一、机关管理概述

本节为本章的第一部分，主要通过概述机关管理的具体涵义来帮助读者理解把握作为组织内部管理活动的机关管理所具有的一般特征，为我们在本章中进一步了解机关管理的主要内容打下基础。本节主要探讨机关管理的涵义及特征、机关管理的意义、机关管理的原则、机关管理的现代化等与机关管理研究密切相关的四个主题。

（一）机关管理的涵义及特征

现代行政管理研究以及公共行政学中所说的机关行政或机关管理（Office Administration或Office Management），一般是指对作为行政组织办公地点的机关环境的完善、机关设施的营建、机关物财的配置、文书文件的处理、机关事务的分工或运行等，以提升行政组织运行的效率为目的而进行的有计划、有组织的系统化和合理化管理。而在我国的汉语词典中，“机关”一般指的是控制机械运行的部分；同时机关还指办理事务的部门，如行政机关、军事机关、机关工作等。这些关于“机关”一词的描述和解释，也反映出了机关管理所具备的部分基本特征和内涵。

作为现代行政管理研究以及公共行政学分析对象的机关，实际上具有以下涵义和功能：首先，机关是指行政系统处理自身事务的部门、固定机构，及其所在处所、办公地点。前者一般等同于行政组织、政府部门，为广义的机关概念，而后者是指政府处理日常事务的场所或设施，为狭义的机关概念。其次，行政管理中的机关部分，其核心功能在于：作为行政组织的关键部位和枢纽，为组织目标的有效达成起到发动机的作用，发动、控制以及综合或统一协调管理组织整体的运行，为政府职能的实现提供组织、环境、条件等的保障。

在我国，机关管理的主体主要是各个行政部门中的办公厅（室），以及与其直接相关的文秘、后勤、总务等具体执行机关管理事务的专职附属办事机构。机关管理，就是由这些固定的机构，依据机关事务处理的原则、制度、规章和技术，为保证机关有效运营而开展的管理活动。而机关管理不懈追求的现实目标就在于机关事务处理的快速性、准确性、经济性、简便性和规范性等，特别是作为政府公共部门的管理更应该强调机关管理费用的节约，杜绝浪费现象的发生。另外，从机关管理发展的角度，应该不断借鉴国外以及非公共部门的机关管理相关经验，通过对机关管理制度以及流程等加以科学合理的设计来完善和提升机关事务的处理效率。这还需要政府行政首脑的支持以及所有行政组织成员经常性的努力和机关事务处理经验的长期不断的积累，最终促进良好的机关文化的生成。

关于机关管理所涉及的相关行政事务，可以总结出以下特征：

1．机关管理事务的多样性特征

由于机关管理是对政府部门的办公地点、设施、运行等的管理，因此机关管理所涉及的行政事务较为琐碎繁杂，而且种类较多。如，与组织日常运营和行政活动的开展密切相关的机关办公程序及财务的管理、与政府组织成员的工作和生活条件相关的机关后勤的管理、与政府组织信息的流动和合理利用相关的机关文书的管理、与行政决策密切相关的机关会议的管理等。无论是何种类别的机关事务，都是机关管理不可或缺的一个组成部分，共同构成机关管理系统，其相互作用和有效互动是政府部门连续正常运转和有效开展政府职能活动的前提和保证，共同为政府目标的实现提供前提条件和组织保障。

2．机关管理事务的固定性特征

机关管理的对象是机关，即政府部门固定的办公处所、地点或设施。政府部门正是在“机关”处理相关行政事务，并通过机关与行政系统的外部环境发生联系，对外代表政府部门的是机关。固定的“机关”是政府部门的象征、物质表象和经常性工作的物理空间，正因为有了机关的存在，日常的政府活动才能例行，政府行政才能保持连续性，人们的社会经济生活才能稳定有序。总之，有效的机关管理是政府实施社会管理、履行政府职能的必要条件。

