 即根据本条规定, 行政机关中只有对于行政机关作出本条规定的八项违法情形直接负责的主管人员或者负有直接责任的其他人员, 才需要以个人的名义承担法律责任, 除此以外的其他人员即使在行政机关作出违法行为过程中起到了一定的作用, 也无需承担法律责任。
二是应当承担法律责任的行政违法情形共有八项, 即“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”只有在本条明确规定的八种法定情形下才需要承担法律责任。由于本条对行政违法情形的规定采取了列举的方式, 而且未规定“兜底条款”, 因而这八种行政违法情形具有法定性和排他性。即使地方各级人民政府或者县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定,实施了本条列举的八种违法行为以外的其他违法行为, “直接负责的主管人员和其他直接责任人员”也不需要为此承担法律责任。这八种情形分别是:
1. “未按规定采取预防措施, 导致发生突发事件, 或者未采取必要的防范措施, 导致发生次生、衍生事件的”。这里涉及的是行政机关在突发事件发生前后的预防和防范工作。追究该方面法律责任的根据是本法对于行政机关采取预防措施防止突发事件发生、采取必要防范措施防止发生次生、衍生事件提出了明确要求。例如, 本法第20、 21条关于预防措施的规定, 本法第49、 58条关于防范措施的规定。
2. “迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息, 或者通报、报送、公布虚假信息, 造成后果的”。这里涉及的是突发事件信息的报告和发布问题。本法对于突发事件信息的报告和发布作出了大量规定, 提出了许多明确的要求, 见本法第7、 39、 40、 53、 54、 62等条的规定。一旦行政机关违反了上述规定, 并且造成了后果, 则直接负责的主管人员和其他直接责任人员需要承担相应法律责任。
3. “未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施, 导致损害发生的”。本法第43条对于发布预警和预警期采取的措施作出了明确规定,第44、 45条分别规定了发布三级、四级警报和一级、二级警报, 宣布进入预警期后, 县级以上地方各级人民政府应当采取的各种措施。如果有关地方政府违反上述规定, 并导致损害发生, 则有关责任人员需要承担本条规定的法律责任。
4. “未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当, 造成后果的”。本法关于突发事件应急处置措施的规定主要有三方面: (1) 应急处置必须及时。本法第7、 48条都规定, 突发事件发生后, 有关行政机关应当立即采取措施控制事态发展, 采取法定应急处置措施, 不能延误。 ( 2)应急处置措施应当法定, 即行政机关只能依法采取相应措施处置突发事件。本法第49、 50条分别对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件发生后, 有关行政机关依法可以采取的应急处置措施作出了明确规定;第51条规定, 发生严重影响国民经济正常运行的突发事件后国务院或其授权的主管部门有权采取必要应急措施; 第52条规定, 履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府可以采取征用、要求组织生产保证供给、要求提供服务等应急措施。 (3) 处置措施必须适当, 符合比例原则。本法第11条规定, “有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施, 应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应; 有多种措施可供选择的, 应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施”。如果有关行政机关违反了上述规定, 并且客观上造成了后果,则相关责任人员应当承担本条规定的法律责任。
5. “不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的”。对该情形规定法律责任的依据是本法第4条、第7条第3款、第8条第2款。
6. “未及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作的”。对该情形规定法律责任的依据是本法第59、 61条。
7. “截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的”。本法对于应急救援资金和物资作出了许多专门规定, 例如本法第31、 32、 49、60条的规定。
8. “不及时归还征用的单位和个人的财产, 或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的”。本法第12条对于突发事件处置过程中的征用作出了明确规定, 即“有关人民政府及其部门为应对突发事件, 可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后, 应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的, 应当给予补偿”。违反该条规定理应承担相应的法律责任。
三是负责追究法律责任的主体是“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”所在行政机关的上级行政机关或者监察机关。也即处理行政机关、追究行政机关工作人员的法律责任均是上级行政机关或者监察机关的职权范畴。从本质上讲, 这是因为对行政机关工作人员责任的追究是与对行政机关的处理紧密相关的, 它是处理行政机关这一行为的后续行为, 二者是相互伴随的, 自然应当由同一主体作出。
