一、政策转型、国家治理与“中国梦”
改革开放政策实施之后最大规模的政策转型应该发生于胡锦涛和温家宝这一届政府,就是21世纪初发生的笔者一直以来称之为的向“福利国家政策”的转型。之所以这么说,是因为它与之前的我们现在可以称之为传统的、强调竞争效率和经济发展的基本国策——“经济国家政策”相比,其主体政策内容和政策理念发生了诸多实质性变化——更为突出的是均衡和谐、社会公平,并以扩大民生、均等配置基本公共服务以及增进社会保障、环境保护等为政策要素具体安排到公共政策和相关社会制度之中。
从现代化的发展阶段及一些国家成功推动现代化的发展历程来看,中国启动的这一轮政策转型应该说非常适时和恰当,体现了改革开放以来的中国已经具有了较强的适时推动政策转换的“学习能力”。可以说,这不仅能够积极应对当时由于过去的市场化、工业化、城市化不断积累而涌现的社会问题,同时也体现了中国宪法所倡导的中国作为社会主义国家本应具有的体制特征。因此,这一政策转型无疑从政策有效性的绩效层面以及回归宪法理念的国家统治和国家治理层面强化了中国国家的合法性,使中国进入到了现代国家现代化发展的最后一个阶段——“福利国家政策”阶段。
不过,从政策转型之后中国的发展来看,虽然中国成功地开始了现代化政策的转型,但我们还是没有看到转型后的政策目标完全得以实现,大量而复杂化了的社会问题和矛盾并没有因此而完全缓解,我们只能说在启动政策转型后的十余年里,中国仍处于这一轮公共政策的转型过程之中。当然在此转型期间,当时的政府确实为此付出了巨大努力,也取得了一定的成效,或者说至少建构起了相应的社会政策和制度的基本框架。
伴随着公共政策的转型,中国政府在这期间推动了相应的改革。特别是“以人为本”“服务型政府”“和谐社会”等被总括为“科学发展观”的政策理念和政府治理理念的提出,对中国而言不仅具有划时代的历史意义,而且更具有作为中国话语向世界其他国家展示现代中国的象征意义。也就是说,这些理念和规范既是为中国需要的,同时还是能够被世界广泛接受的。
政策转型的政府目标未能达成,究其原因应该有很多。首先是时间问题。中国在推动向“福利国家政策”转型的同时,由于种种原因还要延续前一阶段的“经济国家政策”,无法回避经济发展、工业化进程的现实课题,因为这也是保证中国向福利国家政策转型的基本物质条件。同时,由于法治国家、民主国家建设是保障福利国家政策成功实现的基本要件,而中国又是在缺乏法治和民主的条件下推行政策转型,这与一些已经实现法治化和民主化之后再推动这一政策转型的国家形成了很大不同。可见中国面临的课题就不单单是艰巨的政策转型课题,同时还要追求经济发展的速度和经济总量的增大,以及不断推动中国的法治国家和民主国家建设。而这一切都非短时间能够完成和奏效,需要长期的努力。
这一期间召开的中共十七大以及之后推动的行政体制改革对这里的思考而言值得关注。当时的胡锦涛总书记作的十七大政治报告所提出的通过加快社会主义民主建设和思想解放来推动中国的这一轮政策转型,应该说具有现实意义。同时对政府行政而言,报告还强调了行政体制改革以及加强行政监督机制的重要作用。其中含义无疑在于通过政府行政制度、体制、意识、行为的变革,来促进中国政策转型的成功。
本章前述中谈到了政策转型面临的时间问题,同时相应的改革受阻、减速和不彻底也是一个不可忽视的问题。十七大之后推动的2008年行政体制改革,即大部制改革等并没有充分满足当时中国社会表现出的要求提升改革政策绩效的较高的公众目标值。当然各种原因还包含了当时中国为了应对世界性经济危机而需要中国经济的稳定发展,以及为举办奥运会等国家盛事而将公共政策的重心向维持稳定倾斜,同时改革开放以来逐渐形成的特殊利益的阶层固化现象也不知不觉成为人们意识中的改革抵制力量,由此出现的改革活动难以推进等国家治理失效现象成为了新的中国问题。而且这也提升了人们对当时中国出现的底层社会抗争、中层社会参与以及改革思潮强烈等倒逼改革推进的形成因素的热切关注。
或许以上的观察恰恰是之后的中国政治领导人提出“中国梦”的宏观政治与社会背景。也就是说,中国十八大前表现出的政策转型与国家治理的不均衡性特征,也许就是致使中国政策转型仍需时日的基本要因,并成为了十八大后新一届政府继续克服和超越的政策和改革课题。而具有政治、国家、社会动员性特征的“中国梦”政治话语,在这里就可以换言之价值整合或汇聚共识,其现实功用或许在于通过加强国家治理来推动政策转型的实现。
之所以得出以上认识,主要是由于这一届政府与上一届政府在政策目标的设定以及政策内容的安排上具有较强的连续性。如规定近期和未来中国发展导向的中共十八大报告就是在强调经济发展的前提下,提出“收入倍增”等延续了保障民生的基本国策,并划定了目标实现的具体时限;同时还提出“美丽中国”等新的政治话语,继续了发展与生态平衡的科学发展战略等。由此,关于“中国梦”政治话语的思考,就大体可以放置在政策转型这一中国公共政策层面的宏观结构之中观察了。