第一节
我国财政预算的现实问题

自从20世纪90年代末期中国确立了建立公共财政框架体系的改革目标之后，如何构建适应市场经济发展和社会公平正义需要的公共财政框架，成为党中央国务院统筹推进、逐渐制度化的一系列具体行动。特别是党的十八大以来，按照全面深化改革的总体要求，财政部门解放思想，大胆探索，锐意改革，加大力度推出一系列影响深远的改革措施，在财政体制和预算制度方面取得重大进展，为经济持续健康发展与社会和谐稳定提供了重要保障。财政预算改革作为建立健全公共财政体系的核心与关键，逐项改革措施渐次推出，“公共化”“民主化”“法治化”“透明度”以及“阳光财政”等改革词汇，也随之纷纷映入眼帘。中央和地方政府先后启动了一系列财政预算领域的制度改革：通过实行部门预算，细化预算编制，提高财政预算的约束性与权威性；通过“收支两条线”改革，规范政府基金和收费项目，逐步将预算外的政府性收支全额纳入预算内管理，加快建立统一、完整的公共预算体系；通过国库集中收付制度改革，克服原有国库分散支付制度的弊端，提高部门预算编制和执行的规范性，硬化预算约束；通过政府采购制度改革，节约财政支出，强化财政监督，提高财政资金的使用效益，促进廉洁政府建设。

新中国成立之后，为实行计划经济体制，我国财政预算采取按功能切块分配的方式。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，传统功能预算中存在的预算编制范围不完整、方式不科学、程序不规范等问题日益显现。但是，由于涉及政治、经济、管理、法律等各领域、多部门的利益格局分配，财政预算在体制、机制和制度上依然存在诸多问题。对此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将财政提升到国家治理的基础与重要支柱的新高度，明确要求建设“与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的现代财政制度。财税体制和预算管理制度中存在的问题迫切需要全面深化改革予以解决，建设全面完整、规范有序、公开透明、约束严格的以人民为中心的现代预算制度已成为落实全面深化改革战略部署的基础性工程。

事实上，经过1994年的分税制财政体制改革和1999年以来的预算管理领域的系列改革，中国基本上建立起一种“控制取向”的预算管理体系，已将政府财政部门转变成真正意义的“核心预算机构”，赋予财政部门集中资源配置的权力，并在预算执行中对支出部门的支出行为施加“外部控制”。但是，由于改革过程中经济社会发展阶段性的现实国情和社会公众传统文化意识等客观条件的制约和限制，有些改革措施虽已提出但并未真正付诸实施，有些改革举措因政策设计不完善而出现了新的矛盾，财政预算制度依然存在不少问题。总体而言，主要集中体现在公共财政体系有待健全、预算民主化程度有待提高、预算监督比较薄弱、法治化程度亟待提升等方面。

一、公共财政体系有待健全

公共财政是为社会提供公共产品与公共服务的政府分配行为，是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制。在公共财政框架下，财政只是为公众提供公共产品和公共服务，一切与政府权力相关的公共收入都必须纳入政府预算，不允许预算之外的政府收入存在，更不允许预算外的预算外收入即制度外收入存在。公共财政为作为社会管理者的政府实现其职能提供财力，同时又从财力上规范和制约政府职能范围，促进政府职能转变。政府的经济角色从政经合一、政企合一向政经（职能）分离、政企分开的方向转变，其主要职能是为各种经济成分、各类市场主体和投资主体创造公平竞争环境，为全社会提供必要的公共产品和公共服务，以充分体现政府的“社会性”和财政的“公共性”。

财政预算是公共财政制度体系的重要组成部分，因此，公共财政体系是预算制度科学化、民主化、法治化的基础。不过，当前我国公共财政体系还有待健全，在财政统筹能力和风险防范、政府间事权和财政关系、行政管理成本和社会服务职能与公共服务供给等方面存在以下突出问题。

