焦点之外的权力
让我们从审视国家（state）这个概念开始。现在有一种潮流，就是不要将国家视作与政府或民族（nation）不同的东西。但这种区别是必要的，而在谈及日本时，这个区别也别具启发性，这点会渐渐明朗起来。
民族（nation）的定义是语言相同，而且文化上与其他民族有区别。日本显然是一个民族。国家（state）不那么容易被描述或是被衡量，但不同的定义都会认同国家是权力最终的集中处和裁决者。那么在日本，我们要去哪里寻找“国家”呢？在形式上，而且与日本作为一个议会民主制政体的正式地位相吻合的说法是，主权属于人民，立法权属于国会两院这个民选机构。但是由人民自由选出的代表所构成的这个团体——宪法称其为最高国家权力机构——却不能真正地被认为是批准日本国家事务的最后裁决者。这点本不该让我们感到吃惊；世界上还有不少国家，其权力并不属于它所应该隶属的那些机构。但是在此情形之下，人们应能够找到掌有实权的另外一个机构、另外的某个人或是一群人。不过在日本，却没有那种界限明晰的掌权者团体。
除了官方立法机构之外，只有官僚机构和大型企业给人们这样一种感觉，是它们构成了国家中心；不过，最终的权力并不在这两者当中。某人会找到众多显然是老板的人，但这些老板中没有最大的老板，也没有一个进行控制的群体。日本的高度中心化在于它的首都是本国的经济中心和文化中心。东京和巴黎或伦敦一样，都是“一切事情发生”的城市。哪怕只是为了接近各省的官员，大型公司也必须在那里设立重要的（即使不是主要的）办事处。最重要的教育机构也集中在那里。为了获得必要的预算资金，当地政府必须小心服侍中央官僚。东京之外，几乎没有什么重要的出版业或是娱乐业。但是这一地理中心中也不存在政治中心。
要掌握政府的实质在任何国家都绝非易事，但在日本就像谚语中所说的，是在一篮子鳝鱼中摸索。命令路线、责任焦点、决策细节都难以捉摸，让人发狂。
没有权力的君王
外国观察家必须一直提醒自己，在日本的政治生活中，事物几乎从来都不是它们看起来的样子。
几个世纪以来访问日本的外国人一再复述着这一根本原则。确实，最早不以神话来描绘日本的论述中，已经表明了日本最高政治机构的真正目的与它表面上所具备的功能毫无联系。公元3世纪，中国书写曹魏历史的史学家带着好奇心并注意到，虽然倭（这是他们对日本的称呼）这片国土在形式上由一位名叫卑弥呼的女王统治，但她却躲在戒备森严的皇宫里，通过一个男人与外部世界进行沟通，而管理国家的任务则交给她的弟弟。
世界历史中不乏僧侣—君主、神祇—国王、拥有世俗权力的魔法师或是萨满，而卑弥呼的任务是“获悉诸神的旨意”，她看起来像是其中的一员。但倭国名义上的首领却没有任何实权。后续天皇们的历史也体现出日本倾向于将形式权力和实际权力分离。
等到日本的女王和国王们不再那么卖力地取悦他们那为数众多的先祖神灵，仪式还是具有令人难以相信的细枝末节，让他们哪怕被允许进行统治，也无暇顾及。显然，有一些早期的君主拥有政治上的控制权，但很快这种控制权就被委派给他人，先是委派给皇太子，然后是皇室顾问。
到了10世纪和11世纪，日本有了一个非常明确的掌权团体，其形式是藤原氏通过将家族中的女儿嫁给即将继位的天皇，使自己的地位合法化。藤原氏是一个狡猾的家族，他们尽可能地在整个国家中篡夺这样的控制权。在藤原氏衰落之后大约一个世纪的时间中，皇位背后真正的权力属于太上皇。最后，在一段过渡时期——在此时期大部分权力由另一个平氏的家族掌握——之后，实际的统治交给战国时代的武士，他们控制日本一直到工业时代。在1185年，源赖朝将军从朝廷那里获得了正式批准，来统治日本的66个“国”。七年之后，他受封为“征夷大将军”。这一职位又经过进一步的巩固之后，一直到1867年都是日本官方权力的核心。
与此同时，作为政治实体的朝廷被彻底忽视。有些天皇陷入赤贫。比如正亲町天皇不得不靠卖字和变卖宫廷里的家具才能维持生计。皇权衰败的唯一例外是后醍醐天皇，但这一例外也只维持了三年。他在1333年到1336年间成功地战胜了军阀，并恢复了朝廷的权威。在君主立宪制兴起并改变王权政制之前，其他国家的历史上也出现过软弱的国王。但在日本，软弱无力的则是制度本身。
日本对权力的委派并未止于幕府这一等级。在13世纪形成了这么一种情况，如历史学家乔治·桑松（George Sansom）所描写的：“政府一个令人称奇的现象是，政府顶层是一位只有虚衔的天皇，他那些残缺不全的职能被一位退位的天皇篡夺，而真正的权力则在名义上委派给一位世袭军阀，但最终运用权力的却是这位军阀的世袭幕僚。”最后这句话说的是北条氏家族，这个家族控制了将军，就像早些时候有权势的家族控制了天皇那样。
