第三节 公务员制的意义和局限
首先，我们从对公务员的民主控制的问题开始论述。
关于这一点，国家公务员法制定本身已经在这个意义上实现了官吏制度的民主化。因为在明治以来长久的官僚制度历史上，规范这一制度的规范以“法律”形式出现是第一次。本来即使在过去，也有关于部分的（选举法）或特定的官职（会计检察官惩戒法）或特殊的事项（恩给法 [55] 、会计法等）的法律。但是，官职的设置、薪俸的决定、官吏的任免均如伊藤博文撰写的《宪法义解》所淋漓尽致地宣示的那样，因为是“至尊的大命”，是“属于王者的大权”， [56] 所以有关官吏制度的主要规范也是依照旧宪法10条的所谓“官制大权”、“任官大权”的行使，并是由拒绝议会协赞 [57] 的敕令而制定的。规定了官吏的任免、身份、权利、义务、薪金等重要事项的文官任用令、文官惩戒令、文官身份令、官吏服务纪律、俸给令等都是表示这一事实的最佳例子。即即使作为形式上的立宪国家强辩说其施行的行政是法律的具体执行，但其担当者却是拒绝所谓“依法”的人，相反，这意味着其封建性质依然没有被清算的官吏的特权地位得到不受议会意志约束的牢固保障。 [58] 旧宪法公布不久，同年的明治二十二年（1889年）十二月，山县 [59] 首相对府县知事们的有名的训令中的一节说：“各位不仅要屹然做中流砥柱，而且亦宜勉力为人民展示适当的标准，压制其偏颇，不使其走错方向。要之，行政权是至尊大权，当其执行之任者宜站立于各政党之外，去引援附比之习，只取公正之方向，以对应职任之重大” [60] ，这赤裸裸地展示了当时日本的官吏制度是如何强烈地具有官僚制的性质。两年前才采用官吏考试制度的明治二十年的文官考试试补及见习规则及明治二十六年文官任用令的制定等也如同普鲁士情况一样，断言其为这种官僚制效用的产物，未必夸张。
然而，新宪法明确指出国会“是国权的最高机构，是国家唯一的立法机构”（41条），如我们在第65条以下的规定中所看到的那样，大体上建立了“议会内阁制”。换言之，行政权不像以前那样直接归属于天皇，在制度上，其行使被专门置于国会的监视之下。因此，其“当其执行之任者”今后也不是“陛下的官吏”，只是对国会负责，他们的地位可以说是被代表人民意志的具体体现的“法律”来规范。公务员法的出现大体上不过是从这一原理产生的当然归结。本来支配行政权的不是天皇而必须是人民主权的最高机构国会，这一阐述过的基本原理，并不仅仅停留在这一法律制定的事实本身的显示上。譬如，看一下法律条文所至之处罗列的各条款，不仅人事官的选任需要国会的同意（5条），关于决定职位分类制度或薪金准则则要求制定新的法律（29条、63条），职员的身份也由法律保障（75条）。而且，这不仅是这样的法律制定的形式上的保障。进而在适应社会形势变化而变更公务员勤务条件时，也规定“由国会随时变更”。我们这样观察的时候，就得出这样的印象，即为体现新宪法的原理，将以前的绝对官僚制转为所谓公务员制的契机好像只有在近代议会制的确立这唯一的一点上来寻求。就是说，将近代官吏制度史上的第一过程转化为第二过程的媒介角色只是由刚刚诞生的国会来承担。认为议会制和民主制是同义词的议会万能的思想大概是承认这个看法的，确实，像日本这样，统治结构由上述的山县意识形态占压倒性支配的地方，这种议会优越原理的制度化对官僚制的民主化而言，不可否认是做了空前的贡献的。但是，另一方面我们看看长期被“官尊民卑”思想浸润的日本政党，他们果真对现在的近代议会运用有最合适的资格吗？不仅这是相当可疑的， [61] 而且如本稿第一节所示，连最近的英国、美国等民主国家都已经出现了“从立法国家向行政国家转换”乃至“新官僚的抬头”等众所周知的现象，当然现在这一现象在日本也正在显在化。近代的议会因其依靠市民社会的基础之故，所以今天或者被人怀疑其作为代表机构的民主性的形式化，或者人们叫嚷着其作为审议机构的讨论方式无力化，那么将承担官僚制民主化的重要角色完全留给象征着代议制古典形态的国会，这恐怕可以说是一种时代错误。现在，美国制定了1946年的立法部门重组法（Legislative Reorganization），研究对抗不断抬头的行政权的措施，以至进行议会改革。 [62] 英国从19-年以来执政的工党政府也着手这样的改革。 [63] 在这个意义上，目前日本官僚制的民主化如业已指出的那样，承担着将新旧官僚制同时作为对象的课题。想到这一点时，我们就会明白对官僚制的民主化所具有的议会制效果存在着一定的局限。于是，我们必须主动追寻补充它的各种制度。公务员法到底对这一点准备了什么样的方策呢？