第一，财政统筹能力偏弱，财政风险不断集聚。

目前，我国财政收入总量虽然已经稳居世界第二位，但是，如果综合考察财政收入的数量、构成、形式和来源等指标，财政统筹能力问题和财政风险管控能力问题依然较为突出。在形式上，政府收入的规范性、统一性和完整性程度不高，不同地区各种名目的区域税收优惠政策、各种类型的专项转移支付繁多，基层政府依然存在较多的非税收入，公共财政预算中还存在比较多的专款专用类型的“挂钩收入和支出”，财政支出固化与碎片化并存以及财政资金部门利益化与碎片化并存等现象突出，种种问题导致政府一方面处处缺钱，亟须发展的社会公共事业和各项重点规划建设项目保障不够；另一方面，到每年年底时财政资金大量积压，突击花钱与随意浪费，甚至腐败的现象却又客观存在。此外，公共财政预算中，如车辆购置税专项用于交通建设，政府性基金收入中土地出让金收入大部分用于土地开发成本，国有资本经营预算收入主要用于国有企业相关支出等，都弱化了财政统筹收入的能力。

另外，近年来由于经济增长速度放缓，经济下行压力增大，财政收入也将逐渐进入低增长时期，但是，财政支出刚性且僵化，这就导致财政收支紧张的矛盾不断加剧。特别是近些年来，我国为应对国际金融危机的冲击，持续实施积极的财政政策，也积累了较大的潜在财政风险。仅就中央财政看，显性债务不断增长，主要是中央财政历年累计赤字等形成的国债余额，同时，还存在以往年度支持金融改革和国有银行上市的资产损失、高校债务、铁路建设债务等隐形债务及或有债务。特别是自2007年以来，地方政府性债务快速增长，一些地方政府泛化滥用PPP，甚至借PPP变相融资等不规范操作的问题日益凸显，加大了地方政府隐性债务风险，尤其是不发达地区基层政府存在较大的违约风险。

第二，政府间事权和财权关系模糊，界限不够清晰。

目前，我国政府间事权和支出责任划分不清，正如财政部原部长楼继伟所言，1993年分税制改革，因客观条件约束，未触动政府间事权和支出责任划分，而是承诺分税制改革后再来处理。但是，从二十多年的实践看，诸多事权在不断下放，包括一些全国性和跨区域性的事权都转由地方管理。不过，各级政府在基础设施建设以及支持农业、教育、卫生、文化等事业发展方面的支出责任的划分不够清晰明确，中央政府主要通过安排各种专项转移支付对地方政府给予补偿。诸如转移支付这类资金安排形式，既可能导致难以公平对待的问题，又可能催生“跑部钱进”的现象，公平、效率以及寻租问题也会出现。另外，财政转移支付实质上也是过多地干预了地方政府事权，这明显不符合现代国家治理的一般要求。区域优惠政策过多过滥，一些地方政府和财税部门通过税收返还等方式变相减免税，“一事一议”制造“税收洼地”，严重影响了税制规范和市场公平竞争，扰乱了市场经济秩序，加大了资源环境压力。

第三，行政管理经费增长过快，行政成本明显增高。

改革开放以来我国政府机构改革持续进行，但是，每次改革之后的反弹都比较明显，形成了一轮又一轮“膨胀—精简—再膨胀”的恶性循环，致使行政管理支出不断增多，占财政支出的比重远高于10%左右的国际平均水平；行政管理支出的绝对数额年均增长明显高于同期财政收入和财政支出的增长速度。

由于行政管理支出具有纯消费的性质，其所占份额越大，就会越多地挤占农村农业发展、科教文卫、社会保障等社会公共事业发展所必需的财政资金，加剧财政越位和缺位现象。近年来，党中央国务院对公车消费、公费出国、公务接待费支出等“三公”经费严厉管控，形式上的经费额度已明显下降，不过，社会各界对此问题依然反响非常强烈。

