新时代背景下人民调解机制转型研究

杨光璐

（上海政法学院）

摘要：人民调解是我国多元化纠纷解决机制的重要内容。近年来，立法与实践工作都积极推动着人民调解工作的健康与持续发展，但在新时代背景下，人民调解工作面临着来自社会各界的诸多新的挑战，在实际操作过程中也遇到诸多问题，严重阻碍人民调解工作的发展。在此基础上，本文旨在比较分析国内外的调解制度，充分吸收和借鉴国内外关于调解工作的先进经验与做法，以实践为基础，以问题为导向，在新时代背景下，从人民调解现有工作机制的完善、调解员队伍建设、人民调解工作实践中遇到的问题，以及人民调解与警务、行政调解、司法调解、党建等多方面探讨人民调解的转型，提出具有可操作性的建议。

关键词：新时代；人民调解；转型

各地的调解制度，尽管在不同的社会历史背景和现实社会状况下各有其特殊性，但各地的调解制度在制度设计的价值追求和行为模式等方面具有一定的共性。在人民调解制度转型的重要阶段，借鉴国外调解制度的成功之处，并依托国内其他地区的经验，有利于充分发挥人民调解制度的优势，有效化解新型社会纠纷，推进和谐社会建设。本文拟在借鉴国内外先进经验的基础上，为新时代背景下人民调解机制的转型研究提出具有可操作性的建议。

一、国外人民调解工作的先进经验

（一）在线纠纷解决机制

在线纠纷解决机制（Online Dispute Resolution，ODR）是ADR转移至网络空间的电子化产物，并发展成为纠纷解决的重要途径。ODR被广泛用于域名纠纷、数据传输保密与安全引发的纠纷、提供IT服务引发的纠纷、因违法使用歌曲或视频而引发的侵犯知识产权纠纷、电子商务纠纷等新型网络纠纷，以及远距离的传统类型纠纷解决，与ADR相比，ODR更加便捷、高效、节约成本。

在线调解发展的突出代表是比利时政府于2011年4月创建的Belmed调解（Belgian Mediation）平台，当在线调解申请提交后，平台会自动将纠纷转至有执业资质的调解组织，以节省当事人寻求适宜的调解组织的时间与费用。在信息化时代，网络技术在纠纷解决中发挥着日益重要的作用，纠纷解决服务的提供者通过不断提高调解服务机构数量、质量与程序规则，不断提升在线调解的运行效率。

（二）美国的社区调解制度

美国的社区调解制度是以社区为依托建立，由来自各个阶层的社区志愿者担任调解员，无偿为社区内的居民提供邻里、家庭以及人际等各类纠纷的非司法纠纷解决机制，具有民间性与非营利性。通过社区调解化解纠纷，可以有效缓解司法压力、维护社区和谐秩序。美国社区调解的核心理念和最终目标是希望社区居民主动参与解决纠纷，通过宣传、普及社区调解的知识和技能，提高社区居民自我应对和解决纠纷的能力，掌握纠纷解决的自主权和主动权。

美国社区调解的制度特点主要体现在以下几个方面：一是社区调解机构具有独立的地位，不隶属于任何行政或司法机构，以此充分保障社区调解机构的中立形象，赢得纠纷双方的信任；二是社区调解机构提供纠纷调解服务和调解技能培训服务，为更新服务项目，拓展服务领域提供保障；三是社区调解过程完全尊重纠纷双方的自主性，为当事人提供便利，时间、地点都以方便纠纷双方参加调解为指导，可以定在非工作时间，甚至还可以为不会讲英语的一方或双方提供免费翻译服务。

（三）英国的调解制度

自20世纪末，英国推行民事诉讼制度改革以来，英国的替代性纠纷解决方式得到了快速发展。1999年4月实施的《英国民事诉讼规则》对替代性纠纷解决机制予以支持，其中通过利用诉讼费的杠杆效应促使纠纷当事人考虑并选择替代性纠纷解决机制，该规则规定，在裁定诉讼费用的承担时，法院可以改变传统胜诉方与败诉方的诉讼费用承担方式，考虑当事人是否积极寻求替代性纠纷解决方式在内的所有行为。