这样的安排显然很符合那些有权势之人的想法。几个世纪以来，他们控制着日本。他们中没有人曾认真地试图为自己夺取皇位。考虑到中国存在篡位这种惊人的模式，其中造反成功的将军们不断建立起新的王朝的话，那么这一点就更加引人注目了。
但是，权力的向下委派带来的好处似乎总能弥补形式上荣耀的缺失。藤原氏建立起这种统治类型的范式，似乎并没有迫切地要去摧毁这么一个除了名分之外，能为后人提供统治者的所有权力的体制。这种传统对真正的掌权者来说确实有一个明显的好处。如果一个人要让别人拥有名分，而自己拥有与名分匹配的实权，那么此人便不那么容易被打倒。如果真正的权力源头不明，那么如何打击权力也就因此不明。
被操控的一党制
日本的亚洲邻国完全熟悉这种形式权威与实质权威的分野。当今亚洲许多官方的权力结构都是虚构的。非共产主义国家的官方制度都是借来的，要么是由殖民统治者引入（比如在印度、印度尼西亚、菲律宾和马来西亚），要么就是由当地改革派引入的（如泰国和日本）。这些改革家相信采用西方模式能让自己的国家自由，并在西方人眼中获得尊敬。
这些亚洲的体制，在一定程度上，有时是很大程度上，是一种掩饰，用来遮蔽那看不到的权力构造。只有通过阐明更古老的原生政治行为的形态，我们才能对政治进程有所把握。同样，西方非正式的以及法律之外的关系，也可能会对权力的执行产生巨大影响。但是，在几乎所有的亚洲国家中，个人关系都远比更新式的、形式上更公正的机构更加重要。但是，亚洲国家的官方政府流程不该被认为是毫无意义的哑剧表演而被抛弃。从西方引入的官僚结构与古老的政治习俗交互影响，并从根本上改变了后者。在这点上，日本毫不例外。
但是，由于日本拥有在西方世界之外最完整的一套民主外衣，而且一般它会被认为和西方发达工业国家属于同一个地缘政治范畴，于是相比亚洲其他国家而言，观察者在论及日本的政治现实时，似乎更容易被误导。其政府也不会为了掌权就把人关起来。出于这些原因，长期以来人们都认为日本宪政繁荣。
所有那些被认为是议会民主制不可或缺的机构，日本都具备，而且从表面看来，这些机构也没有什么明显不同寻常的地方。在东京市中心矗立着国会大厦，那是众议院和参议院开会的地方。如果有人暗示说议员们把他们的民主人物看得无足轻重，他们会愤怒的。每过四年（或更频繁一些），日本公众有机会从各式各样的候选人中选出这些代表。
古怪的是，从1955年开始，这种自由导致了一党专政，而且这种专政从未经受过严重挑战。如果我们忽略1947—1948年中有10个月偏向保守的社会主义者加入了一个令人迷惑的联合政府，我们就可以说，自从二战结束之后，同一群相对数量较少的政客组织着抢椅子（大臣级职位）的把戏，他们只给门生（protégés）留位，而对重要的政治决定却没有任何显著的公众影响力。
这一群政客如今被称为“自民党”（Liberal Democratic Party，或LDP）。就如我们已经看到的，对于一个派阀（habatsu，政治派系）的联合体来说，这完全是用词不当。在基层，它没有任何可称为党组织的机构，也没有一个普遍接受的机制来规范领导的更替，也不代表任何明确的政治原则。某年它的党员可能不到150万，但次年又会超过300万，再下一年又只有150万。因此，在西方所能接受的概念中，它根本不能被称为一个政党。
日本是个很少被称为一党制的国家。反之，有一种理论说，大众对那些给国家带来经济腾飞的政客充满信心，让他们掌权多久都不嫌够。直到最近，那些最有影响力的外国学者在论述日本时，还持有这种观点。我们因此也就能理解，自民党在向外部世界解释其地位不受挑战时，也是这么说的；如果美国总统和日本首相谈到他们都会共同承诺实现多元民主政治，后者是不会表示反对的。
但真相是自民党通过重划选区（gerrymandering）来维持自己的统治地位；用金钱来保证自己获得必需的票数，这个票数大约占普选票的48%；他们给选区施压，并表示只有选举自民党的候选人才能让郊区的基础设施得到改善。在它自己帮忙所建立的现实情况下，这一信息当然非常准确：当地政府高度依赖于由中央政府进行分配的财政拨款体制，这是一个不受正当规则监管的体制。需要由政客来和政府官员进行斡旋，而自民党政客即便不是唯一的与政府进行接触的人，他们也是与政府接触的人当中的最佳人选。在竞选过程中，自民党政客不断强调他们那些负责为选区项目拨款的官员的关系。对体制的操控得到以下两方加强：本应无党派的农业合作社，以及数不清的建筑公司及其承包商——它们的场地实际上被用作竞选的办公室。
自民党的绝对多数席位通过不平等的代表权得到进一步保证，因为在农村地区辛苦拉来的一张选票抵得上城里的三张。在大城市之外，自民党候选人为了能继续当选，采取了非常彻底的政治分肥。