3．机关管理事务的辅助性特征

实施组织内部管理的机关，一般直接隶属于行政首脑，是辅助行政首脑处理组织内部行政管理事务的办事机构，而负责机关管理事务的政府办公厅（室）则更具有辅助性、从属性、补充性、管理性的特点。机关管理事务所具有的辅助性具体体现为保证行政首脑与各职能部门间联系的协调性特征，以及在综合性事务方面为各职能部门提供后方支援的服务性特征。因此，由于机关管理事务具有辅助性、协调性和服务性，这就决定了机关管理的评估标准不同于对政府职能活动部门的评估，一般把机关管理的成效与行政首脑和政府职能活动部门对机关管理的评价相联系。

4．机关管理事务的技术性特征

机关管理事务纷繁复杂、种类多样，虽然机关管理事务一般具有定型、例行和程序化的特点，但无论是政府文书的处理，还是机关环境的安排，或者是机关财务管理的开展等，都需要一定的技术的、制度的和经验的积累，并且随着行政环境的变化而不断开发和创新机关管理的方法和技术，从而形成适应时代和环境变化的良好的机关管理模式或文化。否则巨大规模的政府组织难以稳定运转和连续运营，这也是政府组织本身以及现代国家的行政活动特有的超大规模性特点所决定的。这一政府行政所具有的结构性特征，虽然随着行政改革活动的深化被部分调整和修正，但并没有发生本质上的变化。

总之，机关管理即政府组织的办公地点、处所或设施的管理，涉及面广、复杂多样，如机关办公的内外部环境的调整、机关物材的采购和保管利用、机关文书和财务的处理以及如何维持机关办公秩序、如何提高会议的效率、如何加强机关的后勤管理来保证机关工作正常进行等，机关管理的事务大量而繁杂。这些机关管理工作，将行政首脑与各个职能部门联结起来，在行政组织系统中发挥着协调和产出信息的作用，被称为“中枢神经”，是整个行政活动得以顺利开展，实现组织目标所不可缺少的一部分。

（二）机关管理的意义

大量繁杂而细化了的机关管理事务支撑着庞大的现代行政组织的运转，机关管理所具有的特点实际上也反映出现代公共行政组织的特征。在这里，我们结合现代行政组织的特点，进一步探讨行政组织中的机关管理活动所具有的意义。

一般而言，政府履行国家职能、管理社会的行政活动是最根本意义上的行政管理活动，其载体是行政组织。保证行政组织有效、正常运营的行政系统内部的组织管理活动也是一种必不可少的行政管理活动，其重要性也早已被人们所认识。而且正是二者的结合才构成了公共行政和现代行政管理的全貌。同时，公共行政学的诞生，是作为组织管理技术的研究开始起步的，这种行政管理学的原初形态一直影响着今天这门学问的发展趋向。因此，这也正是我们对作为行政系统内部组织管理活动一环的机关管理进行探讨的意义所在。

现代行政有别于传统行政的特点是政府职能的量变和质变，即政府组织所担负的管理国家和社会的职能活动或行政服务的大量增多和行政活动的专业化。而政府自身的组织管理事务亦随之大量增多，机关管理因此需要具有更高的技术性和熟练性，机关行政事务处理的专业化和科学化已成为当代政府行政发展的重要课题。也就是说，现代国家政府职能的扩展无论是在广度上还是深度上都已超出以往任何社会，而政府的机关管理事务，也随着政府职能、行政服务的增多和复杂化而发生变化。

另外，从机关管理的内涵和它所包含的具体内容分析，我们不难看出，机关管理虽然是政府运营管理的重要内容，但在企业等的一般社会组织管理中也存在着与行政系统的机关管理内容类似或相同的组织管理。因此，在这方面无论是企业管理还是行政管理，它在具体内容和实际操作上没有本质差别，是具有共性和普遍性的。而且，也并不因行政活动所具有的公共权力的特殊性而改变机关管理的这一特点。但由于长期以来的传统行政的影响和现代政府行政活动所具有的规模性、法律制约性、政治机制决定性等结构性因素依然存在，所以不仅在我国而且在其他国家，政府行政系统中的机关管理同企业相比特别是在效率上存在滞后现象。学习其他社会组织的管理经验，接受社会公众的监督，加强机关管理的研究和改进机关管理，严格遵循制度化、科学化、勤俭办事等原则，都对提高机关管理的效率至关重要，因此具有紧迫性和重要性。