在英国的调解体系中，有三个比较重要的调解组织，即家庭纠纷调解组织（Mediation Organization of Family Dispute）、英国调解中心（National Mediation Center）和英国有效争议解决中心（Centre for Effective Dispute Resolution，CEDR）。CEDR已成为英国民商事调解市场的重要主导力量，同时也是世界上纠纷解决和冲突管理领域重要的国际机构之一。目前，CEDR登记在册的调解员约200余人，专业领域涵盖金融、保险、建筑工程、交通运输、能源、房地产等领域的纠纷解决。除了提供调解服务外，CEDR还为政府部门、大型企业、社会组织设计纠纷管理机制。

二、国内人民调解工作的先进经验

（一）浙江省诸暨市的“枫桥经验”

20世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”。之后，“枫桥经验”得到不断发展，创造“立足基层组织，整合力量资源，就地化解矛盾，保障民生民安”的新经验，建立“治安联防、矛盾联调、问题联治、事件联处、平安联创”的新机制，形成“党政动手、依靠群众，源头预防、依法治理，减少矛盾、促进和谐”的地方特色和时代特点，成为新时期专门工作与群众路线相结合的典范。^［1］

（二）浦东新区的东方调解中心

上海市浦东新区的东方调解中心是分工明确，门类齐全的社会调解组织。东方调解中心目前拥有一支由60余名专业调解员组成的专职调解员队伍，各调解员均有调解所需的专业背景，2016年，人均成功调解纠纷数达293件。此外，中心还有近200名律师组成的特邀调解员队伍，2000多名心理学、医学、金融、法律等专业人士组成的专家库，为疑难纠纷提供智力支持。除了医患、物业管理、道路交通事故等纠纷外，中心还在逐步探索商事、金融等行业纠纷调解机制。

东方调解中心之所以能够组织一支“高学历＋年轻化”的专业人才队伍，离不开市场化运作，主要通过政府购买服务形式，进行调解业务的招投标，揽下调解工作，打包处理，由各部门进行专业调解，既保障了调解的专业性，又通过市场解决了调解的经费支持问题（见图1）。

（三）北京西城法院的多元解纷诉调对接中心

2019年9月2日，北京市西城区法院成立了全国首家多元解纷诉调对接中心，涵盖诉讼指引、便民服务、诉讼辅助、纠纷解决、提高效率、审判事务等6类，近52项功能，在调解方式上突出了三个特点：一是通过“双导诉”引流最佳化解路径。导诉台除了有侧重诉讼服务指引的导诉员，还安排了一名立案法官担任程序分流员进行案件筛查，根据案情分流至诉前调解、立案窗口等，引导当事人选择最佳的解纷渠道；二是西城区法院设有5类窗口、8个功能区，提供多达52项诉讼服务。将多元解纷、诉调对接、简案快审、简案快执工作全部整合，通过打造分层递进、繁简结合、衔接配套的一站式纠纷解决机制，为当事人提供多种纠纷解决方案；三是汇聚多方力量实现类纷专调。设立了情、理、法主题调解室，包括代表委员、人民陪审员、专家学者、仲裁员、退休法官和检察官、优秀律师与实习律师在内的专（兼）职特邀调解员39人常驻在中心开展调解工作，发挥人民调解、行政调解、律师调解、行业调解等诉前解纷作用。

（四）深圳的“福田模式”

从2008年开始，深圳市政府在福田区规划设计了“政府主导、司法牵头、公安联动、律师参与”的人民调解新模式，即“福田模式”。该模式是市政府在该地区纷争多发以及具有丰富的律师资源的基础上，经过研究论证后，通过向社会购买法律服务来进行专业化调解，并制定了以“以事定费，购买服务”为模式的法律服务购买计划。该模式的运作流程主要是：由政府将调解费用列入专项经费保障支出，把基层人民调解业务外包，向社会公开招标购买专业法律服务，由律师事务所进行投标。竞聘成功后，由律师事务所指派具有专业法律知识背景或有律师执业资格的人员担任调解员，每个调解室配备3—5名调解员。工作期间，基层人民政府和街道办事处提供相关的硬件设备，包括用于调解的人民调解室、办公设备等；司法局对调解活动进行日常培训和监督引导，并明确调解人员的条件和工作岗位职责，形成自上而下、全面覆盖的深度合作与监管模式。