因此，自民党从始至终是一个拉票机器。决定选举人命运的，不是什么政治规划带来的公众认可，而是武断的因素：投票的结果（农村票数越高越好），以及留意政党对候选人的支持（为的是在多议员选区不要让选票过于分散）。正如一位日本最卓越的政治学家在1960年所指出的，自民党赢得了两倍于日本社会党的席位，这并不是说自民党的福利政策的价值是日本社会党的两倍，而是说它拨的款比日本社会党的区区意见重要两倍。
国会中的希腊式合唱
自民党可以继续操控体制，因为组成“反对派”的政党似乎相信，在这个格局中，他们最合理、最永久的位置是在政府之外。日本社会党作为第二大党，很容易让自民党将自己标榜为唯一可行的执政党。社会党主张的是去军备化的中立态度，以及长期以来的反美立场，这样的设计看起来几乎就是为了让该党派无法吸引一般的选民。另外一个党派日本共产党，他们的理论在某种程度上不那么脱离现实，因而获得了不少来自非共产主义选民的同情。但是，在它早期的历史中，它是一个公开的工具，用来实行莫斯科的外交政策，加上战后人们对任何带有“共产主义”名称的东西都感到害怕，使它甚至不被其他少数党派接受为联盟伙伴。
更小的民社党（民主社会党）和公明党在某些时候的表现，似乎表明他们愿意参与国家的正规管理，但即使是在这种情形下，他们也只是作为自民党的联盟伙伴。他们从来没有抓住机会联合日本社会党，否则我们就有理由相信，他们会组建一个非自民党的政府。
在日本永远存在的政治“反对派”，从来不会以西方议会民主体制下选民所认可的方式来运作。对于立法而言，它显然已经成为一个麻烦和障碍，让那些具有自由意识的日本人想到了战前的方法和控制。通过阻挠议事的行为和吸引报纸的注意力，它能让自民党在国会的一个或几个常委会中感到尴尬，但却从不会在政策上与自民党展开大辩论。
如果自民党在“反对派”缺席的情形下通过了法律，他们就会被斥责为独裁，因此，对国会议程进行抵制，就成了一种有效而象征性的表示愤怒的手段。少数党以这种手段来反对自民党的“专横”，或是呼吁人们注意“政治道德”（这是对自民党成员腐败的委婉指证），偶尔也会对国民预算表示异议。1983年，少数党造成国会陷入僵局长达28天之久，这是历史上最长的一次；而在其他时候，他们会让立法进程瘫痪一到两周。1987年春，少数党发起的抵制，在自民党的支持者中成功地巩固了其反对党的地位。他们反对一项销售税提案，并迫使国会撤回了一项税法修正案。最常见的情形是，自民党迫于抵制的压力，同意在实际政策中，对一些只有非常轻微后果的象征性问题（如果有的话）做出让步。除了极个别例外，国会的讨论只是一系列表演，它会让人放心民主尚存，但对国家事务的进展却没有丝毫影响。
简单说来，日本国会中的反对派就像是一出希腊悲剧里的合唱团。它单调地评述着国家政府，哀悼着自民党所犯下的罪行。这不过都是些仪式，它们是无害的。
软弱的大臣们
习惯上我们称呼自民党为“执政党”，但这也是用词不当。它很少提议制定法律。有些时候，政策的新草案可以来自某些强有力的自民党团体，但大多数情形下，这些方案并没那么重要。自民党也几乎从来不会建立新的行政优先级。对其权力的限制，最好的体现是它没能做出什么政治决定，比方说，它未能制定出一些以减轻与他国冲突或是提高国内基础设施水平为目标的决策。自民党当中的特定个人和团体，基本上是以间接的方式来执行他们的权力的，但执行的却不是那种一般被认为与运营政府相关的权力。自民党议员和其他日本人的区别在于其个人特权，以及他们能够将他们游说得来的支持者所提出的请求呈递给官僚。20世纪80年代后期，很多西方观察家持有这种印象：自民党最近开始非常活跃地讨论并支持某些政策，诸如工业重构、开放国内市场、金融自由以及教育改革等等。不过这种见解基本上是不准确的，因为它是基于大量国会的报告和强调施行新政策必要性的报刊文章提出的。在国内讨论时，这些领域的发展被过分夸大；这些讨论中的大部分是因为外部环境对日本施加了压力，讨论被限制在最低程度之内，由官僚而非自民党加以监督。
日本的首相之下是一个软弱的国会，他一直都是自民党的主席，理论上他有机会行使强权。但实际上，他的权力并不允许他做外国人（包括外国政府）期望一位首相所能做的那些事。如果他将大部分精力都集中在一个目标上，而且其执政时间超过一定年限，那么他便可能在潜移默化中影响官员们的权位高低。出于各种实际目的，他的直属权力仅限于解散众议院。如果他还想要多做一些事的话，那么他在自民党中的对手和“反对党”几乎肯定会联合起来，一起把他拉下台。
日本首相的权力比西方政府或是亚洲政府中首脑的权力都要小。如果还需要证明这点的话，那么中曾根康弘在1987年的经历便可以作为证据。作为首相，中曾根康弘绝不允许人们对他进行统治的追求抱有任何怀疑。他也比在他之前的任何一位战后首相更加努力地巩固自己的权力。但到最后，除了解散世界上亏损最严重的日本国家铁路公司之外，他并没能调整他所主张的政策。