总之，机关管理，即对机关的环境、物材、财务、文书、档案以及日常工作制度和后勤的管理等，其本身并不是目的，而是实现目的的手段。行政系统中的机关管理是为有效开展社会管理的政府行政活动服务的；机关管理问题的核心，是对大量繁杂的机关行政事务的有效处理；而实现现代机关管理的目标则应遵循制度化、科学化、效率化等根本原则。

（三）机关管理的原则

如前所述，机关管理问题的核心是对大量、复杂多样的机关事务的管理，无论其主体、目的有何不同，都存在共性，而且具有较强的连续性和稳定性，都有一定的内在规律可循。也是出于机关管理所具有的这一普遍性特征，我们在这里结合适用于所有现代大规模组织的韦伯关于现代官僚制组织运行形态的基本描述和行政管理研究中发现的组织管理法则，并与机关管理的具体内容相关联来思考和总结机关管理的相关原则。

1．管理程序规范原则

行政组织中所有机关事务的开展都应按着行政组织客观规定的规则、规章制度连续进行，机关管理首先是严格的制度化和规范化的管理，机关办公程序的制度化和规范化使行政部门的正常、连续和稳定运转得到保证。履行机关管理的制度规范原则就是要彻底设定、规范和实施机关管理制度以及维持机关管理秩序。这是机关日常工作制度的管理内容，是机关管理的重要内容，也是保证机关管理的其他要素得以正常、连续运转的前提。

而且与这方面的管理内容相伴出现的具体行政事务，如办公秩序、办公时间、考勤制度的管理等，是现代行政组织管理必不可少的基本前提，也是评价行政效率、保证行政系统合理运营的重要因素。另外，管理制度和程序规范原则也可以进一步延伸为机关行政权责明确划分、行政组织内部分工结构明确合理的原则等。

2．公私资材分离原则

机关管理的对象不仅包括机关中的人员，还广泛涵盖用于有效实施机关管理的大量资材和物品。而现代行政管理要求行政组织及其成员为完成实际行政工作所必需的设施、设备、用具等资材和物品，一切由办公地点提供。就是说，政府办公地点提供资材，任何行政组织中的成员个人不能任意占有和转为私用，不是私有资材，即管理者或办公人员的居住地点与办公地点以及行政组织所有的资材与其成员所有的资材的明确分离和公私分明。

这一原则，是公共行政组织的现代性特征所决定的，而且特别针对机关管理而言，具有明确的指向性。因此，机关管理的有效实施，则要求政府行政组织的办公地点，为保证所有行政活动的正常开展，向政府组织及其成员有效投入和装备相应的资材，同时机关要对这些资材的使用进行严格管理，不能流入私用。

3．文书主义原则

现代行政组织运营的另一个结构性特征还表现为：行政系统内部的信息流动主要以文书的形式记录、传递和保存，即对现代行政组织作出的各种结论、处理结果、指令等，至少是最后的决定，都要求以文书的形式表示、记录、保存下来。我们甚至可以说，“机关”即办公地点就是建立在机关文书和机关人员二者共存的基础之上的。现代行政的正常运营管理，离不开文书这一手段，各种管理职能也是通过文书才得以实现的。

特别是在公共行政领域，由于行政本身的特殊性，而使得文书（即公务文书或公文）的重要性显得更为突出。就机关管理而言，大量的机关行政事务中，广泛涉及文书的处理，如发文、收文、立卷、档案管理等。与资材管理等一样，有关文书管理的机关管理也需要不断加强制度化、科学化、效率化和专业化的管理，否则难以适应现代行政的发展和社会经济环境的变化。

4．技能转移的原则

在今天，处理行政事务越来越需要相当熟练的专业技能。随着公共行政专业化的深入，行政事务的管理内容不断技术化、科学化，则更加需要具有高度的技能。因此，从事机关管理的机关行政人员必须掌握高度熟练的技能，才能适应公共行政活动特别是机关管理本身专业化、复杂化的要求。机关管理技能和机关事务处理技能的转移，过去很大程度上依赖于有熟练经验的机关人员的传授。但在今天，行政组织内部的培训活动使技能转移合理化。当然，如在我国的大专院校的公共行政学或公共管理学专业开设的机关管理、档案管理、秘书学、公文写作等类别的课程，也在这方面发挥着不可忽视的作用。即使如此，有熟练经验的机关人员传授技能的“活字典”作用在今天也非常重要，而且只要不是将技能视为封闭的、一成不变的固定程序，而是能发展、创新的话，其存在价值也会大大提高，最终有助于良好的机关管理文化的生成，甚至能够促进一个国家的现代行政官僚体系的建构。

