第二节
从管理到治理的理念变迁

2013年11月党的十八届三中全会明确指出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”这是在党中央的文献中首次提出“政府治理”的概念。从政府管理走向政府治理，表明中国共产党在世情、国情、社情和党情发生深刻变化的背景下，清醒地认识到我国改革开放事业深入发展所面临的严峻挑战。所谓政府治理，就是在现代政治活动中，政府作为重要的政治行为者，与社会组织、企事业单位、社区以及个人等不同的行为主体，通过平等的合作伙伴关系，依法、民主、科学地对国家的经济政治社会文化等事务进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。

一、治理理念的渊源及其特征

治理理念有诸多历史来源，治理（governance）的词源表示主导、驾驭某事物，船舵（governail）是其最原始的意思，后来由此引申出内涵丰富的比喻义：选择航向，以及根据不断变化的自然环境持续调整修正。1976年，在詹姆斯·马奇（James March）和约翰·奥尔森（Johan Olsen）合著的《组织中的二重性与选择》（Ambiguity and Choice in Organization）中，有一篇文章的题目第一次用到了治理这个词：大学治理（university governance）。不过直到20世纪90年代中期，治理才真正进入公共政策分析领域。

作为汉语动词，“治理”有着悠久的历史，其含义大体上是指政治权威通过权力运作使“乱”的状态变成“治”，即有序的状态。作为现代政治学科中一个政治行为范畴，“治理”通常指在政治系统的特定范围内行使权威，对政务或公共事务做出有效的安排，以达到维护政治秩序和维护正义价值的目的。治理是在一个既定的制度关系框架内，运用权威引导、控制和规范政府机构、公民社会、私人机构和公民个人等的各种活动，从而最大限度地促进公共利益的过程。治理也是为推动相互冲突或不同的利益得以调和，政府和公民社会多主体采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。除此之外，与传统管理的威权体制相比，治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，它们对传统的国家和政府权威提出挑战，认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种公共和私人机构只要其行使的权力得到了公众的认可，它们就都可成为各个不同层次上的多元权力中心。

在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任逐步转移给社会组织和公共机构，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便越来越模糊不清。治理明确肯定了在涉及集体行动的各个公共机构之间存在着权力倚赖。致力于集体行动的组织必须依靠其他社会组织，为达到目的，各个社会组织之间必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。

与政府管理相比，政府治理具有比较突出的几个特点：

第一，多元性。传统政府管理的管理主体就是政府，立足于政府对国家经济社会等各项事务的主导，政府是管理活动合法权力的主要来源；而政府治理强调治理主体的多元性，政府已经很难垄断全部规范和管理的实践过程，政府依然是管理活动合法权力的重要来源，不过，社会组织、企事业单位、社区组织等也同样是合法权力的来源。

第二，平等性。传统政府管理习惯于将自身置于“父母官”地位，习惯于扮演“全能型选手”角色，包揽一切经济社会事务，甚至同时充当裁判员与运动员直接参与市场竞争，自觉不自觉地凌驾于整个社会之上，政府权力的行使是自上而下无微不至；而政府治理更多的是发挥宏观的规范与调控作用，立足于“掌舵”，原先由国家和政府承担的责任，正在越来越多地由各种社会组织、私人部门和社会志愿团体来承担，经济社会事务的有效管理是政府与社会组织、企事业单位、社区组织等各主体之间的合作过程，在多元行为主体之间形成密切的、相对平等的网络关系。

第三，共识性。传统政府管理强调权威和服从，政府管理更多的是表现为从自身主观意愿出发进行管控，习惯于对社会进行命令和控制；而政府治理更多地强调充分发挥多元主体的作用，更多地鼓励各个参与者自主表达、协商对话并达成共识，从而形成真正符合社会整体利益的公共政策。

因此，积极推进管理到治理的变革，必然要求坚持以人民为中心的思想，并将其融入治国理政的理念与举措中，在政府、社会、市场和公民之间建立良性互动与合作，构建新型的平等伙伴关系。同时，需要社会组织、市场主体和公民的主动、自觉参与，建立和完善适合广泛公共参与的制度框架，让社会更多的力量通过合法化的方式、制度化的渠道，有序地参与公共生活的管理。

二、财政预算治理的基本考量

从本质上说，财政预算治理是一个从合法到合理的过程。在一个“契约社会”，治理者行为的合法性不足以奠定他们的权威，治理的合法和正当之间始终存在着一条鸿沟，两者之间有着根本差别。因此，对于财政预算治理，追求的是在合法基础上的民主正当化，这在某种程度上是对传统预算管理的补充与矫正。对于财政预算来说，不仅要在预算法制轨道上寻求预算的全面和规范，社会公众心悦诚服地接受预算过程、内容和结果也具有特别重要的意义。预算过程绝不能依靠纯粹的强制而延续，必须在社会中引起回响和支持。这也是当前财政预算诸多方面遭到诟病的原因所在，一个不能让全社会普遍认可和接受的财政预算方案，其预算过程就应当是治理的首要目标。

