二、新时代、新矛盾要求推进社会政策体系的创新发展

进入中国特色社会主义新时代，顺应人民日益增长的美好生活需要，解决不平衡不充分发展的困局，要求党和国家高度重视社会不平等问题，有效解决人民内部在美好生活满足程度上存在的差异，尤其是严重差异，践行包容发展和共享发展理念，落实以人民为中心的发展思想。为此，需要积极主动前瞻性地构建起全面系统可持续的社会政策体系，切实保障和有效改善人民的生活水平，提升生活质量和社会质量。

社会政策事关人民美好生活的实现。如果说经济政策重在财富创造和积累，那么社会政策则聚焦财富的合理分配。在一个完善的社会主义市场经济体制中，经济政策和社会政策应该相辅相成，相得益彰。通俗地说，一个好的经济体，既要重视做大蛋糕，又要重视分配好蛋糕。过去，为了解决人民的温饱问题，改变贫困落后的面貌，我们高度重视社会生产力的发展，重视GDP的数量增长，重视如何挣钱，但是忽视了关注再分配的社会政策，其结果是导致了经济发展和社会发展之间的失衡，导致了大量社会问题和矛盾的积累，影响了社会经济的和谐永续发展。为了维持经济发展所需要的社会稳定，我们花费了大量的人力物力和精力。这是历史的教训。在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，我们要做好经济政策和社会政策的结合和融合。正如习近平同志指出的，宏观政策要稳住，微观政策要放活，社会政策要托底。历史经验告诉我们，社会政策不仅可以托底，而且也是宏观政策实现稳定和微观政策实现灵活的重要支撑和保障。

社会政策的出发点是人的需要。社会政策关注人的需要的满足方式和满足程度。要构建起全面和可持续的社会政策体系，一个重要的前提是精准识别人民的需要。面对新时代的社会主要矛盾，我们一方面要对人民日益增长的美好生活需要的内容进行研究，精准识别，从而为科学的社会政策决策做好准备；另一方面，我们要兜底线，补短板，认真应对发展不平衡和发展不充分的问题，从而为有效实施社会政策创造条件。中国幅员辽阔，地区差异大，发展不均衡。过去我们为了激发地方积极性，实施了非均衡的发展战略，加大区域间的不平衡发展。要把这种不平衡不充分的发展局面加以扭转，需要有来自中央政府和省级政府强有力的政策干预。

人民美好生活需要有着广泛的内涵，普遍而均衡地满足这些需要要求社会政策的多方介入。社会政策概而言之就是有关人民福祉和美好生活的政府行为。具体来说，一个全面的社会政策体系涉及健康、教育、就业、社会保障、住房、社会服务等诸多领域，也涉及中央、地方、企业、社会组织、社区、家庭和个人等诸多主体。因此，社会政策的执行和有效实施需要民主和科学的决策过程，需要有担当的政党和政府，有社会责任的企业，有参与能力的社会组织，有公民责任的个人。所以，社会政策体系的发展将有力地推动社会多元主体互动和协作，最终有利于推动国家治理的现代化。

早在党的十六大倡导建构和谐社会和推动社会建设之际，人们就在欢呼中国社会政策时代的到来。事实上，自十六大以来，我国社会政策的确出现了快速的扩展，社会事业不断发展，社会保障制度不断完善，民生水平不断提高。但是，这一阶段的社会政策发展主要是在经济快速发展所累积的社会问题的压力下被动发展起来的，主要是为了缓和社会矛盾，减少社会压力，维持社会稳定。因此，还不能说是自觉的社会政策时代，而且社会政策的发展也没有构成这个时期的时代特征。如今，党的十九大明确宣示中国特色社会主义进入了新时代，而且发生了社会主要矛盾的转化。面对新时代的社会主要矛盾，我们需要自觉地积极地前瞻性地进行社会政策体系的改革创新，把制定和实施社会政策、实现基本公共服务均等化、实现城乡和区域的平衡发展，作为党和政府的中心工作。

本卷共有12篇论文,分属五个栏目。

理论前沿栏目有三篇文章。沈洁的文章从生活问题的研究入手，讨论“美好生活”的社会政策意义，非常切合党的十九大关于我国社会主要矛盾的论述。文章认为，长期以来，社会政策偏重经济领域产出的社会公平问题，对生活领域的社会公平问题不太重视。随着中国特色社会主义进入新时代，社会政策需要研究生活问题，用新思维和科学的方法重建以满足人民日益增长的美好生活需要为核心的社会政策价值体系，解决经济发展与社会滞后这种不平衡发展之间的矛盾。吕普生和吕忠的论文试图对西方福利国家理论流派进行全景性的分析，梳理了福利国家理论的研究传统和新的研究取向。文章认为，随着全球化进程加速以及经济形态的演化更新，以往更多聚焦西方国家、国内阶级政治议题的理论进路，逐渐转向一种融合视角，涵盖经济全球化、后工业主义和女权主义等内容。非西方世界的福利国家发展动态也更多地受到西方学界的关注，在一定程度上打破了福利国家研究中的西方中心主义。吕佩安的论文对话语性制度主义的政策分析进行了介绍。文章认为，偏重结构主义思路的新制度主义更适合解释静态的外部制约，而不易分析行动者的自发行动与主动对应制度环境之策略选择。面对这种论证困局，以理念效力为核心的话语性制度主义应运而生。本文借由解析“话语性制度主义”发展脉络及研究途径，探讨此论之政策分析观点及其如何裨益我国政策科学之问题取向与本土化。