按照宪法，行政权属于内阁。但是大部分日本内阁大臣并不去管理他们所掌管的那些省（即政府各部门）。他们似乎在自己的省中很少有甚至没有影响力。内阁几乎每年都要重组，这就让他们没有时间掌握充足的细节，这样也就无法变得比他们的那些高级官员更聪明。一个强有力的政客，他可以在高级官员的人事安排上施加一定的影响力、在自民党负责政策的团体中提高其地位，进而在政策领域说上话。某些官僚机构（比如文部省、运输省和交通省）相较于其他（如通商产业省、大藏省）拥有更少的自由意志。但做出重要决策的大臣们是如此非比寻常，以至于多年以后，他们仍旧是部门之间八卦和媒体评论的主题。
如果内阁成员坚持实施正式规则所赋予他们的那种权力，那么几乎在所有情形下，他们都会遭遇无法克服的、来自官僚的破坏。除了极为罕见的例外，内阁会议完全是例行公事，持续10—15分钟，其唯一目的是通过事务次官（也是各省中最高级别的官僚）在前一天单独开会时同意的政策调整。内阁不讨论任何官僚们不了解的新事务——新事务在欧洲国家很常见——也不讨论官僚们还没有针对所有细节而做出安排的事务。
根据对新行政方案紧急性的判断，政客角色的重要性确实会有些不同。比如，在20世纪50年代，一些自民党议员（他们大部分都是之前的官僚）帮助设立了各种调整性的议程，以此来为不受限制的工业扩张——理所当然地被认为是国家的首要任务——做准备。20世纪60年代初，池田勇人首相克服了来自大藏省的阻力，畅通无阻地实施了“高速增长”政策。后来，政客们很少干预这一议程，当然也从未引入新的优先事务。另一方面，自民党国会成员在过去几十年中，一直影响着文部省的介入。20世纪70年代末和80年代，政府各部门之间为新工业领域（如通信行业）的管辖权发生争执，某些自民党政客不得不出面充当调解者，故而再次巩固他们的权力。但是，总体来说，尽管我们必须保持警惕，不要低估了自民党的实力，但还是很难避免这一结论：在谈及国家的统治时，官场的权力明显要强得多。
专制的官僚体制
那么，日本政府的权力能否在官僚体制中找到？不少经验丰富的观察家得出了这么一个有吸引力的结论。
在管理日本的日常事务时，一群官员手握重权，特别是那些来自大藏省、通商产业省、建设省、邮政省的官员，而且其权力肯定超过了他们被赋予的权力行使范围。他们抑制、控制并刺激经济。他们差不多制定了所有法律，这些法律让他们在某些事务上——如果不是所有事务的话——握有重权。这些法律几乎总会被执掌着橡皮图章的国会通过，官僚们一般都会把这些法律当作来达到自己所追求的目的的手段。另外，他们还拥有非正式权力，这些权力能让他们更好地控制其正式负责的某些社会活动领域。这种非正式的权力十分广泛，因为它不允许公开讨论它能有什么作用。
将日本作为一个“专制官僚主义政府”来考虑，可能有助于解决日本权力之谜。但是，试图精确地找出这些官僚中到底是谁在掌权，又会让我们马上迷失。事务次官顶着压力，要通过各省反对的决定，他们相互之间不会做出让步。正式内阁会议召开之前，会召开副相会议，经常参加这个会议的人曾告诉我，争议性的问题总会导致僵持不下，因为根本就没法打破顽固不化的省所造成的僵局。
一直以来，官员之间激烈的争斗阻碍了他们在制定日本政策时获得普遍的主导地位。出于同样原因，省和机构之间的具有领地意识的猜疑，经常会演变成众所周知的争斗，阻碍了国民迫切需要的、统一的国家政策的形成。即使抛开这些内部争斗，整个官僚机构的管辖范围肯定还会被缩减，虽然可能没有人能确切地指出这一范围的界限究竟在哪里。
财界（zaikai）
在日本权力游戏的参与者中，我们还有一个重要团体尚未讨论。在探索日本政策时，那些抛出阴谋论的理论家特别喜欢提到这个团体。这团体就是财界，是一个由顶尖商界人士，特别是通过强有力的商业联合会发声的那些人员构成的广泛的圈子。因为日本的知名度几乎完全来自其工业产品以及产品对其他的经济体的影响，外国人倾向于认为其工业巨擘控制了日本的政治决策过程。按照这个说法，自民党以及官僚们只是财界的代理人而已。
不过，这种说法是错的。诚然，日本公司在极其有利的政治环境中经营着，因为在经济官员和自民党眼中，工业扩张仍旧是国家目标，而且大部分用来达成这个目标的方法，都被当作理所当然的事情而被人接受。但是，这并没有把工业企业的总裁和主席变成日本的幕后统治者。
不可否认的是，商业联合会，特别是经团联（全称是“日本经济团体联合会”）拥有超乎寻常的权力。经团联是主要工业组织形成的联合会，其中包括汽车制造商协会、船舶制造业协会、钢铁协会、石油协会以及化工协会，还要加上贸易公司、批发业务、银行、保险公司和证券公司。第二重要的是日经联（全称是“日本经营者团体联盟”），它的任务是帮助控制工人运动和工人工资的增长。经济同友会（即“经济发展委员会”）召开了一个论坛，让财界中的精英成员制定商业政策的理论基础；在20世纪50年代中期，它提出的一项发展日本式的“资本主义改革”建议，引起了人们的注意。第四个也是最古老的组织，是日本商工会议所（前身是成立于1878年的东京商工会议所），它负责对较小的企业加以监督。