与此同时，一旦将所有政治活动认同为代表国家力量的政府对各项政策偏好与部分组织的利益冲突，就可将这种冲突的斗争记录划等为预算，而在这个过程中，有部分人或组织向政府交出占有的资源或享有的利益，并在公共财政预算中得以有效反映。财政预算是国家政治生活的重要生存要素，资源和利益的多次分配都是建立在财政预算基础之上的。这种资源的权力性分配模式，使得财政预算始终贯穿于政治生活为一体的环节中，而政治生活客观体现了国家治理在基础性要素的再分配价值。从中国的语境出发，国家治理能力现代化是当前最大的一项政治改革工程，因而如何以财政预算改革推动国家治理能力现代化的进程，是当前预算治理的最大现实命题。

财政预算是中央政府延伸至基层政府的财政支出优先权的集中体现，也是国家治理能力现代化进程中“自上而下”的实践物质载体。财政预算作为一种货币性政策工具，发挥着公共资源在职能部门之间的“利益再分配”功能，因而其自然成为推动国家治理能力现代化的有效工具。因此，财政预算改革的方向和效果直接影响国家治理能力现代化的整体部署和进程。基于财政资源的稀缺有限性，必须准确而又客观地把握住财政预算改革中的两个核心问题：一是“谁（Who）将拥有优先权”，二是“什么活动（What）将执行到何种程度”，而不是“预算收益如何（How）被最大化”。正如公共预算研究中非常有名的“科依问题”所言：“在什么基础上做出这样一个决定将某一数量的资金配置给活动A而不是活动B?”为此，作为集体行动的财政预算改革，应当集合社会各阶层不同行动者的异质性偏好，而最终预算改革的方案与路线图又需要社会各阶层做出一致性的集体决定，因而预算改革的行动总是比较艰难的。同时，预算改革还兼具了政治改革所必然涉及的多种行为要素，在改革的过程中需要整合社会各种异质性偏好，以期达成最终政治行为的结果，诸如表决投票或政治授权，最终使政治分歧得到有效解决。在这个过程中，预算改革就避免不了与政治改革相互关联，一旦对现行预算过程表现出“非满意”的状态，预算改革有可能就会引起对政治体制的非议，原因不仅仅局限于预算本身的过程，还在于财政预算是政治体制扭曲发展的样态。财政预算实际上可以归属为以政治化程序来有效分配现有的财政资源，集中体现个体性偏好在财政资源分配的优先性。这也正是公共预算中“希克问题”的答案，即，“在什么基础上决定了把某一数量的资金配置给活动A而不是活动B?”因此，预算管理和预算过程的革新性突破取决于政治程序与政治过程的转变。通过财政预算治理推动政治体制的革新，实现公共财政对公民福利促动效应的有效发挥，而这种促动效应也有赖于国家治理现代化过程中有序的政策和制度安排。

当今，财政预算治理已成为一个公共话题。作为现代国家治理模式转型的一个缩影，财政预算治理最终落脚于如何将封闭、失范和单方的预算管理转变为透明、规范和多维的预算治理。解构现代预算制度的发展逻辑会发现，推进财政预算治理现代化，可以被描绘成一幅包含预算善治、预算共治与预算法治三重思维的立体结构图景，以实现财政预算的合法性与正当性。

从形式上看，当财政预算按照宪法和法律或政策规定的一整套规定和原则进行，它就是具备合法性的。不过，预算法治作为防御政府预算权力极权化扩张和行使不受限制的重要方式，主要是立足于预算权责视域，通过对预算权责的合理配置，最终实现对政府预算滥权、越权和怠权行为的规范制约与有效监督。在财政预算治理过程中，预算法律制度体系也需要适应改革的需要，即预算法律目的由“政治国家管理公民社会之工具”转向“公民社会治理政治国家之利器”；法律定位由“强化政府预算管理和宏观调控职能”的手段工具论转向“最大化实现社会公共需要和社会公众福利”的最终目的论；法律结构由“行政主体主导支配”转向“人民主体地位至上”；法律性质由“管理法”转向“控权法”；法律效果由“内部封闭型预算”转向“公开透明型预算”等。

但是，“正当”则是一个主观性非常强的概念。“正当”关涉社会公众的情感，一般认为，“正当”来源于社会公众是否觉得政治和行政的权力（公权力）是由“好”人根据“好”的实践，在符合社会共同利益的情况下实施的。因此，正当性难以用概念体系予以准确描述和界定。虽然人们经常把民主正当性联系在一起，不过，历史实践证明，民主远远不能保证治理的正当性。民主的游戏规则本身照样能方便多数派的利益，而相当数量的少数派却无法认同，甚至经常可能出现“多数人的暴政”。即使在最早出现议会制民主的社会，也可以看到对公共事务尊重的式微，在行使权力的模式、社会的要求和面临的挑战的性质之间出现了脱节，这说明行政权的合法性与正当性之间已出现一条鸿沟；如果这条鸿沟继续存在，将是对民主本身的威胁。