第四，财政预算的社会服务职能偏弱，公共服务供给不均衡。

近年来，我国政府在社会公共服务方面持续加大投入，但社会公共服务支出总体上仍然不足。比如，以教育投入为例，尽管我国早已提出公共教育经费支出占GDP的比重提升至4%的目标，但是至今仍未实现。就社会保障投入来说，目前高收入国家、中高收入国家、中低收入国家、低收入国家社会保障支出占财政支出的比重分别为33%、30%、28%和8%左右，而在我国财政预算中，社会保障支出比重长期偏低，2018年仅占全部财政支出的10%。

政府公共服务支出总体不足，必然导致居民在教育、医疗、养老等方面负担比较重。而公共服务具有明显的收入再分配作用，政府公共服务提供不足，强化了居民的谨慎预期，降低了居民消费需求，这也是我国收入分配不合理和居民消费率下降的重要原因。另外，当前我国的义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障等多种基本公共服务仍然被划分为城镇和农村二元体系，预算资金更多地投入城镇，许多公共服务还没有普遍惠及农村，广大农村的民生需求得不到满足。即使大量农民工走进了城市并常年生活在城市，也很难拥有真正的城市居民身份，难以获得均等化的基本公共服务。目前，在城镇中已基本建立包括基本养老、医疗、工伤、失业、生育保险在内的社会保险体系，社会救助、社会福利和社会优抚等制度也相对完善。但是在农村，除“五保”供养制度相对规范外，新型农村合作医疗、最低生活保障、医疗救助等制度都是近几年才逐步建立，被征地农民社会保障和农民工社会保险等正在逐步推进，新型农村社会养老保险制度才刚刚起步，农村社会福利服务设施严重匮乏。

二、预算决策民主化程度有待提高

财政预算本质上是一种公共选择行为。我国《宪法》第2条规定，“一切权力属于人民”。党的十九大报告明确提出，“要改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家；扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督；维护国家法制统一、尊严、权威，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。在财政预算过程中，如何充分发扬民主，如何扩大社会公众广泛、积极、有序地参与，既是一个理论问题，也是一个现实问题。只有很好地解决这些问题，才能使财政预算充分集中民智和反映民情民意，更好地体现社会公共利益。因此，财政预算的民主化，是推进财政预算治理现代化的必然要求。不过，当前我国财政预算决策民主化程度虽然在持续提高，但依然存在制度性问题。

首先，财政预算草案的审议存在制度性缺陷。在我国，人民代表大会制度是民主政治的基础，我国《宪法》和相关法律都规定财政预算草案的最终审批权和决定权属于人民代表大会，但是在现实中，针对预算草案的审查，人民代表大会往往是形式上的程序性审查，很少有细致的实质性审查。目前，市级以上各级人民代表大会基本上都设立了财经委或财经工委、预算工委，具体负责预算的初审工作，但是普遍存在专业人员较少、力量较弱的问题，特别是县级人民代表大会及其常委会，基本就没有设立预算审查专门机构。我国各级人民代表大会代表来自各个领域、各个方面，虽然其中不乏精通财政预算的人才，但总体而言，具备专业化预算知识和专业经验的人员比例明显偏低。与此同时，按照《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）的规定，除了中央一级之外，地方各级财政预算草案提交人民代表大会的时间为人民代表大会开会前30日。而从人民代表大会会期来看，乡镇人民代表大会会期1天左右，县级人民代表大会会期3—4天，省级人民代表大会会期7天左右，而全国人民代表大会会期也仅有14天左右。人民代表大会会议期间对财政预算草案的审议，省级以上人民代表大会一般仅仅安排l天左右时间，而且往往与政府工作报告、计划报告一并审议，代表审议时精力一般主要集中在政府工作报告上。显然，财政预算的审查机制及其人员结构、审议时间和人大审议关注点等诸多制度性问题，导致人民代表大会代表很难真正全面、深入地研究财政预算草案的内容，难以进行细致的专业性的审查和论证，也没有很多的机会对预算草案发表意见，有些甚至都“看不完”预算草案文件。

