改革开放以来广州市生态文明建设经验总结

张捷 景守武

【摘要】本文回顾了改革开放以来广州生态文明建设与环境保护的历程，将广州市生态文明建设和环境保护历程总结为三个阶段。从城市环境治理、生态系统建设、经济转型升级与绿色低碳发展共三个方面总结了广州生态文明建设的主要成就，并对其主要经验进行梳理，为城市生态文明建设提供借鉴。

【关键词】生态文明；环境保护；广州；改革开放

一、改革开放以来广州生态文明建设与环境保护的历史回顾

主要依据环境质量的变化，改革开放以来广州的生态文明建设大致可分为三个阶段。

（一）以经济发展为中心、城市环境质量趋于下降的时期

1978年至“八五”时期是广州改革开放以来经济发展最快、增长持续时间最长、经济总量增加最多的时期。但不可否认，当时广州的经济发展是以粗放型的增长方式为主，协调发展和绿色发展的意识比较淡薄，经济发展成为各部门、各地区的中心任务，因而产生了不少经济、社会和环境问题。在传统的增长方式下，城市环境污染问题日益突出，大气污染超过国家二级标准，机动车废气污染加剧，建筑施工噪音、粉尘扰民现象严重；城市生活污水处理不到位，河涌黑臭水体随处可见，珠江广州河段有机污染迅速加重；城市绿地不断被蚕食；市区交通堵塞问题日趋严重。城市环境问题已经严重威胁并制约着广州经济社会发展和人民生活环境的改善。

汤惠君根据1981—1997年环境监测资料对广州市大气污染的研究发现，广州大气污染物浓度具有明显的时空分布规律，时间上表现为冬强夏弱，酸雨率高并以春季最为严重，自20世纪80年代末以来光化学污染逐年增强；空间上，污染物的负荷率依功能区和行政区而异，市区由北向南、由东至西呈现污染趋强的特征［1］。20世纪80年代以来，广州的酸雨和光化学污染逐年加剧。酸雨主要源自本地和珠三角地区珠江口两岸电厂群排放的SO2（二氧化硫）；而日趋严重的光化学类污染［NOx（氮氧化物）和CO（一氧化碳）］则与车辆的迅速增加密切相关。1981年广州市仅有机动车辆7.2万辆，2010年达到214.64万辆，机动车数量猛增不仅导致道路拥堵，而且使尾气排放量和污染物大幅增加。据统计，广州机动车排放的NOx占全市NOx排放总量的60%以上。

水污染的情况更加不容乐观。珠江广州河段的污染源主要分为两大类：一是垃圾污染；二是城市生活污水和工业废水。珠江上的飘浮垃圾物以每年20%的速度递增，从1998到2001年就打捞起10.38万吨垃圾。据统计，1985年广州市的生活污水与工业废水排放量共计7亿吨左右，到了1994年仅生活污水排放量就达7亿吨，占污水排放总量的68%，成为珠江广州河段主要的有机污染源。而当时广州城市生活污水的处理率不到20%，污水处理设施严重滞后。大量的工业废水及生活污水，通过多条河流流经广州入海，不仅加重了广州河段和珠江入海口海域的水污染，而且严重影响到广州市的饮用水安全。监测数字表明，广州石门等水厂在20世纪80年代初期，水质可达2～3类标准，80年代后期，水质仍有3～4类标准，进入90年代，水质只能达到4～5类标准。

为了遏制生态环境恶化趋势，“八五”期间广州市先后颁布实施了《广州市饮用水源污染防治条例》《广州市大气污染防治规定》《广州市防治珠江广州河段水域饮食业污染管理规定》《广州市环境噪声污染防治规定》等4部地方性法规和《广州市水环境功能区划》《广州市声环境功能区划》《广州市防治机动车排气污染监督管理办法》《广州市人民政府关于加强治理机动车排气污染的通告》《广州市〈城市区域环境噪声标准〉适用区域划分》《广州市综合治理和利用粉煤灰若干规定》等6部行政规章，初步建立了环境治理的法制体系，使环境监督管理逐步纳入法制轨道。“八五”时期，广州的工业污染防治取得了较大的成效，在全市工业产值增长3.27倍的同时，工业废水排放量减少17%；结合城区改造，搬迁了52个严重污染扰民的工厂；加强对新、扩、改建设项目的环境管理，严格把关，控制新污染，五年间，竣工项目环保投资6.89亿元，新增处理废水能力60.3万吨/日，处理废气能力2023万标立米/小时。经过努力，广州环境状况恶化的趋势有所减缓，但由于经济发展方式没有根本改变，环境保护历史欠账较多，投入不足，加上产业结构趋于重型化，生态环境质量下降的趋势未得到根本扭转。

