第二节　养老政策转型和效应综合性研究

一、政策细分领域和政策转型升级研究

随着经济社会的发展，目前我国养老行业进入细分领域且正式落地的阶段。养老产业链长，养老政策的具体内容往往涵盖住宅、药品、教育、互联网、金融、医疗、旅游、体育、文化等多个领域。以养老住宅为例，养老住宅在前期研判阶段需要地产企业的全程参与。随着重心从开发端移至运营端，住宅周边的交通基础设施、商业、护理医院、娱乐设施等以住宅为中心点呈现分布式构造格局。养老产业不仅需求量大、辐射面广，而且对经济的贡献巨大。因此，养老产业一直是国家鼓励发展的重点产业，是政府部门进行经济调控的有力手段。从养老产业领域的具体分类来看，宏观规划、养老金融、医养结合是养老政策涉及的主要领域；从数量分布上来看，涉及宏观规划的养老政策最多，远远超过其他领域的养老政策，养老金融领域政策数量仅次于宏观规划领域，与医养结合领域有关的政策数量位列第三。居家养老／社区养老和智慧养老与其他领域相比较出台直接的指导文件少。根据养老政策领域分类的统计结果，我国养老政策依旧是以宏观领域政策为主导，鼓励多种养老模式共同发展，养老金融、医养结合是我国养老政策中最为关心的政策领域，智慧养老、居家养老和社区养老则代表新时期我国养老政策的发展方向和发展趋势。2015—2017年我国养老政策领域分类统计如图3-1所示。

图3-1　2015—2017年养老政策领域分类统计

注：机构养老、PPP项目、养老地产不在统计范围。

根据相关统计资料，2015年，国家层面出台11项关于养老行业的相关政策；2016年，我国中央出台19项关于养老行业的相关政策，是我国养老服务业政策出台最多、最丰富的一年，相较上年上升73%，远超2015年和2017年的数量。相关政策的出台直接影响了近几年的资本动向、产业走向和供给侧结构性改革的发展方向。2017年，我国养老服务业政策出现下滑趋势，同比下降90%。这是因为我国养老行业政策进入转型升级的新阶段，养老政策由过去的关注社会政策、重视宏观领域政策研究转向扶持产业、扶持市场转型、促进多种养老模式共同发展，如智慧养老、医养结合、居家养老／社区养老等。2015—2017年我国养老政策出台数量如图3-2所示。在经济发展水平不断提高的背景下，我国政府积极应对人口老龄化，不断创新养老服务模式，促进养老政策转型，这也是实现多层次、全方位养老需求的必经之路。

图3-2　2015—2017年我国养老政策出台数量

二、养老政策效应综合性研究

养老政策的制定涉及财政、卫生、安全、发改、教育、国土等政府多个部门，同时，养老政策的实施与落地也不再是某一部门的工作计划和工作要求，而是需要政府各个部门协调配合，共同发力。以《“健康中国2030”规划纲要》《“十三五”社会服务兜底工程实施方案》等政策规划为例，其发文内容涉及商务部、财政部等多个政府部门。通过对2015—2017年政府宏观政策发表次数进行统计和研究，在养老政策发布次数排名前5的发文部门中，国务院、民政部和发改委对涉及养老行业的政策发布次数较多，其中，国务院和民政部分别占总数的27%和29%，排在第3～5位的分别是发改委、卫计委和财政部，2015—2017年养老政策发布次数排名前5的发文部门统计如图3-3所示。

图3-3　2015—2017年养老政策发布次数排名前5的发文部门统计

注：涉及联合发文，部门有多次出现情况。