另外，技能的转移也是一种由人将技能向机械器材的转移。随着科技的发展，处理机关事务的机械器材得以进步和普及，同时也带来了机关管理的革命。电脑计算机的应用，复印机、打印机等进入机关管理，使处理机关行政事务的效率得到大大提高，同时也使机关管理更加合理化、高效化，促进了机关管理的进步。因此，行政事务处理的技能，在今天很快地由人向人转移，同时也大大地加快了由人向机械器材的转移。技能的获得和技能的合理转移使得机关管理更加合理化、效率化，同时也是机关管理科学化的第一步。

5．例外的原则

即便看上去非常复杂、特殊的机关行政事务，如果将它进行具体分类分析的话，也能发现其定型的、单一化的例行特征。这样，就有必要将大量复杂的机关管理事务进行分解、程式化、规范化和标准化。作为管理者，除了将那些需要管理者来例外地、个别地判断决定和处理的行政事务保留在自己的手中外，其他事务则可分担给其他人员管理。

机关管理的事务具有较强的稳定性和连续性，在一定时间内是定型的、基本不变的，可以将其标准化后分配给属下管理；而例外的、保留在管理者手中的行政事务，是一些将来会有新的发展变化趋势或非日常发生的事务，是管理者要特别关心留意的“例外”事务。遵循例外的原则，就会使大量而复杂的机关管理事务得以分类和有效处理，使机关管理职责明确、合理化，同时能更好地应对新的行政环境的变化。

6．集中管理的原则

集中管理的原则，即各职能部门中存在的相同、类似的机关行政事务，将其尽量归到一处进行集中处理的原则。被归到一处的相同的机关行政事务，都会使其在质和量上处理得更加合理化、效率化。如从部门中心主义来看，各部门都希望尽可能地自给自足，但因此会产生不必要的人员和开支的增加，购买物品的规格不统一等机关物材管理问题。这不仅不能提高行政效率，相反会增加行政成本，还会成为机构臃肿、人浮于事等行政弊端的根源。

可以集中管理的机关事务，一般有修缮、营建、采购、文书的收签和发件、机关资材的管理等。在我国，办公厅（室）及其直属办事部门，如机关事务管理局、总务处（科）等，作为专门的部门来集中处理这些机关管理的行政事务。今后我国如何进一步加强相同事务的集中管理，如何在行政改革中贯彻这一原则，是使我国机关管理现代化、高效化的前提条件，甚至可以说也是从根本上改革行政管理体制的关键。

7．机械化的原则

前述技能转移的原则，必然产生机械化的原则。人类社会的发展方向是向高度的机械化、自动化社会迈进，行政活动也不能脱离这一发展潮流。信息化等现代技术革命将其推到一个更高的阶段，而且在社会活动的许多领域自动化程度越来越提高。机关管理的现代化、自动化在我国也是方兴未艾，前景可观。

现代社会信息传递手段和运送手段的飞速发展，不仅方便了人类的生活，也使世界瞬息万变。因此，行政环境的内涵及其变化的速度也与过去不同。如何快速、准确地适应不断变化的社会经济环境，提升政府有效管理和驾驭变化的能力，已成为世界各国政府不断追求的目标和行政变革的原则。同时，现代行政的专业化和规模化也成为深化行政管理机械化、自动化的前提。就机关管理而言，如何有效、合理地处理不断出现的大量的、日趋专业化的行政事务，将机关管理推向现代化已成为当前的重要课题。