（二）在可持续发展理念指导下环境治理取得突出成绩的时期（1996—2012年）

“九五”时期，为了扭转生态环境恶化的趋势，避免重蹈“先污染、后治理”的传统发展道路，广州开始强调可持续发展的理念，提出经济社会的发展必须同资源节约和环境保护相协调，与城市规划、建设和管理相统一，努力营造高效、舒适的城市环境。“九五”时期广州制定了《广州市环境保护“九五”计划和2010年远景目标》，提出必须坚持可持续发展战略，大力加强生态环境保护，使环境保护与经济、社会协调发展，成为全国环境保护模范城市；并提出广州市到2010年的环境保护远景目标是：在经济持续增长的同时，有效地控制环境污染和生态破坏，保持并不断改善城市生态环境质量，使环境质量水平与现代化国际城市发达的经济和社会状况相适应，把广州建成经济发达、城市空间布局合理、基础设施完善、各类建筑物美观协调、空气清新、水质洁净、环境优雅的花园式城市。1997年5月31日，广东省人民代表大会常务委员会通过了《广州市环境保护条例》，规范了各行政部门和各地区的环境保护职责分工，并规定了环保功能区的划分及其标准、对城市建设、自然资源和环保设施的规制与管理，以及对环保违法责任的追究与处罚等。这是广州第一部全面、系统的综合性地方环保法规，对于广州后来的生态环境保护和生态文明建设意义重大。

本阶段广州城市建设和环境治理的一个里程碑式的事件是2010年广州成功举办第十六届亚洲运动会（“广州亚运会”）。亚运会是广州有史以来承办的规模最大的综合性体育赛事，自2004年申办成功以后，广州就提出要办一届“绿色亚运”，使广州的城市面貌和城市品牌发生一个质的飞跃。广州市委、市政府提出了“迎接亚运会，创造新生活”的目标，高度重视加强城市环境综合整治，全力实施亚运城市行动计划、“花园城市”建设行动纲要和城市环境面貌“大变”工程。广州亚运环境整治工程的总投入约700亿元［不包括“退二进三”（缩小第二产业，发展第三产业）涉及的100多家工厂的搬迁费用以及企业停产、限产的损失］，其中包括近500亿元的广州治水工程投入以及190亿元左右的环境综合整治经费。广州市迎亚运环境综合整治工作取得了以下重大成果：一是水环境整治力度大，珠江河段和东濠涌等主要河涌的水质明显改善；二是空气整治措施实，空气质量持续好转，亚运会召开前的2010年1—9月，广州空气中的SO2、NO2和可吸入颗粒这三种主要污染物排放浓度分别为0.035毫克/立方米、0.053毫克/立方米和0.067毫克/立方米，已经优于国家空气二级标准；三是交通设施和人居环境建设思路新，城市形象不断提升；四是“三旧”改造措施实，产业“退二进三”成效显著。

总之，亚运会使广州的生态环境和城市面貌发生了转折性变化，市民们开始有了天蓝、水清、地绿、城美的感觉。但是，这种依靠大量投入（亚运会的投资预算高达2200亿元）和动员式的行政措施换来的环境改善要想得到长期巩固、不发生逆转和反复并非易事，生态环境的根本好转需要建立长效机制，需要把生态环境治理作为国家和城市发展的长期战略，作为政府和市民一种必不可少的基础文明来推进。

（三）在“五位一体”总体布局下全面推进生态文明建设的新时期

党的十八大以来，生态文明建设被提到前所未有的高度。习近平总书记在十九大报告中指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须坚持人与自然和谐共生，树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全做出贡献。