若认为战后联合会的创始人及其核心领袖是企业家或是企业家代表，这观点是错误的。官僚—商人伙伴关系之所以成功，一个原因是这些处于工业领域等级最顶端的组织，在它们的创建阶段和日后很长一段时期，其领导人要么是负责战时经济动员的官僚，要么就是战时卡特尔中官僚化的领导。1955年，在众多敌对的保守党派合并成自民党时，这些人是主要推手。在战后的教育政策和学校体制创建方面，他们也有着决定性的影响。
到了20世纪80年代后期，财界人（商界元老）在日益官僚化的商界高层中又组成了一个“老人政府”（gerontocracy）。作为各自公司的董事会主席，他们通常拥有巨大权力，甚至比总裁的权力还大。主席身份让他们有更多的时间和机会参与委员会的工作。他们提升自己公司的名望，也武断地规定什么才是社会需要的；对有关日本在世界中的任务以及未来角色这些无所不在的陈词滥调，他们也做了不少贡献。但是，他们没有能力控制日本优先朝着更胜任这些任务和国际角色的新方向发展。
作为一个阶级，当代商人经常会收买政治权力。个别行业乃至个别公司会支付议员在选区中进行大量公共活动所需的高额费用，借此来维持对大部分自民党国会议员的影响。有些行业从个别自民党议员手中收买特定的政治权力，因为这些官员在推进或延迟对该行业有影响的官僚决策时，扮演着关键角色。
但这种权力还是相当有限的，而对商业的非正式的官僚化控制却非常广泛。哪怕是在经济圈内，财界也会高度依赖各省，以此来保护他们现有的工业，使其在国内市场上免受国际竞争的影响，并在他们转向新的工业方向发展时，寻求那些省的指导和合作。
因此，以上所描述的三个团体，任何一个有时可能都会施展出其令人惊讶的权力，而在某些时候又可能会表现出意想不到的软弱。不可能有一个优雅的公式精确地展示他们在共享权力时如何互相关联。最终事实是，这三者谁都不能被看作是形成日本权力等级中的顶峰。
没必要存在的政府
如果再没有其他团体可以和我们刚才讨论过的三个团体进行权力竞争的话，那么在哪里才能真正找到日本政府？有没有这么一种可能：最终在一个出人意料的地方，我们找到一个实际正处在某个萎缩期的日本政府？
日本人需要政府吗？很明显，至少从中世纪开始到19世纪中叶为止，日本的政治精英并不这么认为。但情况并不总是如此。在7世纪中叶，如今日本中部的大和统治者巩固了他们的地位，他们想要依照中国模式将日本变成一个中央集权的国家，以此为目标，他们试图通过一系列举措来控制其他部落的首领。但这个“政府”并不长久，也未形成一个可持续的中央集权模式。国家被划分为各个行政单位，从首都派出官员担任有固定任期的统治者。此后，官员便留在他们被委派的地方，并将权力移交给自己的后代。一旦与中国的联系中断，对一个（中央集权）政府的需求似乎就从那些日本掌权者的思想中消失了。后来，哪怕是强大的藤原家族，也从未加强对整个国家无可争议的掌控。
有三个人统一过日本，其中第一位是织田信长（1534—1582年），可以说他曾经想要建立一个政府。他试图通过征服来实现中央集权统治，用他能够严格控制的人来取代敌方领主。特别值得注意的是，为了给这场军事“平定”运动找到理由，他用了“天下”这个词来表示一个比现存所有军阀的领地加起来还要大的实体。但是，他的“天下”却未曾得到巩固。
他的继任者是丰臣秀吉（1537—1598年），此人在1590年几乎实现了日本的统一，他可能是日本历史上离最高统治者最近的一位。但他没有消灭他所击败的领主，反而允许他们中的大部分人留下并继续统治自己的领地。事实上，他促成了围绕半自治领主（大名）为中心的封建制。这一了不起的政治平衡做法让德川幕府统治了两个半世纪。
德川幕府
在近代之前，日本建立起政府的最大机会出现在1600年关原合战之后，但却错失了机会。关原合战结束了长达三个世纪的连绵不断的内战，这为做出新的政治安排打下基础。在得到所有幸存下来的军阀领主的加盟后，德川家康接管了幕府，接下来很长一段时期以他的家族姓氏命名，相对和平，但并非政治统一，将军和大名从来都没有尝试过设立真正的中央集权政府，因为他们忙着为子孙后代捍卫他们所拥有的东西。任何国家统一的想法，只要是侵害了属下的权力，又或是侵害了敌对领主的权力，都会是太过冒险的举措。
德川幕府只控制了日本大概四分之一的国土。它既对领土直接控制，也通过大约5000名旗本家臣来控制，旗本获取年津，作为回报，他们成为官员和文员，并为幕府工作。除此之外，幕府还能依靠少数有血缘关系（亲藩）的大名和（平均而言）170名谱代大名的忠诚，这些大名在自己的领地内保有自己的权力，并在德川家族第二代后为幕府提供统治精英。这就留下了平均80名外样大名，幕府将军必须保持这些大名间的不均衡。