“福田模式”的成功秘诀在于分工与联动。该模式运行中以政府为指导，以司法局、律师事务所及基层单位服务单位为主要联动主体开展调解工作，其中司法局统筹规划人民调解室的布局，协调调解室的使用，以及做好与派出所、法院、交警队、劳动局、医院、信访局等单位的衔接工作，并对人民调解工作进行培训考核、指导监督；律师事务所派驻专业法律调解员进行日常的调解工作，同时负责对担任调解员的律师或法律从业人员进行调解工作的管理与指导，随时增补调解员参与处理应急突发事件；基层单位负责向调解员和纠纷当事人提供必要的调解场所，引导纠纷当事人通过非诉方式化解纠纷。据此，三者形成委托、聘用、实务与管理、监督与考评的协作模式。^［2］

（五）江西瑞金的“两所一庭一队＋乡贤律师顾问团”

江西省瑞金市云石山乡根据实际情况，为使各类矛盾纠纷能更有效地得到及时化解，成立了“两所一庭一队＋乡贤律师顾问团”，即乡司法所、派出所、法庭、交警中队和乡贤律师及法律工作者。群众出现纠纷后，由村里的驻村干部和村干部先行调解，调解不成功的，由乡综治中心牵头，组织相关部门及人员继续调解。再次调解不成功的信访案件及矛盾纠纷，由乡综治中心负责召开信访、矛盾纠纷化解联席会议，统一研判分析，根据信访案件及矛盾纠纷类型，从乡贤律师顾问团中选取专业对口且双方群众又信任的律师或法律工作者为该信访或矛盾纠纷承办律师，同时，与该承办律师商讨，再次研判分析，共同达到化解信访、矛盾纠纷一致的意见，并约定时间，以乡综治中心矛盾调处室的视频联网为平台，邀请乡贤律师顾问团通过这个平台以远程视频点对点的方式进行信访、矛盾纠纷化解。云石山乡充分发挥乡贤人才和法律专业优势，妥善运用情理、法理，解答群众疑惑，化解纠纷积案，成为新时代综治维稳和法治宣传的生力军。

三、新时代背景下人民调解工作的完善路径

目前，随着社会利益格局的日益复杂化，由各种原因引发的各类矛盾和纠纷不断增多，社会矛盾呈现出多样化、复杂化的趋势，维护社会稳定，特别是化解基层矛盾的任务越来越艰巨。在这种情况下，做好人民调解工作，探索人民调解的创新与发展，创造一条化解基层矛盾的新路子，充分发挥人民调解维护社会稳定“第一道防线”的作用就显得尤为必要。

（一）完善人民调解工作机制

1.针对居住人口方面问题的人民调解

多数城区的纠纷类型以家庭纠纷、邻里纠纷等传统类型纠纷为主，同时也掺杂一定数量的商居纠纷。针对上述类型的纠纷，一是要加速旧区改造，改善部分老旧社区的居住环境。同时也可借鉴上海市虹口区的经验，可以由旧区改造和房屋征收工作指挥部、房管局和司法局携手，在建立旧区改造人民调解工作室的基础上，加大社会参与力度，深化服务内涵，通过政府购买服务的形式，引导区内各类法律资源成立法律服务团，更好地化解旧区改造纠纷。二是充分调动基层群众力量，完善人民调解程序。笔者通过走访田子坊郭英俊调解工作室了解到，工作室调解工作的开展依照“五步五法”，“五步”是排查隐患、矛盾研判、调前准备、调中掌控、调后巩固；“五法”是稳控法、联调法、归类法、情理法、引导法。通过完备的调解工作流程，不仅可以规范工作、加强化解纠纷的能力，同时也可以加强群众对调解工作的信任度。