研究述评栏目有两篇论文。翟文康的论文对公共服务供给的新模式——合作生产的研究进行了述评。文章梳理了合作生产的概念、类型、影响因素、优势与局限方面的研究文献，回答了合作生产是什么、何以发生、产生的影响等问题。论文还尝试构建出合作生产的分析框架，意图以此来指导我国的合作生产研究。汪超和刘涛的论文从理论应用、德国实践和中国启示三个维度讨论公共政策公共性的生产问题。文章试图运用后现代公共行政话语理论来解构德国外来移民社会融合政策公共性生产经验，同时在德国检验该理论在公共政策公共性生产与成型的可行性。在理论应用与实践解构的基础上，该论文还力图抽离出有益的德国经验并赋予其与之相适应的移植条件，以使其能够步入链式发展轨迹，进而助推中国农民工社会融合政策公共性的生产与成型。

政策与法律栏目有两篇文章。杨丹的论文从社会保障切入，对自然灾害援建中政府责任进行法学分析。为探寻政府援建责任的本质，论文引入“福利国家”与“国家辅助性原则”等基础理论，力证政府灾害援建责任是一种基础性的社会保障责任，且为有限责任。为明晰政府援建责任范围，应当在“灾害共治”格局下划定政府与社会的责任边界，并对中央与地方政府的责任划分予以制度化，尤其强调中央与地方的出资比例以及社会参与灾害援建的制度建设。习恩民的论文尝试在法治的框架内来讨论群体性事件概念的构建。文章通过对现行法律政策文件中群体性事件概念的梳理，认为将群体性事件视为“人民内部矛盾”，将“解决纠纷、恢复秩序”作为工作重点的做法突出了群体性事件的政治属性，而对群体性事件的法律属性缺乏关注。据此，文章提出应当对群体性事件概念以合法性判断和法律责任认定为基本内容进行法治构建，跳出维稳思维的法治怪圈，走出“法不责众”的违法性“陷阱”。

政策研究栏目有三篇论文。郑石明、徐放和任柳青的论文运用倡导联盟框架研究国家高新区科技创新政策变迁。论文认为国家高新区科技创新政策在政策渐进期深层核心信念保持稳定，在政策密集期和政策优化期政策核心和次要面向信念均发生了变化。这一变化是由社会经济条件变化、党的代表大会和五年规划等其他政策子系统的外部系统事件影响以及政策学习的导向下导致的结果。叶厚元和顾娟的论文梳理了国内外公共政策评估的相关理论，在遵循评估基本准则的基础上，界定了公共政策过程控制的上控制线、下控制线及中心线等概念。文章把过程控制思想引入公共政策评估，希冀基于过程控制的公共政策评估的思路与方法，能够降低政策过程中的试错成本，为新时期我国出台公共政策提供理论参考。陈雷雨、李力桢和王青石的论文以广州为案例，运用利益相关者视角，研究分级诊疗制度的实施情况。文章根据问卷调查及非结构性访谈的结果，对分级诊疗制度主要利益相关者的特征、利益诉求以及他们所采取行为背后的动因考量进行了归纳，进而从利益相关者的视角对当前广州市分级诊疗制度实施难的原因进行了分析。

养老保障栏目有两篇论文。黄冠的论文尝试对两岸公共养老金制度进行比较研究。文章对两岸公共养老保障体制的演化和现行制度进行了全面综述，以两岸同样面临的人口老龄化加剧和经济增速放缓为前提，对两岸现行养老保障制度的有效性进行综合评估，并对“两岸政治因素在养老保障制度设计和运营中的作用”进行了实证分析。朱亚鹏和庄留华的论文关注了以房养老这个崭新的政策议题。文章介绍了英国以房养老的政策实践，认为英国以住房为基石的福利制度重塑和利用住房资产解决养老问题的实践探索是资产为本社会政策的重要案例，对我国解决养老问题、完善社会保障政策具有一定的借鉴意义。

岳经纶

2017年12月

于中山大学政治与公共事务管理学院/

中国公共管理研究中心

社会保障与社会政策研究所

广州社会保障研究中心