“十二五”以来，广州市根据党的十八大精神，把生态文明建设放在空前突出的地位，进入全面推进生态文明建设的新时期。该时期广州积极实施“节能、蓝天、绿地、碧水、清洁、低碳”行动计划，严格限制高耗能、高排放产业发展，全面推行企业清洁生产，加快淘汰落后产能，严格控制煤炭消费总量，积极推进大气污染防治，加强水环境综合治理，组织实施森林进城、森林围城，大力推广绿色建筑，加快发展低碳交通，推进城乡生活垃圾分类和处理，先后获得“全国文明城市”“国家森林城市”“国家低碳试点城市”“全国生活垃圾分类示范城市”“国家水生态文明示范城市”“联合国改善人居环境最佳范例（迪拜）奖”等众多荣誉称号。

为了推进生态文明建设，落实十八届三中、四中、五中全会加快生态文明建设的精神，根据中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，广州编制并颁布了《广州市生态文明建设规划纲要》（2016—2020）（以下简称规划）。规划的指导思想是秉承创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化，旨在解决生态环境领域的突出问题，以环境容量和生态承载能力为基础，优化国土空间开发格局，全面促进资源节约利用，加大自然生态系统和环境保护力度，培育弘扬生态文化，健全生态文明制度体系，推动形成绿色发展方式和生活方式，加快建设森林城市、绿色城市、生态城市，探索具有广州特色的生态发展模式。规划的基本目标是至2020年，资源节约型和环境友好型社会建设取得显著成效，生态红线和空间管控体系确立，环境风险得到有效管控，形成绿色、低碳、循环经济体系，生态文明主流价值观在全社会得到推行，森林城市、绿色城市、生态城市建设取得重大进展。

十八大以来广州的生态文明建设在以下方面取得了突出成绩：

（1）产业结构转型升级成效显著。坚定推进供给侧结构性改革，坚决淘汰高耗能、高排放落后产能，实施现代服务业与先进制造业双轮驱动战略，积极培育新业态和新商业模式，促进产业集群集约集聚绿色发展，形成高端高质高新现代产业新体系，为生态文明建设奠定了坚实的经济基础。

（2）划定了城市生态保护红线和生态控制线，城镇、生态、农业三类空间功能区划清晰、稳定，形成与资源环境承载力相匹配的新型城镇化格局，山水林田湖生态系统稳定性明显增强。

（3）环境质量持续改善。自2012年国家改变空气质量标准以来，广州城市空气质量优良天数继续大幅上升，2017年PM2.5年均浓度下降到35微克/立方米，达到国家二级标准；饮用水源水质得到有效保障，水环境质量不断改善。

（4）生态文明制度体系更加系统、完备。基本形成源头预防、过程控制、损害赔偿、生态恢复、责任追究的生态文明制度体系。在生态红线管控、生态补偿、生态文明评估考核、生态产权市场化等制度建设上取得重大进展。

作为国家超大型城市，虽然广州的环境治理仍然面临种种挑战，生态文明建设仍行进在路上，但由于方向明确、基础扎实、体制机制不断完善、政府规划和管理能力增强、市民参与程度不断提高，未来广州的生态文明建设必将更上一层楼。

二、广州生态文明建设的主要成就

（一）城市环境治理成就

“十八大”以来，广州市各级政府转变政绩观，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，正确认识经济发展同生态环境保护的关系，强调以提高经济质量和效益为中心，转变经济发展方式，注重绿色、低碳和循环发展，动员全市居民建设生态文明城市。

经过长期不懈的努力，广州市不论是空气污染物排放量还是水质污染物排放量都出现了持续下降的趋势，城市的空气质量和江河湖海水质状况出现明显好转。

1．空气质量

近年来，广州市大气主要污染物浓度均有较大幅度的降低。从相关数据可以看出，广州市的空气质量优良天数和空气质量优良率在2013年采用新标准之前成“U”形分布，2004年达到“谷底”,2005年开始逐步提升。采用新标准之后，虽空气质量因指标变动而短暂下降，但其后优良天数和优良率均逐年上升。

大气治理过程中，亚运会以后广州重点对工业园区及其周边企业进行整治。2001—2004年，二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物日均浓度曾一度升高，但是从2004年开始，二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物日均浓度逐年降低。二氧化硫日均值远远低于国家规定的0.006毫克/立方米的标准，可吸入颗粒物日均值也低于国家规定标准；酸雨pH值则逐步升高（pH值升高表明酸雨程度减轻）,2016广州市降水pH值比2000年上升0.71个pH值，表明城市受酸雨污染的程度逐步减轻。