2.针对工作人口方面问题的人民调解

工作人口的矛盾纠纷主要集中在用工问题，用工方多为小公司或者个体商户等规模较小的商家企业，其管理制度及法律意识均有所欠缺，因此，应联合工商业联会的力量，加强与商户间的沟通交流，加强法制宣传工作，同时也要建立健全商会人民调解工作制度，明确调解原则、调解程序、调解人员应遵守的各项纪律等内容，同时建立纠纷登记制度、纠纷调查制度、纠纷调处制度、纠纷文书归档制度等，使调解工作程序化、规范化。另外，完善深入各商业楼宇的人民调解网络，构建纠纷排查机制，实行纠纷定期排查汇总制度，使纠纷早发现、早解决。拓展宣传渠道，建立调解宣传机制，印发人民调解宣传单，在商务楼内的大堂或电梯口位置张贴告示，还可以放置人民调解服务联系卡，写明商务楼宇调委会的受理范围，申请调解的程序和要求等。

3.针对流动人口方面问题的人民调解

旅游热点地区，游客数量多，旅游纠纷问题突出。针对旅游纠纷问题，一是要发挥业务专长，确立复合领导机制，可由司法局和旅游局共同负责业务指导。司法局和旅游局可以建立联席会议制度，做到信息共享，共同研究和解决工作中存在的困难和问题。此外，还应强化旅游与工商、物价、商务委等多家相关部门的工作联动，完善案件联动转交等工作机制，形成旅游纠纷综合处理合力，提升旅游投诉处理的综合效益。二是区块式细分旅游景点街区，结合大数据，统计人流量与纠纷发生的时间、地点等因素，按照各景点的数据统计结果，按需配备相应数量的人民调解员，建立旅游纠纷调解驻场办公室，保证人民调解员及时到达纠纷现场。三是参照南京东路商圈创新的人民调解一站式平台，在现有平台创新的基础上，结合实践中遇到的问题，进一步完善。例如整合相关行政力量以加强纠纷解决的及时性与有效性；加强一站式平台的宣传工作，但宣传渠道要更加普及，加强景点等线下宣传，同时也要加强微博、旅游APP或公众号等线上宣传，而宣传内容也应更加注重简洁与趣味性，用简单的漫画、动画等形式代替单一的文字宣传。

（二）强化人民调解员队伍建设

1.完善人民调解员培训制度

目前，各地人民调解员的培训工作多呈现出随意性、重复性以及片面性等特点。为提高人民调解员对各类矛盾纠纷的应对能力以及化解能力，结合《关于加强人民调解员队伍建设的意见》（以下简称《意见》）的规定，完善人民调解员培训制度可从以下三点着手：一是落实培训责任，建立分层分类培训机制。落实各级司法行政机关、人民法院以及其他相关组织的培训责任，明确培训计划，加强培训制度的系统性与规范性；建立分层分类培训机制，针对不同级别、不同工作年限、不同工作要求以及不同专业背景的人民调解员开展不同内容与形式的培训，加强培训的针对性。二是拓宽培训形式，创新培训方法。当前的业务培训多以集中授课、旁听庭审、实地考察与案例分享等传统形式为主，调解员希望可以多些走出去的活动。因此，可在巩固和提升常规授课培训方法的基础上，探索研讨交流、案例评析、实训演练等培训方法，同时可与有条件的高校及培训机构合作，增加“走出去、引进来”的业务培训与经验交流等活动。三是丰富培训内容，提高人民调解员队伍素质。加强人民调解员思想作风建设和业务培训，重点开展社会形势、法律政策、职业道德、专业知识和调解技能等方面的培训。加强对法学、心理学以及互联网应用等专业知识的培训，加强汇编经典案例工作，建立人民调解精品案例库，提升调解工作规范化水平。