为了增强财政预算的合法性和正当性，首先，财政预算治理必须满足共同体（社会）感觉到的需要。所谓共同体，在财政预算上，就是以社会公众为基础，参与到财政预算过程之中的当事人。任何治理都是在保护每个人的自主和以共同利益的名义施行的强制之间找到平衡。一旦共同利益不再紧迫或显而易见，所追求的目标就暗淡不清了；一旦达到这些目标的手段不透明，以共同利益施行的强制措施就失去了正当性，每个人都将设法予以摆脱。几乎所有国家都曾实施过非常时期法，在社会受到威胁的情况下，能够暂时取缔各种自由，要求纳税人做出特别的努力，体现互助的精神，甚至牺牲个人的生命。强制是否被接受取决于其必要性。我们可以在许多社会形态验证这条规则，在那里，虽然全国都在逃税，但有些共同体却依然能够毫不费力地集资兴建公共工程。因此，必须最大限度地减少“来自上面”的统一规则，因为这些规则无法让每个共同体完全理解其必要性。所以，指出每条规则制定时的社会背景和必要性非常重要。

其次，财政预算治理要依赖被认可的共同价值和原则。一般而言，并非同时存在着适用于机构组织的集体价值和适用于个人的个人价值。社会的两难命题，例如，自由和共同利益之间，捍卫自己的利益和承认他人的利益之间，和平和正义之间，维护特性和个性之间等命题，都在个人身上体现出来。责任的迫切性不是治理者所特有的，责任的迫切性是每个人、每个社会行动者自身的义务，并非一方面存在着公共道德，另一方面存在私人道德。即使是世界上最好的宪法，如果在每个人的心中没有引起反响，也只是一纸空文。再比如，企业的“行为准则”的经验表明，由全体人员参加制定准则，适用于全体人员的集体程序，使其具有充分的价值，这就更加意味着责任原则，如同人权本身，必须世世代代重新发现，重新创造。如果价值准则或是宪法前言成了布满灰尘的文件，就只对历史书有用；如果治理者的行为不符合他们声称的价值，就没有正当的治理。所以，治理的正当性在一定程度上取决于其文化根基。每个社会都在历史发展中创造了自身适应的调节模式、法律观念、冲突的解决办法、共同利益的维护、自然资源的分享以及权力的组织与行使。对于治理本身而言，调和一致性和多样性的艺术具有普遍性价值，因为每一个共同体都应当能够说明：它为了共同利益是如何组织、如何管理的，如何管理公共资源，如何组织各个行动者的合作伙伴关系，如何进行决策等。

再次，财政预算治理对个人和对国家一样，治理的正当性取决于公平的感觉。每个人或每个国家，无论是强大还是弱小，是否都受到了尊重，可以发表意见？是否得到同等待遇，享有同等权利？是否受到同样的制约和同样的惩罚？当那些没有足够的知识、收入或影响范围狭小的人发现他们实际上不能赢得自己的权利时，公平的感觉就消失了。不过，到底什么是公平呢？

我们经常把公平和正义放在一起，公平和正义的本质都是一般意义上的平等，在某些方面，比如在程序公平领域，公平概念和正义概念可以互换。不过，正义允许某种与公平不完全一致的不平等对待，当社会成员受到不公平对待时，可以予以纠正，而这种纠正所依据的是正义的价值观，而不是某种平等观念。与此相对应，尽管公平概念中包含着差别对待，但是，在诸种差别对待之间，从公平概念出发的理论难以形成自身的理论完整性，只有在正义的概念范围内才能解决不同的自由主义的基本分歧。公平包含着平等对待的要求，也包含着差别对待的要求。或者说，公平包含着完全平等（或者均等）的对待，也包含着不完全平等（或者不均等）的差别对待。而在某些时候，公平与平等之间也存在着冲突，例如，从公共政策的角度来说，需要分析竞争和分配中所涉及的起点公平和结果公平的问题，起点公平在两个方面可以实现：一是在正义的基本权利方面；二是在程序公平方面。而对于结果公平来说，只能是在正义的基本权利的实现上，才可以满足结果公平的要求，如果在其他层次的权利的实现上也要求结果公平，就会与公平的要求发生冲突。

值得注意的是，对于一个人或是一个共同体来说，同其观点是否被听取和考虑相比，一项决策是否经过了合法的程序并不那么重要。因此，传统的民主机制，并不足以保证治理的正当性。为了获得正当性，财政预算治理的各种制度安排必须要真正地经过参与预算治理的各主体之间的协商来决定，并被认为是公平的，特别是一定要符合最大多数和最弱势群体的现实利益。

最后，治理者的选择极为重要，包括象征意义的治理者，从而保证那些以共同体名义掌权的人值得信任。同时，既然治理以共同利益之名要求所有的人接受约束、协助或牺牲，每个人就应当能够验证自己的付出不是没有意义的。如果只是由公民选择更多一点一致性还是更多一点多样性，更多一点协助还是更多一点自由，那就谈不上治理了。因此，治理在于在最小约束原则之上同时获得更多的一致性和多样性，为了达到共同的利益目标，将对每个人必需的约束限制在最低程度上。