从2013年起，国家在空气质量指数中增加了PM2.5指标，2013年广州市空气质量指数出现明显下降。针对市情，广州专门组织力量进行秋冬季大气污染防治工作，取得了良好成效。2017年广州市实现PM2.5达标（35微克/立方米），成为国家中心城市及地区生产总值超万亿元、常住人口超千万的省会城市中率先实现PM2.5达标的城市。

2．水环境治理

自2011年以来，广州城市集中式生活饮用水水源地年度水质达标率一直保持在100%。表1显示，水源地监测数目从2014年起增加到10个，2017年10个饮用水水源地水质监测点水质全部达标。2016年二类水质监测点占比为65.83%,2017年上升到73.33%，表明广州城市集中式生活饮用水水源地水质整体稳定并逐年提高。

从河涌治理情况来看，广州市河涌监测点劣五类水质占比处于波动下降的状态，取得了一定成效，但由于河涌水质受季节影响较大，因此较不稳定。2015年广州市河涌劣五类水质占比为83.65%,2016年小幅下降为83.31%, 2017年下降为78.20%。虽然出现一定幅度下降，但是河涌劣五类水质占比仍然较高，针对河涌污染源存在着“小、散、乱”现象，广州市正在积极整改过程中。

对城市黑臭水体整治效果明显，2017年列入全国黑臭水体监测平台的35条黑臭水体基本消除。2017年广州市共落实四级河长2961名。在推动水环境治理方面，广州市制定了《水环境质量达标方案》，以相关的规章制度为基础，采取优化工艺等措施完善市内污水处理厂的提质改效工作，对市内8个省级以上的工业区安装污水集中处理设施并且实时监督，针对农村面源污染开展综合整治，提高农村生活污水和垃圾处理能力。

3．垃圾处理

长期以来，垃圾处理一直是困扰广州的老大难问题。据2010年估算，广州日产垃圾12000吨左右，仅中心城区日产垃圾就达到8000吨，而且以每年8%～10%的速度增长。近年来，广州市在解决“垃圾围城”方面改换思路，采取源头控制、垃圾分类、资源回收和焚烧发电的方式，取得了重大进展，初步缓解了“垃圾围城”的局面。2016年，广州市将工业固体废弃物处理率提高到99.42%，生活垃圾无害化处理率提高到96.1%。

4．噪声处理

广州市交通干线噪声平均值在2006年达到峰值，从2006年开始处于波动下降阶段。2016年城市道路交通干线噪声平均值和2015年持平为69分贝。2016年影响广州市声环境的主要来源为生活噪音（48.6%）、交通噪音（29%）和工业噪音（18.1%）。

5．生态环境指数

广州市生态环境指数逐年提高。从各区平均得分来看，越秀区的指数最低，从化区指数最高。从均值来看，荔湾区、越秀区和海珠区指数一般，从化区为优，其他区为良，优良率占全市的75%。

（二）生态系统建设成就

习近平总书记指出：“山水林田湖是一个生命共同体。人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。”“由一个部门负责所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”

广州素有“花城”之称，各级政府在生态环境保护和生态系统建设上下足了功夫，取得了骄人的成就。近三年来（2014—2017），广州市、区两级投入近7亿元，建成了19个公园，面积达240万平方米；投入中心区绿地建设和城市绿化工程达4.45亿元；投入清理违章建筑、恢复绿化资金达4.5亿元，面积达422万平方米，植树984万多株。广州的城市绿化覆盖率从1991年的20%增加到2016年的42.14%，城区绿地面积增加一倍；目前广州共有湿地公园18个、森林公园83个、城市公园246个、绿道3200公里、生态景观林带507公里、建成区绿地面积9412公顷，建成区绿化覆盖面积10025公顷，人均绿地面积达到10平方米，绿色已经成为广州城市的底色。

广州在城市生态建设上独具匠心，其中一大亮点是打造“空中花廊”，将绿化工程见缝插针地覆盖到了人行天桥上。几十年前发达国家率先提出了“城市立体绿化”的概念。广州市可用的绿化用地非常有限，在城市绿化过程中，广州以道路和桥梁绿化为切入点，利用立体绿化的手段向空中索要绿化面积。目前广州已经建成“一路一主题花树”的16条景观大道，形成了具有广州特色的绿色路桥景观。