除了与其他领地的关系之外，有些较大的外样大名的领地实际上是独立自治的。将军在其道路上设置检查站来建立情报网络，对忠于自己的大名的采邑进行战略性布局，便可以确保这些可能会产生麻烦的领地之间是彼此隔离的。正是由于若干个大的“外部”领地联合起来，才最终推翻了德川家的统治。当这一切发生时，日本已经演化成一个高度复杂的政治实体，但却并未形成一个具有明确中央领导的政治实体，也不是一个政府。
一切都是神圣不可侵犯的，这种强烈的情感是日本国家的特征，其中就包含了日本领土神圣不可侵犯。但正如我们所看到的，几个世纪以来，要保全领土并不需要有对政府的归属感。这或许是因为一种不同寻常的情况，除了忽必烈汗统率的蒙古军队在1274年和1281年曾两次试图进攻日本之外，从来没有人去打扰日本。只要他们不受打扰，日本人似乎就觉得没有必要接受政府这一概念，这和中国形成了鲜明的对比。
但他们不会一直不受打扰。1853年，美国海军准将马修·佩里（Matthew Perry）来到日本，他带来四艘散发着不祥之兆的黑色战舰，要求为经过日本的美国船只提供补给并补充燃料设备，同时还要求为遇难的水手提供人道主义帮助，并开放港口进行贸易。八个月后，他设法达成的协议并没有让美国得到日方实质性的让步，反而让日本官员从其中脱身，而美国人则认为日方对此已许下承诺。但这个做法成了日本与英国、俄罗斯以及荷兰等协议的先河，标志着日本官方闭关锁国政策的终结。最后，日本被迫面对世界强国组成的动荡社会，也因此需要制定外交政策。
明治政府的分裂
1868年开始的明治寡头统治，在很大程度上是外国干预的结果，明治统治者一心致力于建立一个强大的政府。在推翻德川幕府之后的三年内，明治政府废除了封建领地，表示“为了与外国保持平等，言辞上就必须表达出它在现实中所要表示的意思，而且国家政府必须集中于一个权威机构中”。有些较强的领主一直在自己的领地里和外国势力打交道，甚至是发动战争，有鉴于此，这一警告就并非多余了。
建立一个政府的最初尝试取得了令人惊奇的成功，这让西方国家羡慕不已，特别是1905年日俄战争的胜利，似乎证明了日本的海军实力。但是，中央统治这一体制被证明还不够稳定，尚不能传承下去。尽管最早的寡头能消除意见分歧，做出统一的决策，但下一代领导人却不能体会其中的团体精神，故而未能组成一个有效的寡头政治。领导内务省、陆军、海军、外务省、大藏省、枢密院以及其他重要政府机构的人，代表了他们所在的机构，而不是他们所应该代表的权力中心。这些人之间的关系通常也并不友好。
如今，从事后看来，我们可以看到那些明治时期的改革者所取得的种种成就，但他们也要为日本依旧面临的领导问题负责任。经过仔细观察，他们所建立的政府似乎是为了不让他们可以延续下去而设计的。他们本人需要与政府联系在一起，因为他们所制定的规则从来就没有明确地规定谁应该负责。寡头规则最初只是作为一种临时安排，它将会被一个融合着日本和西方机构的、合作良好的体制所取代。不过，由于害怕自身权力的消亡——这是可以理解的——现代日本政治的设计师忽视了政治问责的问题，而这个问题对于这种合作是至关重要的。
随着时间的流逝，政府中的不同组织将狭隘的利益当作国家利益，因此便萌发出一种自治意识，这种意识很像德川时期被废止的采邑领主曾有过的自治意识。进入20世纪后，在枢密院、军事长官、官僚、政客、有影响力的商人以及天皇的顾问之间，权力争夺非常严重。20世纪，在最开始的大约20年的时间里，最初的那些寡头还有凝聚力，他们以“政界元老”的身份避免政府出现严重的裂痕。但是等到他们退出舞台之后，日本的领导人各自都宣称有着天皇的委任，用力地将国家扯向不同方向。
天皇有着正式的国家元首的权力，但却不应该统治国家。立法机构不是为了拥有实权而设计的，但却由于设置上的一个错误，导致其扮演了一个与其自身相反的角色。内阁超越了其作为顾问团体这一角色的作用，但宪法却没有界定内阁应该做什么。第一次世界大战之后，正式的政府由大企业资助的政党组成。但是，这些政党在和其他由明治宪法认可的权力机构的争斗中，从来就没有获得多少实权。
在“天皇的仆从”之间可能会发生何种程度的纠纷？这从“红绿灯事件”中可见一斑。“红绿灯事件”牵涉到有势力的内务省和陆军部队。1933年，一个二等兵在大阪曾两次不顾红灯而横穿马路。负责该路口的警察将此人交给警方，但是这个士兵却拒不承认他有义务要遵守警方的规定，于是便发生了打斗。争论不断升级。第四纵队的司令看到了一个谴责警方、维护陆军尊严的机会。陆军大臣荒木贞夫同意并委派精英汇聚的宪兵队的长官对这名警察提起诉讼，指控他侮辱并袭击一名职业军人，让这名军人蒙羞。