2.提高对人民调解员的待遇保障

人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用。做好人民调解工作，充分发挥人民调解的“第一道防线”作用，这不仅需要人民调解员的无私奉献，同时也需要政府的有力保障。合理配置社会资源，给予人民调解工作充分而有效的保障，一方面，要落实人民调解工作经费保障。除工作场所、设施等必要的物质保障之外，相关主管部门可依据实际需要，为各调解委员会及调解工作室设置专项经费，保障调解工作的顺利开展与持续推进；同时根据各调解委员会及调解工作室的需要，为其配备法律顾问、心理专家等专业人才，提升调解专业化能力。另一方面，要提高人民调解员的待遇保障。笔者通过走访调查了解到，大部分兼职调解员的工作补贴以每份协议书20元的标准发放，近来有一定幅度的上涨。目前调解工作仍主要依靠调解员的奉献精神、集体荣誉感与获得感，难以吸引年轻人以及具有专业知识的人才，因此，要适当提高专（兼）职人民调解员待遇，合理安排调解员工作补贴，同时也要加强对人民调解员的人身保护，落实相关抚恤政策。

3.优化人民调解员队伍结构

通过优化人民调解员队伍结构，促进队伍多元化发展，提升人民调解员队伍的专业化程度，可以更好地应对社会矛盾纠纷的复杂化形势。一是坚持专兼结合，适当提高专职调解员比例。通过提高调解员的待遇标准不断吸引专业人才，扩大聘任调解员队伍，同时合理配置行政资源，落实调解工作专人专职，避免身兼多职而工作繁杂；吸收兼职调解员，充实人民调解员队伍，“形成‘多层次、宽领域、全覆盖’和‘横到边、纵到底’的组织网络体系”。^［3］二是提高具有专业背景的调解员比例。新时代人民调解工作的开展有赖于重视聘任具有专业知识背景的人才，提升调解员队伍的整体素质，因此，要严把“入口关”，注重选聘律师、公证员、仲裁员、医生等专业人员和退休法官、检察官、警察等人员担任人民调解员，加强调解员队伍的规范化、专业化。

（三）创新人民调解实践工作

1.搭建跨地域专业调解平台

推动网络信息技术在多元化纠纷解决机制中的运用，开发建设专业的纠纷排查、调处、分析、评估等功能于一体的人民调解信息管理平台，打造纵向贯通、横向集成、共享共用、高效便捷的在线纠纷解决平台，形成线上、线下调解机制。^［4］通过互联网信息技术，利用大数据优势，有效整合调解资源，搭建跨地域的专业调解平台，可参照北京的知识产权纠纷、互联网、物业等行业性人民调解委员会以及重庆的“蓝丝带”物业纠纷调委会等人民调解组织的做法，打破行业壁垒、突破地域局限，建立的跨地域行业性、专业性人民调解委员会，运用专业领域知识，为有需求的矛盾双方提供专业的调解服务。

2.推进行业调解领域建设

人民调解的行业化与专业化建设，一方面，体现在调解员技能的专业性，因此应加强调解员专业技能的培训；另一方面，体现在调解领域的专业性与行业性，要持续推进行业调解的建设。行业调解涉及专业领域知识，因此，更加需要专业人才与复合型人才，同时也需要专业的调解组织，通过鼓励与培育更加专业的调解组织，推进行业调解的建设。一是政府加大扶持力度。政府通过资助性投入或购买来扶植和培育新生社会组织的发展，可以解决社会组织发展所需要的资金问题；从能力建设的角度看，行业调解组织作为典型的社会组织，其发展同样离不开政府的培育和支持。可以由政府提供资金和资源，委托行业调解组织提供专项领域、重点项目、重要事件等专业化人民调解服务。二是积极探索人民调解公益性收费和市场化运作机制。通过收费与市场化机制，吸引更多的专业人才投身调解领域，激励调解组织与调解员提供更加专业的服务，加速调解的专业化、行业化建设。三是规范调解组织的内部结构。调解组织作为独立法人组织，应当确立理事会、监事会、会员大会和管理机构的职责，建立法定代表人制度，明确章程规定的核心地位，健全组织、人事、财务、业务等各项制度，建立权责明确、协调运转、有效制衡的法人治理结构。

3.加快人民调解专家库建设

为应对人民调解的专业性建设、补充调解员队伍专业人才的不足，提升人民调解的权威性，应加速推动人民调解专家智库的建设，以专家咨询提升调解实效，以专家培训提升调解员专业技能。根据行业与专业纠纷的特点，广泛吸纳各行各业的专家和专业人员进入人民调解员队伍，为人民调解工作提供强有力的智力支撑。