近年来，广州全力实施新一轮绿化广东大行动和“花城、绿城、水城”战略。随着森林围城进城战略付诸行动，广州不仅在城市周边筑牢了生态屏障，而且在寸土寸金的城市中心区，重点保护好面积达3.1万亩的“北肺”白云山风景名胜区和1.3万亩的“南肺”海珠湖国家湿地公园（简称“海珠湿地”），加上其他各类湿地绿地公园星罗棋布，构成了中心城区的绿色生态系统，营造了优美宜居的城市环境。

（三）经济转型升级与绿色低碳发展成就

1．产业结构和能源强度变化趋势

产业结构的变化直接影响能源强度的高低，产业结构对能源效率的影响最大［2］，进而产业结构变化通过影响能源利用效率来影响生态环境［3］，并且不同产业的性质和发展特点、发展阶段各不相同，从而造成不同的产业对能源的需求以及利用强度各有差异。产业结构的优化升级可以降低能源强度，从而实现经济发展过程中的节能降耗，提升经济发展质量。能源强度是单位GDP所消耗的能源总量，它反映一国或地区在经济发展过程中的能源利用效率。图1反映了广州市2002—2015年能源强度的变化趋势。除第一产业以外，2005年之前综合能源强度、第二产业能源强度、第三产业能源强度以及工业能源强度都处于波动上升阶段，从2006年开始进入下降趋势；2014—2015年下降趋势有所减缓。

在2002—2015年期间，随着第三产业产值比重的上升，广州的产业结构转型升级稳步推进，产业结构转型升级与能源强度的变化存在密切关联。随着低碳转型和结构优化，能源强度逐步下降。这一趋势表明产业结构的优化升级对降低能源消耗、减少二氧化碳排放和空气污染意义重大。

2．广州产业结构升级对能源强度的影响检验

本节采用Jhoansen法对广州产业结构与能源强度的关系进行协整检验，考察广州产业结构升级和能源强度下降之间是否存在长期稳定的关系。协整检验结果见表3。当假设R＝0时，Trace的统计结果大于5%置信区间的临界值，Max统计结果也大于5%置信区间的临界值；当R＝1时，Trace的统计结果大于5%置信区间的临界值，Max统计结果也大于5%置信区间的临界值。由此可知，广州产业结构升级和综合能源强度、第二产业能源强度、第三产业能源强度以及工业能源强度之间均存在长期稳定的关系。从广州市产业结构和能源强度协整检验的结果来看，四组时间序列都具有较高的稳定性。

我们采用结构向量自回归模型（SVAR），允许模型的变量存在当期的影响，以改进的VAR模型，更加客观、准确地反映变量之间的关系［4］。回归分析结果显示，广州产业结构升级对能源强度的降低有正向促进作用。通过供给侧结构性改革，加快广州市产业结构的转型升级可以有效地提高生态环境质量，并且不论长期还是短期该效应都很显著。这表明产业结构升级与环境质量改善可以实现双赢。广州近年来在以市场为导向的产业结构升级基础上，通过严格的环境评审、环境督查、超标处罚等行政规制手段，不断淘汰高污染、高排放的落后企业和过剩产能，第三产业比重稳步攀升，不仅实现了产业结构的转型升级，而且使能源强度显著下降。通过经济结构的优化升级和生态环境治理，广州市实现了绿色发展和环境保护的双赢格局。

三、广州生态文明建设的主要经验

（一）更新理念、扮靓城市，把生态文明建设与新型工业化进程融为一体

广州作为中国的千年商都和主要对外通商口岸，历来重视自身形象。改革开放以来，广州的经济发展一度向重化工业倾斜，加上城市人口急剧膨胀，生态环境质量曾经有所下降。但南国花城爱美扮靓的文化基因根深蒂固。广州每年一度的迎春花市历史悠久，享誉全国。广州人善经商、爱赚钱，但对生态环境的要求从来都是高标准的。同时，以广府文化为核心的岭南文化素以开放、包容、融汇中西而著称，作为中国对外开放的前沿和国际枢纽，广州历来奉行“纳天下英才为我所用”的人才战略，而吸引人才的重要一招就是为其提供一个优美、舒适的城市环境。十八大以来，广州深入推进“干净、整洁、有序、平安”的城市环境建设，打好“蓝天保卫战”“治水攻坚战”等，同时通过城市景观建设、打造“城市绿心”海珠湿地公园等措施，以更加靓丽的身姿，迎接全球宾客。