再看警方，这件事情经由地方警长上报给了大阪市长和内务省警署署长，最后通报到了内务省大臣的手上。所有人都认为，要道歉是绝无可能的，而且这名士兵还要受到审判。由于这类事件也在东京、名古屋、秋田和福山发生过，内务省便打定主意要挑战陆军军方的傲慢。但是，陆军官僚坚持阻挠任何起诉的尝试，最后冲突上达天听，天皇向荒木大臣过问此事。荒木随即指示他负责政治事务的次官和内务省警署署长，要双方合作解决此事，还请了一位县知事出面调停，以便达成和解。
战前的无头之鸡
20世纪30年代，日本按照西方路线发展民主的希望破灭了，权力渐渐滑入军方之手。但就算是出现了民主，也没有人会知道谁在掌权。陆军和海军中都有直接向天皇负责的司令，他们彼此之间从不协商。目标有冲突、战略优先级有冲突、对假想敌的观点有冲突，这些都大大地阻碍了防卫政策的形成。他们各自为政。海军学院的军官甚至无法和士兵讨论兵器，因为他们所用的是完全不同的术语。同时，陆军和海军都因内讧而分裂。例如在陆军中，皇道派忙于和统制派苦斗。他们之所以分裂，是因为官员的背景不同，还有他们对实际规划是否要好过依赖日本精神的观点不同。后来，还要算上西军派和国体原理派——这是一个由激进的年轻军官构成的派别，该派别对1936年那次重要的“二二六”叛变负有责任。
20世纪初开始出现了中央政治权力涣散，到20世纪30年代，因日本不受任何人控制，权力涣散达到顶点，这让一些狂热的中层陆军官员有机会去“劫持”国家。1931年9月（18日），日本关东军进攻驻守奉天（今沈阳）的中国军队，开始了对中国东北的侵略。这一赤裸裸的举动并未受到东京政府的谴责，日本陆军于是便认识到可以走自己的路，而且按着自己的想法建立了傀儡政权伪满洲国。接着，激进的官员做出更惊人的举动，他们将日本带向珍珠港，最后又带向广岛。
进攻一个比本国工业规模大上十倍的国家，这一举动肯定会被认为是自杀行为，而且一个统一的领导层是不大可能同意这种行为的。实际上，我们可以这样说，陆军和海军之间的争斗带来的直接后果，就是那次突袭珍珠港，此举将美国拉入第二次世界大战。陆军把日本往战争的道路上引，而且想当然地认为海军会管好防务，会抵抗美国的力量；而海军却希望保持自己的权力和作为一个爱国军队的公信力，克制自己不直接表达自己的信条，也就是战争无法获胜——而这个信条在其各级官员中都是被普遍接受的。
战争本身并没有起到什么作用，并没有将国内的政治团体团结在一起。但它毫无疑问地加强了官僚的权力，不过，这样的权力没有集中在一个人或者一个机构的手中。
内阁仍然是省和机构的联合，它们各自小心翼翼地维护着自己的特权和自主权。首相从来就不是首席长官，而是首席协调员，其任务便是确保可以出台一个统一的内阁政策。他既不能向其他大臣下达命令，也不能随意更换人选；更换大臣是件复杂的事儿，需要软硬兼施。
战时的日本赋予某个人（或是某个政府部门）的权力，根本不能和希特勒、墨索里尼、斯大林、丘吉尔或是罗斯福所拥有的权力相提并论。即使到了战争后期，政府也从未宣告军事管制，其实这本来可以给予其所需要的军队力量在日本展开一次全面防卫。“这么做的一个原因是，没有哪个处于领导地位的精英想让别人获得更大的权力。”
战后的误解
太平洋战争的灾难一旦开启，日本就再也没有去尝试建立真正的中央管制。麦克阿瑟将军和他的政治改革团于1945年来到日本，准备解散他们（以及几乎所有人）想象中的一个牢固的、与希特勒以及墨索里尼类似的独裁者建立的政府。但似乎谁都没有想过，正是由于日本缺乏强有力的领导，才让日本对西方盟国发起了进攻。至于日本人自己，他们需要注意的是国内问题，这些问题也不会鼓励他们重复明治模式而组成一个中央政府。
明治时期的人们被迫优先处理外交政策，他们一直有着这样的观念，就是有必要建立一个强大的中央统治机构来与别的国家打交道。但从1945年开始一直到20世纪70年代，日本根本没必要担心它到底有没有一个政府，因为人们几乎从来就不会要求日本作为一个政治实体而采取行动。人们感觉不到需要外交政策。日本战后第一位重要的首相是吉田茂，他有一个重要的政治发现，就是日本没有必要在传统意义上为国家安全尽力，因为美国会随时准备处理这个问题。后来日本又意识到，政府要为外界所知并得到认可而采取的其他行动，同样可以让美国作为代理人。
日本变得完全依赖美国，不光是为了国防，而且最终也是为了外交。事实上，美国提供了一个外交屏障，让日本可以躲在后面，并在新重商主义贸易实践的帮助下，建立起日本战后强大的经济机器。在中曾根康弘成为首相以前，日本一直对外推行所谓全方位的外交，把这看作意识形态上的创新，实际上只是想对所有购买日本产品、为日本提供原材料的国家表现出八面玲珑的形象。只有在美国容忍日本这么做时，日本才能维持这种姿态。因此，日本与美国非同一般的关系中，包含的远远不止外交帮助、双边贸易以及承诺的军事保护。这让日本在和其他国家的交往时完全优先考虑经济，而很少去考虑政治后果。