事实上，对大量繁杂而且日趋专业化的机关行政事务的处理，已不能像过去那样仅依赖笔和算盘，解决它的方法只有普及推广机械化，使机关管理向科学化、自动化方向发展。例如，通过计算机对行政信息进行储存和计算、分类处理；机关管理部门与其所服务的部门联网，对资材的储存使用情况进行分析，随时提供所需要的办公用品以及利用电子邮件发送会议通知等；对办公地点进行自动化管理，控制火灾的发生，同时及时根据季节的变化调节办公环境等。

总之，上述机关事务处理的具体原则——管理程序规范原则、公私资材分离原则、文书主义原则、技能转移的原则、例外的原则、集中管理的原则、机械化的原则，是依照现代行政管理的效率性这一评价行政活动的根本价值基准，为适应当代社会行政环境复杂、快速多变的特征而提出来的。从根本上提高公共行政的效率，及时而有效地解决现代社会出现的各种问题从而保证社会的稳定，是各国政府的职责和现代国家发展的关键，也是当前各国公共行政改革的重要目标。从整体上最终实现行政效率的提高，机关管理的现代化和高效化是一个不容忽视的课题，应当成为公共行政改革的内容之一。因为它不仅是保证其他行政活动得以顺利开展的基础，同时也是现代行政官僚制建立的重要指标。

通过对以上原则的简要分析我们不难发现，对机关管理的分析，应从如何构建合理的现代行政官僚制组织这一角度加以认识。政府部门的机关管理不仅仅从属于政府进行社会管理的行政活动，它在今天无论是规模上还是在技术上都发展到了很高的程度，在支撑、维系着庞大的现代行政系统稳定、连续运行。机关管理是保证行政系统实现其终极目标，行政系统得以高效运营的重要条件；同时，机关管理的正常、有效运营也是测定现代行政官僚制组织确立的重要标志。

（四）机关管理的现代化

机关管理的现代化包括双重涵义：一是指机关管理的现代性目标如何实现的问题，即如何按照上述机关管理的原则推行有效的机关管理。有关这一问题的讨论，在本章前述分析中已经得出了初步结论，在此不再赘述。二是具体到如何引进先进的科学技术设备，提高机关管理效率的问题。由于近年来电子传播手段、高科技研究成果开始广泛应用到人们的社会经济生活中，在政府活动的机关管理领域办公自动化、信息传递高速化、资讯储存规模化、办公环境高科技化管理的程度得到快速提高，节省了大量的人力和物力，极大地促进了政府公共行政的效率化和机关管理的科学合理化。

在机关管理现代化的进程中，作为机关管理的专业部门和管理者还需要关注以下问题：

首先，机关管理的现代化是一个系统工程，需要根据公共行政和政府机关管理的特点，基于效率和节约原则，确定整个政府部门机关管理现代化的总体目标，制定中长期实施方案。这需要根据政府的财力以及现阶段技术进步的实际分阶段推行，而且需要制定统一的标准和细则，否则无助于行政效率的提高。

其次，在机关管理现代化的推进过程中，机关管理的专业部门应该在政府的机关管理现代化目标的设计、计划的制订、标准和细则的完善上，确立机关管理发展的问题意识、把握好机关管理的特点和现状、了解世界各国以及其他社会组织的组织管理现代化发展的趋势以及存在的问题，进而不断与其他职能部门加强协调，全面引导机关管理现代化的进程。

再次，如何有效引入先进的机关办公设备等，还要对机关事务进行具体详细的分析，找出哪些机关行政事务最需要推进机关管理现代化，然后提供适合该项行政事务所需要的先进办公器材等，这样才能降低机关管理现代化的成本，使其效益最大化，从而提高机关管理的实效。

最后，同其他的行政系统内部的组织管理一样，要根据时间和行政环境的变化，根据需要对机关管理现代化的目标、功能、推进程序、实施方法等进行重新审视和变革。同其他的政府行政管理活动一样，机关管理的不断变革也是机关管理发展的必然规律。

因此，在现代行政的运营中，作为机关事务的管理者不能再像以往那样处于被动的地位，而应该作为机关事务卓越的管理者经常思考如何研发科学的机关事务管理的标准和系统，进行机关事务分析，进而确定科学的机关事务管理规范、流程和完善机关管理的计划，主动推动机关管理的良性发展。