空气方面，2017年广州市成为常住人口超千万的省会城市率先实现PM2.5达标的城市。《广州市环境空气质量达标规划（2016—2025）》提出，到2020年底前实现空气质量6项主要污染物全面达标，空气质量达标天数超过90%。为此，广州采取提前实施机动车国VI排放标准、全面实现公交电动化、禁止新建扩建燃煤电厂和企业自备发电锅炉等多项措施。

治水方面，水污染防治攻坚战也全面打响，广州通过全面落实河长制，按照“控源、截污、清淤、调水、管理”的治水方针推进水环境治理。国家督办的广州35条黑臭河涌治理达到初见成效的考核要求，35条重点河涌已经有23条基本消除了黑臭。

优美的生态环境不仅让全球人才、资本、技术等高端要素加速在广州汇聚，还提升了本地资源的质量，激发了广州的发展活力。目前，已有289家财富世界500强企业在广州投资或设立机构，其中至少120家把总部或地区总部设在了广州。据不完全统计，2017年1—10月，就有首期投资610亿元的富士康第10.5代显示器全生态产业园区、LG投资的8.5代OLED项目、广汽卡斯马汽车系统项目、中国移动互联网公司、花都东风启辰新工厂、中兴通讯研究院、日立汽车马达系统开发及生产基地等高端项目落户广州。绿水青山引来金山银山，优美的生态环境助推了创新驱动，促进了经济的高质量发展。以天河CBD为例，天河区按照“公园里的CBD”的理念，对CBD实施精细化、品质化的保洁，引进了整套环卫高端作业设备，主次干道保洁机械化率达到100%。天河CBD这块被精心呵护的城市“名片”，仅2017年上半年就实现了地区生产总值1360.37亿元，同比增长9.6%，约占天河区GDP的70%。

（二）通过“退二进三”淘汰落后产能，产业转型升级实现绿色发展

20世纪80—90年代，广州与国内其他城市一样，曾经在工业化浪潮中在市区建了不少工厂，加上中华人民共和国成立后建设的一批老工业企业，广州市区不少地段一度成为工厂林立的工业区。这些工业不少属于高污染的传统产业和重化工业，不仅严重影响和危害了城市的生态环境，还阻碍了广州产业结构的升级和中心城市服务功能的发挥。而且，随着城市土地价格和其他要素价格的不断攀升，以及传统工业品市场趋于饱和，许多工业企业陷入亏损或者微利状态，在寸土寸金的市区已经无法生存。但由于复杂的利益关系和社会影响，要这些工业企业搬迁并非易事。自21世纪初以来，广州市政府以壮士断腕的决心、周密的部署和兼顾企业与市民利益的政策，多次出台文件规划、公布名单、在郊区设置产业园区，大力推动市区工业“退二进三”工作，并通过“退二进三”淘汰落后产能，加快产业结构转型升级。从1999年底至2015年，共有300多家工业企业在政府安排下迁出市区（不包括自发迁出的企业），对其中一些属于过剩产能的大型国有企业果断实施了整体关闭（如广氮集团）或者关停工厂（如广钢集团白鹤洞工厂）的措施。

通过“退二进三”，一批金融、会展、创新创意、总部经济等高端服务业在腾出的土地上崛起，现代服务业获得了发展空间。同时，政府还使用部分土地修建经济适用房和廉租房，解决低收入人群的住房问题。更重要的是，一批高污染产业的迁出和淘汰，为广州的生态环境治理提供了源头保障，使得广州的大气环境质量得到明显提高，水环境质量也得到了较大改善，并且建成了像海珠湿地这样的城市生态调节示范区。生态环境的变化又对新兴产业产生了无形的“溢出效应”。2015年以来，紧邻海珠湿地的琶洲互联网创新集聚区接连出让24宗地块，引来腾讯、阿里巴巴、复星、小米、科大讯飞等16家龙头企业在此“筑巢”，总投资达550亿元。可见，“退二进三”带来的生态效应加速了广州经济的转型升级，使得绿色发展与创新发展得以齐头并进。