如今被削平了的金字塔
与此同时，国内那些重要的关系尽管有着巨大的竞争，但通常不会涉及重大问题。官僚们对经济进行修补并做出调整，以此来促进经济的进一步发展。政客和几乎其他所有人都不会挡路。国会代表主要因为他们的政治分肥能力而当选，他们主要着眼于能让自己再次当选的事务。由于政治分肥在很大程度上取决于他们对国家财富分配的能力，政客们永远都欠着监管预算的那些官僚的人情。企业家不断地扩张海外市场份额，并在官僚的帮助下进入新的市场。他们与同僚保持一致，也向政客付钱。没有谁是老板，不过在某种程度上，每个人都对别人有影响力，这就有助于确保事务处于有序状态。
除了官僚、自民党、商界这三个实体，还有其他一些有实力的半自主实体。新闻界便是其中之一；这些日报巨头彼此效仿其他人的做法，对大部分日常事务，他们都形成了几乎完全一致的立场。他们基本上是众口一词的，对国内事务的大众情绪和国际关系的态度，往往会产生很大影响。
另外一个有影响力的团体是全国农业协同组合联合会，这是一个主持着众多地方合作社、区域联合会以及专业商业组织的联合体，它照看着日本劳动力中务农的那8%的劳动力。这个机构和农林水产省保持着共生关系。该省与自民党合作，这就导致国内稻米的价格差不多是国际价格的五倍。作为回报，自民党候选人在很多乡村地区都得到了近乎无条件的支持。
还有一些别的组织，官僚对它们的控制着实有限。黑帮集团经营着巨大的保护网，在几乎每个地方都有的红灯区中，它们获准拥有相当大的威慑力量。警方和黑帮集团保持着不公开的共生关系，为的是让犯罪处于有组织的控制之下。警方自己还形成另一个半自主的实体，这个实体有着广泛的自主权。日本检察官往往会基于相对武断的原因，自行决定何时起诉，何时不起诉。
因此，日本的权力分散在若干半独立、半互相依赖的实体当中。这些实体既不对选民负责，最终也不屈从于彼此任何一方。虽然所有这些实体分治了政府的方方面面，但是不可能在其中找到任何一个有权给其他实体发号施令的实体。没有谁会对国家的政策最终负责，也没有谁能在紧要关头就国家问题做出决定。在这点上，日本和其他国家（比如美国）不同。虽然其他国家的权力也分散在众多的理事会、机构、董事会以及法院之中，但它们彼此仍然存在着命令链条；它们有办法接触到中枢，并让这个中枢制定出政策并付诸实施。日本和西欧国家不同，甚至与那些因强大的利益集团而削弱了中枢权力的国家也不同。欧洲的内阁会议能够采取主动并最终做出决定，而日本的各个“统治”团体让自己“不受管制”。
你明白了？你还是不明白
这又让我们回到了日本令人捉摸不透的国家政权。
当然，公众会因为税务官、警察以及一堆规章制度的存在而感受到这个“国家”。但是，只要我们考虑到由谁来负责这一问题，日本政府就消失不见了。有趣的是，普通日本人从不认为伪满洲国是“我们的殖民地”，他们认为它是陆军的“殖民地”，而非日本的“殖民地”。日本人往往不把自己当成国家中具有象征性的一员，也不会分担这个国家的责任。
这里显然有一个悖论，因为有大量文献记载了普通日本人拥戴日本帝国、支持侵略的热情以及他们对国家目标的认可。但是，在他们自己看来，与陆军撇清干系并不是在欺骗自己，因为他们并不认为陆军就代表了自己的国家。陆军不过是一个团体而已，它只不过是众多团体当中的一个——而且回过头来看，它还是一个制造巨大麻烦的团体。
对于不同的人而言，国家的意义也就不同，但它至少应该展示出某种“存在上的一致性”。从此刻到下一刻，它都应该持续存在，而不是像沙子从指缝中流走那样突然消失。1981年5月，当时的首相铃木善幸在拜访美国总统后的第二天对日本报纸说，大家都认为他在刚刚签署的联合声明中明确表示了要和美国“联盟”，但他不是那个意思。华盛顿对此十分困惑。海外对如此情形的第一反应，是怀疑是不是有什么不诚实的动机；但很少有人会想到，铃木这位“首相”可能无法代表国家。后来在东京发生的纷乱中，外相辞了职。但是他的继任者园田直根本就没能改善处境，因为他说联合公报对其签约国没有约束性。
对一个国家的最低期望，是它应该表现得像是一个统一体，至少是同声同气的。如果外务省谴责一位外国记者，因为这个记者根据从农水省得来的信息所写成的报道内容不实（这件事就发生在我的同事身上），或是某个大臣当着外交谈判官的面否认另一位大臣刚刚同意的内容（这种事经常发生），那么国家何在？
一位国外的谈判者，在无数次会见了派来见他的中间人之后，他的失望可以简单地用一句话来总结：“带我去见你们的领导”。但日本可没有这么个领导。众多当权者在我所说的“系统”中，推来搡去，几经浮沉，却没有谁真正地去领导。