第六十四条 【突发事件发生地的单位不履行法定义务的法律责任】 有关单位有下列情形之一的, 由所在地履行统一领导职责的人民政府责令停产停业, 暂扣或者吊销许可证或者营业执照, 并处五万元以上二十万元以下的罚款; 构成违反治安管理行为的, 由公安机关依法给予处罚:
(一) 未按规定采取预防措施, 导致发生严重突发事件的;
(二) 未及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患, 导致发生严重突发事件的;
(三) 未做好应急设备、设施日常维护、检测工作, 导致发生严重突发事件或者突发事件危害扩大的;
(四) 突发事件发生后, 不及时组织开展应急救援工作, 造成严重后果的。
前款规定的行为, 其他法律、行政法规规定由人民政府有关部门依法决定处罚的, 从其规定。
▶条文解读
本条是关于单位应承担法律责任的规定。
一是承担法律责任的主体是“有关单位”。这里的“单位”是指根据本法规定承担了部分突发事件应对法律义务的社会单位, 其基本特征有两个: 第一是“社会性”, 即这些单位属于国家机关之外、具有社会性的各种企事业单位, 如第23条中的“矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运、使用单位”, 第24条中的“公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营单位或者管理单位”等等。但这里的“单位”不包括村委会、居委会等基层群众自治性组织, 因为二者性质不同, 在突发事件应对中的职责也不同, 本法在条文表述上一般将二者予以严格区分。第二是“单位性”, 即这里的单位是一定的名称、人员、财产、住所、设施和经营活动的集合, 并非个人。
二是应予追究法律责任的违法行为共有四项。即有关单位只有作出了本条列举的四类行政违法行为, 才需要承担本条规定的法律责任。这四种违法行为是:
1. “未按规定采取预防措施, 导致发生严重突发事件的”。根据本法第20条的规定, 如果有关单位对相关危险源、危险区域拒不采取安全防范措施以至于发生了严重的突发事件, 则需要承担本条规定的法律责任。
2. “未及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患, 导致发生严重突发事件的”。根据本法第22、 23条的规定, 如果这些单位违反此两条的规定, 不及时消除已发现的突发事件隐患并导致发生了严重的突发事件, 则需要承担本条规定的责任。
3. “未做好应急设备、设施日常维护、检测工作, 导致发生严重突发事件或者突发事件危害扩大的”。这种情形应当承担法律责任是因为本法第24条的规定。而且需要注意的是, 有关单位对这种情形承担法律责任还必须以发生实际损害后果为前提条件, 即单位的这种违法行为造成了严重突发事件或者突发事件危害扩大。
4. “突发事件发生后, 不及时组织开展应急救援工作, 造成严重后果的”。根据本法第56条的规定, 一旦有关单位违反该条规定, 并且造成了严重后果, 则需要承担本条规定的法律责任。
三是法律责任的追究可能有三种情况: (1) 如果有关单位实施了本条列举的四项违法行为并造成了本条规定的后果时, 一般情况下由“所在地履行统一领导职责的人民政府”进行责任追究, 科处的法律责任是行政处罚, 即“责令停产停业、暂扣或者吊销许可证或者营业执照, 并处五万元以上二十万元以下罚款”。 (2) 如果其他法律、行政法规授权“人民政府有关部门”对这四项违法行为追究法律责任, 则适用这些法律、行政法规的规定, 由人民政府有关部门作为责任追究主体。这是一种例外情况, 反映出突发事件应对法与其他法律之间是一般法和特别法的关系, 应遵循特别法优先于一般法的法律适用规则。 (3) 如果实践中有关单位实施上述四项行政违法行为, 构成了违反治安管理行为, 则应当适用《治安管理处罚法》的有关规定, 由公安机关依法给予处罚。
第六十五条 【编造、传播虚假信息的法律责任】 违反本法规定, 编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息,或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的, 责令改正, 给予警告; 造成严重后果的, 依法暂停其业务活动或者吊销其执业许可证; 负有直接责任的人员是国家工作人员的,还应当对其依法给予处分; 构成违反治安管理行为的, 由公安机关依法给予处罚。
▶条文解读
本条主要是关于编造、传播虚假信息应承担法律责任的规定。
一、应予追究法律责任的违法行为及其主体。
根据本条规定, 以下两种行为应当受到法律责任的追究: 一是“编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息”, 二是“明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播”。规定编造、传播虚假信息应承担法律责任的依据是, 本法第54 条规定,“任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息”。
根据本法第54条及本条的规定, 可以得出以下结论: 一是, 本条规定的违法行为的实施主体可以是“任何单位和个人”, 即所有单位和个人都负有不得编造、传播虚假信息的义务, 既包括新闻媒体, 也包括国家机关工作人员和普通的自然人, 但不限于这些主体。二是, 只要实施了本条规定的编造、传播虚假信息的行为, 不论是否产生损害后果, 都需要承担法律责任, 其具体的违法情形影响的只是承担法律责任的具体形式。三是,单位和个人, 包括新闻媒体, 只有在编造、传播虚假信息时才需要承担法律责任, 如果单位和个人传播或者报道的突发事件事态发展或者应急处置工作信息是真实的, 即使这些消息未被行政机关向社会披露, 这些单位和个人也无需承担任何法律责任。