（三）根据生态本底实施环境治理，着力解决超大城市生态环境保护中的重点、难点问题

拥有上千万人口的超大城市，其生态环境本底有着自身的特殊性。一是过高的人口密度造成对生态环境的巨大压力。超大城市的污染排放源是复合型的，工厂、居民区、写字楼、酒店茶肆、道路交通等，可以说排放源无处不在，密集的人口和散乱排放造成生态承载力脆弱，环境自净力下降。二是由于历史原因，老城区和城乡结合部的环境基础设施老化且不足，但稠密的人口、狭窄的空间、密集的建筑、繁忙的道路和密布的地下管线等条件，使得环境治理和生态修复的工程难度极大，耗资巨大。面对这些困难，政府必须因地制宜、精心规划、尊重民意、因势利导、锲而不舍，才可能取得“水更清、天更蓝、城更绿”的治理成效。

（四）树立区域一体化大局观，推进跨区域环境协同共治

珠江三角洲地势平缓、水网如织、城镇密集、工业区连片散布，城镇间相互影响大。改革开放以来，随着社会经济的快速发展，珠三角城市群的各种污染问题相伴而生，生态环境问题越来越具有区域性、复合型和联动型特征。区域内跨界水体污染问题突出，大气污染物排放量巨大，在城市间输送、转化、耦合，导致出现大面积酸雨、灰霾等现象。由于地区之间、城乡之间在产业准入、环保执法、污染治理水平上存在差异，跨界污染问题日益严峻，环境基础设施建设因缺乏统筹规划也难以发挥最大效益。这些问题单靠各个城市、各个部门的力量已经难以有效解决。2009年12月，广东省政府根据《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，发布了《珠江三角洲环境保护一体化规划（2009—2020年）》，提出环境保护一体化是破解珠三角环境难题的重要途径，是推进区域经济社会一体化的重要内容，是实现区域可持续发展的重要保障。要求珠三角各城市按照区域、流域环境管理的整体性和系统性要求，建立跨界水污染和区域大气复合污染联防联治机制。深化广佛肇、深莞惠、珠中江三个经济圈的内部合作，加强协调、集中资源、分工合作、攻坚克难、共同推进区域环保一体化进程。

随着广佛同城化和广佛肇区域一体化的快速发展，各城市逐步意识到跨界水污染治理的重要性，并就跨界污染问题进行了多次磋商。2009年，广佛两市针对跨界水污染问题，共同协商制定《广佛同城化建设环境保护合作2009年工作计划》，明确提出将跨界河涌污染整治作为重点工作，并于2009年5月召开联席会议，商定联手治理跨界水污染以及广州西部水源整治事宜。2012年，广佛肇三市环境部门联合发布《广佛肇经济圈生态环境保护和建设规划（2013—2020年）》，推动三市跨界水污染合作治理，并尝试实施生态补偿机制，以此解决保护区与受益区之间的利益补偿问题。2013年3月，广东省环保厅公布了《广州、佛山跨界水污染综合整治专项方案（2013—2020年）》，开始实施挂牌督办。2014年7月，广佛同城化暨广佛跨界河涌综合整治首次联席会议在广州召开，为彻底治理好广佛跨界的16条河涌，双方达成协议：以广佛同城建设联席会议为平台，每半年召开一次会议，共同研究解决跨界河涌整治工作中的难点问题；同时，两市规划、国土、环保、水务、农业等部门每季度对接一次，协调落实具体工作。最后，建立并组织跨界河涌、河段、上下游、左右岸的各级“河长”对接机制，实现跨界河涌治理的规范化、常态化管理。目前，广佛跨界环境治理工作仍在持续推进中，一些合作治理已经初见成效。但是，目前的环境治理区域合作仍然主要依靠行政力量在推动，今后亟待建立健全规范的法律法规保障制度、市场化的协调机制和多元利益主体共同参与的跨区域环境治理体系。