其次，财政预算的公开透明度有待提高，公众参与十分有限。当前，我国财政预算的公开透明与公众参与更多是学者关注的焦点，社会公众对财政预算的感知度和关注程度都比较低。近年来，我国不少地方参与式预算改革都取得了一定进展，比如，早在2008年12月，上海市闵行区人民代表大会常委会组织了2009年财政预算初审听证会，5场预算听证会分别针对农业规模经营补贴、劳动关系和谐企业创建、公交补贴、社保补贴券发放和教学设备添置更新等项目，听取人民代表大会代表和社会公众的意见。但是从总体来看，目前省级以上的财政预算听证会仍不多见，能够参加听证会的社会公众也十分有限，他们对财政预算草案的影响更是微乎其微。虽然也有一些财政预算专家（学者）能够以政协委员等身份参与财政预算过程的协商，但是，他们对预算过程的参与不具有广泛的代表性，并且他们对财政预算草案的利益表达多是关注于学理层面，对现实中的公众利益诉求尚缺乏比较全面的把握。

另外，由于传统历史文化影响，特别是因受“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”等儒家思想的影响，社会公众的公民意识普遍淡薄，纳税人权利意识更是缺失。尽管2001年修订的《税收征管法》首次以法律的方式确定了纳税人的基本权利，但该法在税收征管制度设计上，仍然是以税务机关的管理为主导，以税务机关的职权设置和纳税人义务的承担为基本主线，构建的是以程序性权利为主的权利体系，对纳税人享有的权利规定十分有限，《预算法》和其他相关法律中对纳税人的预算参与权规定比较模糊。

三、财政预算监督比较薄弱

从监督权的角度来说，社会各个阶层、各个机构都应该享有对财政预算的监督权，但是，目前我国的预算监督明显比较薄弱，预算监督缺乏权威性、科学性和实效性。

首先，在我国，一切权力属于人民，人民代表大会是国家权力监督机关。不过，对于财政预算，各级人民代表大会依然停留在程序性监督的层面，各级人民代表大会财经委员会对预算草案的初审结果和人民代表大会会议期间人大代表的审议意见，基本上只是以简报的形式通报给政府财政部门，所提出的意见和建议能否得到采纳、采纳多少等缺乏硬性约束。人民代表大会预算监督仍然停留在听取和审议报告等层面，基本上属于事后监督，这使得财政预算执行过程缺乏应有的有效监督。各级人民代表大会常委会对于财政决算的审查监督，除了听取财政部门负责人所做的本级决算的报告外，也只是更多地依赖政府审计部门关于同级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告。

其次，财政审计是预算监督的重要方式，是对财政资金筹集、供应、使用全过程是否合理、合法、有效、正常而进行的审核、稽查。我国《宪法》第91条和《审计法》第16条明确规定，审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算，以及预算外资金的管理和使用情况进行审计监督。从世界各国审计机构发展的共同特点和趋势来看，各个国家审计机构的名称、职权不一，产生和组成的办法也有区别，但其共同点就是协助议会审查监督预算，为议会监督提供及时、准确、详尽的预算运行信息，而且审计机构一般都具有较强的独立性。不过，我国审计机构被纳入政府序列，是政府的组成部门。《审计法》第17条规定，审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告。地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，对本级预算执行情况进行审计监督，向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。同时《审计法》第4条规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。因此，审计机关既要向监督者（人民代表大会）负责，又要向被监督者（政府）负责，这一体制性缺陷影响了审计监督的独立性、权威性和客观性。