（四）加强人民调解衔接工作

1.完善人民调解与警务的衔接

完善人民调解与警务的衔接不仅可以合理配置行政力量，节约行政资源，同时也可以明确调解组织与公安机关的职责划分，避免互相推诿现象的发生。针对此问题，上海市公安局、上海市司法局联合下发的《关于坚持发展“枫桥经验”完善人民调解与“110”非警务警情对接分流机制的意见》，在市局层面上建立“110”接处警系统与“智慧调解”平台间的系统对接，双方实现互联互通、互为二级平台的工作模式。在上述基础上，继续构建和完善两局联席会议机制及共同领导机制，加强区局层面的对接与分流机制建设，进一步落实“双向嵌入”的工作室建设及工作互动，构建人民调解与警务衔接的标准化工作流程及体系建设。

同时，在“110”接处警系统与“智慧调解”平台间的系统对接过程中，应强调对冲突升级的防范，以及对人民调解员人身安全的保障。人民调解员在现场调解过程中发生矛盾激化、事态难以控制等情况，应立刻拨打“110”或直接致电接警班长电话，保障民警可以在冲突升级过程中及时到场处置；同时人民调解组织也应当为专（兼）职调解员购买人身意外伤害保险，甚至必要时可为人民调解员配备不具有攻击性的防身器械。

2.加强与行政调解、司法调解的衔接

加强三调联动，建立人民调解、行政调解、司法调解互相衔接调解机制。陕西省紫阳县按照“条块结合、无缝对接、优势互补、高效便捷”的总思路，根据不同诉求、不同对象、不同地域、不同行业，探索多元化调解机制，整合全县资源和力量，建立“法律援助、人民调解、保险理赔、道德法庭”等职能为一体的一站式矛盾纠纷调处化解新模式。

加强与相关行政部门之间的衔接联动。完善日常交流、分析研判、信息共享、联动联调等协作机制，积极引导广大群众选择人民调解方式化解矛盾纠纷。相关行政部门对适宜调解的民商事纠纷案件，委托或移送至人民调解组织进行调解，做到“应调尽调”，真正使人民调解成为矛盾纠纷多元化解机制中的关键衔接点。

加强与各级人民法院之间的衔接联动。应完善诉调对接机制，在诉讼服务中心建设人民调解平台，从源头进行分流；合理运用诉讼杠杆作用，鼓励当事人选择人民调解的途径；促进司法确认工作，让人民调解流程更加便民。加强法院与人民调解的互动，利用法院的行业资源与专业优势，加强对人民调解员的培训与沟通，促进人民调解工作的专业化。

3.加强党建与人民调解工作的结合

以党建工作为统领，加强基层人民调解工作的建设，扎实推进党建工作与人民调解工作相互融合，充分发挥基层党组织在推进基层社会治理中的引领作用。不断延伸党建工作触角，使党建与人民调解工作相互促进，形成“党建＋调解”的工作模式，例如，田子坊郭英俊调解工作室所属的人民调解委员会在原有的工作人员的基础上成立党小组，加强党建对人民调解工作的统领，党小组定期开展会议，加强对疑难矛盾的调处工作。此外，在人民调解工作中，应充分党员在调解纠纷矛盾过程中的先锋模范作用，通过树立典型，充分激发人民调解员的工作热情，带动基层调解工作的整体进步，进一步增强党员调解员的身份意识与责任意识，充分参与到人民调解工作中。

参考文献

［1］ 费艳颖，赵亮.枫桥经验视域下我国知识产权纠纷人民调解制度及其完善［J］.东北大学学报（社会科学版），2019（4）：399.

［2］ 郑丽莹.论深圳人民调解制度的“福田模式”［D］.广州：广州大学，2018.

［3］ 廖永安.加强人民调解员队伍建设 再造人民调解新辉煌［J］.中国司法，2018（5）：45.

［4］ 上海市浦东新区司法局课题组.多元化纠纷解决机制视野下专业性人民调解工作的浦东实践与探索［J］.人民调解，2017（6）：40.