（五）重视运用市场机制，建设环境产权交易市场，为绿色发展提供金融支撑

广州是中国的千年商都，华南地区的商贸中心，城市中蕴含着深厚的市场经济“基因”。在生态文明建设进程中，广州充分发挥市场经济发育领先的优势，大力运用市场机制的杠杆去撬动环境治理、节能减排和绿色发展。在节能减碳和应对气候变化方面，广东省是全国七个碳排放权交易试点之一。早在2009年6月，广州环境资源交易所就正式挂牌运营。2010年11月，广州交易所集团、广州环境资源交易所向广州市政府提交《关于申请依托广州交易所集团建设碳排放权交易市场、广州碳排放权交易所的报告》,2010年，广州市提出的省市合作共建碳排放权交易所的方案得到广东省同意。2013年12月19日，广东省碳排放权交易在广州碳排放权交易所正式启动，吹响了以市场化机制推动节能减碳的号角。目前，全国碳市场已于2017年底正式启动，作为国内首个现货总成交量突破6500万吨、总成交额超过15亿元的交易所，广州碳排放权交易所正抓紧深化试点碳排放权交易，同时继续探索环境能源领域的多元化业务，全力建设环境能源综合交易服务平台、绿色金融综合服务平台、碳普惠制平台等多个重要平台，为“加快转型升级、建设幸福广东”以及广州打造国家碳金融中心城市提供支撑与动力，为全面深化绿色发展和建设生态文明提供保障。

在发展绿色金融方面，2017年6月，中国人民银行等7部委下发了关于印发《广东省广州市建设绿色金融改革创新试验区总体方案》的通知，同意在广州市花都区率先开展绿色金融改革创新试点，要求立足服务实体产业，防止脱实向虚，积极探索建立绿色金融改革与经济增长相互兼容的新型发展模式，通过构建符合主体功能区定位的差别化绿色金融服务体系，推动广州市战略性主导产业的绿色转型升级。

（六）动员广大市民积极参与环境保护和生态文明建设

广州历来重视市民的环境权，积极动员市民参与生态文明建设。在广州亚运会召开前夕，广州发表市长公开信，呼吁广州市民积极行动起来，投诉、举报机动车冒黑烟、饮食业油烟污染、向江河湖泊直接排放污水等各种环境污染行为，以实际行动支持和参与环境保护工作。广州市环保部门将公众举报机动车冒黑烟、向江河湖泊排污等环境违法行为的举报电话整合到全国环境污染投诉统一电话“12369”。广州市信访部门还制定了《广州市环保领域信访问题法定途径清单》，对于群众举报企业污染环境、企业违反环保“三同时”制度、申请调解环境污染损害纠纷、申请环保部门公开政府信息等作了详细规定。从2016年4月起，广州市环保局开始执行《广州市环境违法行为有奖举报试行办法》，对实名举报七类环境违法行为的市民给予奖励，奖金最高可达3万元。

在引导市民积极参与环境治理的同时，广州市还不断完善环境监管监测网络和发布环境监测信息，提高市民对城市环境的了解和参与治理的热情。2012年前，广州市仅有10个环境空气质量国控监测点，2012年年底增至29个，其中两个为路边监测站，使得广州成为中国大陆第一个设立路边监测站的城市。2014年年底，国控监测点增至36个。《广州市大气污染综合防治工作方案（2014—2016年）》中明确十大防治行动中其中一项为“完善空气质量监测体系和信息发布机制”。2015年年底，PM2.5自动监测站点达到50个。广州市环保部门每日通过官方网站、微博、电台等多种渠道定时发布全市空气质量状况（包括PM2.5、臭氧在内的6项污染物的实时数据和空气质量指数）。2013年6月，广州市环保局发布全国首个官方版本的空气质量手机客户端“广州环保”，客户端数据每小时更新一次，可查询6项污染物的实时监测数据。广州市有关部门还加强与环保NGO（非政府组织）之间的合作，各大媒体为环保NGO搭建了交流与沟通的平台，促进了民间环保组织可持续发展。

注释

［1］汤惠君．广州市大气污染分布规律［J］．地理研究，2004（4）:495－503.

［2］刘洪，陈小霞．能源效率的地区差异及影响因素——基于中部6省面板数据的研究［J］．中南财经政法大学学报，2010（11）:38－43.

［3］张勇，蒲勇健．产业结构变迁对其能源强度的影响［J］．产业经济研究，2015（2）:15－22.

［4］张泊远．青海省第三产业与能源强度关系的实证研究——基于VAR和SVAR模型［J］．西安财经学院学报，2012（6）:59－64.