二、法律责任的形式。
本条对违法行为作出“责令改正”的行政处理的同时, 针对违法行为的具体情节, 相应地规定了四种法律责任形式, 分别予以追究。具体而言,包括: 1. 一般情况下, 给予警告; 2. 造成严重后果的, 依法暂停其业务活动或者吊销其执业许可证; 3. 负有直接责任的人员是国家工作人员的, 依照公务员法和《行政机关公务员处分条例》给予处分; 4. 构成违反治安管理行为的, 由公安机关依照《治安管理处罚法》的规定给予处罚。
第六十六条 【治安管理处罚】 单位或者个人违反本法规定, 不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施, 构成违反治安管理行为的, 由公安机关依法给予处罚。
▶条文解读
一、应当追究法律责任的违法行为。
根据本条规定, 单位和个人承担法律责任的情形有两种: 一是, 不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令, 二是不配合所在地人民政府及其有关部门依法采取的措施。对这两类行为追究法律责任的依据是本法对于单位和个人的服从、配合义务有明确规定。本条法律责任的规定是落实第56、 57条的重要保障。
二、追究法律责任的具体方式。
根据本条规定, 当单位或者个人实施了前述的违法行为, 并且构成违反治安管理行为时, 由公安机关依照治安管理处罚法的规定给予相应的处罚。我国《治安管理处罚法》第50条规定, “拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的”、 “阻碍国家机关工作人员依法执行职务的”, “处警告或者二百元以下罚款; 情节严重的, 处五日以上十日以下拘留, 可以并处五百元以下罚款”。
第六十七条 【民事责任】 单位或者个人违反本法规定, 导致突发事件发生或者危害扩大, 给他人人身、财产造成损害的, 应当依法承担民事责任。
▶条文解读
某些突发事件的发生或者危害扩大, 非由自然因素造成, 而是由一些单位或者个人违反有关法律规定造成。在这里, 有两层法律关系: 单位或者个人违反有关法律规定的行为属于行政违法行为, 由此产生的是行政法律责任; 单位或者个人的行政违法行为同时导致突发事件发生或者危害扩大, 并直接造成他人人身和财产的损害, 这是一种较为典型的民事侵权行为, 由此产生的是民事法律责任。
本法对民事法律责任作出原则规定, 并不是要对民事权利义务关系作出新的界定或者调整, 而只是表明了突发事件应对过程中民事法律关系的客观存在, 其性质属于法律援引条款, 本身并不解决任何实体问题。实践中, 受害人要求单位或者个人承担赔偿责任的直接法律依据应当是相关的民事法律规范和民事诉讼法律规范。
▶实用问答
16. 在满足何种条件时, 单位或个人应当承担本条规定的民事责任?
根据本条规定, 单位或者个人承担民事法律责任应当满足以下条件:(1) 单位或者个人违反了本法的相关规定, 并导致突发事件发生或者危害扩大。 (2) 他人人身或者财产受到了损害, 即必须有损害后果, 否则不会产生民事法律责任。 (3) 突发事件的发生或者危害扩大与他人人身或者财产损害之间具有直接的因果关系, 即他人人身或者财产的损害是由突发事件发生或者危害扩大造成的。同时满足以上三个条件, 单位或者个人就需要对他人承担民事赔偿责任了。
第六十八条 【刑事责任】 违反本法规定, 构成犯罪的, 依法追究刑事责任。
▶条文解读
本条是关于突发事件中刑事法律责任的规定。根据本条规定, 追究刑事责任的条件有两个: 一是某些行为违反了本法的规定, 二是违反本法规定的行为构成了犯罪。追究刑事责任的法律依据是刑法和刑事诉讼法。
第七章 附 则
第六十九条 【紧急状态】 发生特别重大突发事件, 对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁, 采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害, 需要进入紧急状态的, 由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。
紧急状态期间采取的非常措施, 依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。
▶条文解读
本条是关于实施紧急状态和在紧急状态期间采取非常措施的原则规定。本条根据现行宪法第67、 89条的规定, 规定了进入紧急状态的严格条件,提请、决定主体及程序。
根据本条第二款, 紧急状态期间可以采取的非常措施通过两种方式确定: 一是有关法律已经作了规定, 且能够有效适用于处置导致进入紧急状态的特别重大突发事件的, 执行该有关法律的规定。二是如果没有可以适用的其他法律, 则由全国人民代表大会常务委员会针对导致进入紧急状态的特别重大突发事件的性质和特点等情况, 另行作出规定。
▶实用问答
17. 在何种情况下, 可以决定进入紧急状态?
根据本条规定, 决定进入紧急状态应当符合以下几个条件: 一是发生特别重大突发事件, 对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁。二是采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害, 需要进入紧急状态, 采取特别措施。三是要由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。
第七十条 【施行日期】 本法自2007年11月1日起施行。