再次，财政监督是国家在组织社会产品分配的过程中，通过财政业务活动和经常性的管理而实现的一种监督。财政监督不同于其他形式监督的重要特点在于，它是组织社会产品或国民收入（或国内生产总值，GDP）分配过程中的监督，是财政业务活动中的监督，进而对国民经济实行全面监督。根据我国现行财政管理体制和有关法律法规的规定，财政监督范围包括预算执行、税收征管与解缴、财务会计、国有资本金基础管理等方面。近年来，财政监督在由专项监督向日常监督转变方面做出了不少努力，但仍然是专项性和突击性检查多，日常监督少；事后检查多，事前监督、事中监督少。财政专职监督机构与财政业务机构之间的相互沟通和反馈不到位，业务机构在加强预算资金的分配管理过程中，将专职监督作为一个环节纳入制度设计不够，特别是财政专职监督机构对业务机构预算资金分配和执行的科学性监督基本没有发挥作用。在具体监督工作中，更多地注重预算资金到位情况、资金使用合法性的监督，对预算支出合理性的分析和对预算执行效果情况的监督不到位。财政监督更多地注重对外部的监督，而对财政内部的监督检查往往流于形式。特别是目前财政监督和审计监督之间没有明确划分各自职责和工作侧重，在检查计划上不能相互衔接，工作信息上不能相互共享，检查结论不能相互利用，导致监督成本较高而监督效能低下。

最后，社会公众和新闻媒体监督缺失。理论上讲，因为纳税人是政府的财政供应来源之一，就必然要求其对政府的预算活动进行监督，以保障个人让渡的财产权利得到合理的运用。但是，一方面，由于主动参与和监督财政预算活动需要参与者个人投入时间、精力和专业知识搜集信息等成本，而获得的收益要与那些没有进行参与的公民分享，由此导致成本投入与收益不对称，因而纳税人参与预算监督的动力不足；另一方面，由于预算透明度比较低，预算草案涉及面广，预算管理的专业性、技术性比较强，加之政府提供的预算信息缺失，普通社会公众往往很难具备监督财政预算活动所必要的知识和信息，实际上无法实质性地参与到财政预算活动中来。同时，“原子化的个人和政府系统的权威相比，呈现出力量不对称”。因此，公民参与和监督财政预算活动，普遍存在动力和影响力不足的问题。

四、财政预算法制建设滞后

健全的法律制度对财政预算活动起着根本性的指引、规范和保障作用。发达市场经济国家大都以法律的形式，对财政预算的主体、职责、权限予以明确规定。比如：德国、瑞士、意大利的《宪法》对财政收支的一切活动都有规定；澳大利亚除《公司法》《审计法》《会计准则》等原则性法律外，还有《财政管理和责任法》《审慎监管法》《预算诚实法》《公共财政透明法》等一系列经济监督法律法规，对财政预算活动进行全面规范和全过程监控；美国除《宪法》外，还有1921年《预算与会计法案》、1974年《国会预算和扣押控制法案》、1985年《平衡预算和赤字紧急控制法案》、1993年《政府绩效和结果法案》等比较重要的关于预算控制和监督的法律；日本国会则制定颁布了《财政法》《地方财政法》《地方交付税法》等法律法规，保证财政预算监督管理的制度化、规范化和透明度。

相比较而言，我国预算法制建设还不够健全完善。虽然我国《宪法》和《预算法》对财政预算做出了许多规定，但是，一方面，法律对预算的完整性缺乏明确规定和要求，财政预算不能全面、准确地反映全部政府收支的运行情况，大量政府收支游离于预算之外，脱离监督；另一方面，规范财政预算更多的是依靠财政税务部门的内部文件、部门规章或者地方法规、地方政府规章，法律效力层次较低，缺乏普遍的约束力，影响了预算监督法律规范的权威性和稳定性。与此同时，法律对预算执行规定得也不够严格，特别是对预算调整表述得过于原则，没有涉及政策和具体措施导致人民代表大会对预算变更调整的审查监督流于形式。比如，《预算法》第68条规定：“在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须做出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中做出安排。”但是，何谓“必须做出并需要”？哪些特殊情况需要通过调整预算来解决？都没有明确规定。另外，法律对违反《预算法》应承担的法律责任集中在第92至95条，不过规定得过于简单，缺乏实际操作性，对于预算编制、资金使用等方面的不当行为，没有法律上的约束。特别是近几年不少地方多征、提前征收预算收入，或者数据造假现象并不鲜见，尽管“审计风暴”愈刮愈烈，但是“屡审屡犯”现象禁而不止。