方策之一首先要举出设置特别职。即公务员法将所有的官职分为普通职和特别职，将适用于这一法律的作为前者，除此以外的是后者。制定当初，公务员法扩大特别职的范围，明确指出其中包括（1）所谓“政治官职”（譬如内阁总理大臣、政务官、各省次官、秘书官等），（2）一定的准公职（掌管专营企业的机关职员、公团职员、顾问、参与、委员等由法律或人事委员会规则规定的人），（3）单纯的劳务雇佣者，（4）特殊职员（宫内府职员、大使、公使、法官、国会议员等）。然而，由于“修改”，这一特别职范围明显地受到了限制。即属于第一种以外的职员除了法官和宫内府职员，不仅几乎都被放进了普通职，而且连日本以往在决策上占有重要位置的各省次官也像过去一样，将他们作为普通职而牢固地保证其地位。如果任特别职者根据其时政权担当者的变动而自由地被更迭其地位的话，那么当初以在官职中广泛设置这一制度而试图实现官僚制民主化的猎官制的意图便由于这一“修改”，其效果在没有显示出来时就不得不全面后退。如果听其理由，仅仅是：“尽量扩大科学的、合理的人事行政对象的国家公务员的范围”， [64] 而却故意或无意地毫不谈及这一制度对旧官僚制所具有的民主效用。在民主的议会制诞生时日尚浅，还不能充分独立行走的现在，各省事务次官——他们安然地坐在作为积累了专门的官府执行任务知识的庞大组织而传统地形成的一个巨大政治势力的官僚制顶点——依然对政策的制定、实施握有事实上的主导权，在这里，我就不用喋喋不休地再说了。如果对应该是这一统治结构核心的重要官职，人民的政治意志不能触动其分毫的话，那么宪法第15条说的对公务员的国民选定、罢免权不过是画饼而已。本来应该都理解“既然有政务次官制度，那么各省次官因为是与‘政治’分离的‘行政’主持者，所以应作普通职”的主张、 [65] 但是，只有在像英国那样的议会内阁制发达、确立了公务员制的第二过程的地方才能发挥政务官制的优势，而这在现在的日本说到底不过是“金鱼的饼干”，这被在第5次国会提倡“设置参政官”时所看到的民自党议员的群小们明显的官尊意识所证实。毋宁说日本的现状必须设立废除政务官，代之以将事务次官或类似的重要官职提升为特别职，像以前那样承认其有出席国会权、答辩权。
第二个补充民主控制的方策是弹劾制。官吏对普通人民从超越的地位出发进行指挥、命令，而如果是执行公务，即使不正当地侵犯了人民的权利，那么不仅不能抗议，甚至事实上连补偿都不予以承认，在习惯于这种恶劣风气的日本应首先承认对不40良公务员的弹劾制，并且这一条应该插进国会创意的当初的公务员法的条文中去，作为表现新时代的感觉会得到普遍欢迎的。虽然如此，这一制度却无视其后法规的命令，没有采取任何具体措施，宛如佛龛一样被放置不管，结果因这次“修改”而被废除。并且其理由是：“众所周知，弹劾这一制度是历史产生的制度。要之，历史上有对以国王亲任而就任的高级官职者，所谓国务大臣级别的人弹劾、检举的制度，对所谓的普通职适用这一弹劾制度是没有过的，如果制定会怎样呢？……由于这样的原因我们就不搞对普通职的弹劾制度。” [66] 以这种简单而又暧昧的理由最终将这重要的民主规定从法律条文中抹杀了。 [67] 对公务员的弹劾制在被称之为民主国家的地方起到多么珍贵的作用，今天是人所周知的。政府委员、国会议员在这一点上暴露出他们的愚蠢、没学问和无知识，真使人不胜遗憾。特别是反映下级公务员主张的全官公职员工会的代表强调实现这一弹劾制，他们说：“我们在公务员法制定的场合，作为全官劳主张留下普通国民对官吏的弹劾权和追究责任的余地。” [68] 这应该说是他们正确地认识到本来的公务员制是什么，而直率地进行的自我批评。虽然有下级公务员的这样的主张，但当时呼吁要整顿内部的下级公务员的揭发有时会变为过激行动，结果保持官僚的职务好处特权就将受到威胁，因此有这种担心和疑虑也是自然的，于是，这个制度就消失了。以昭电事件 [69] 为首，看看最近连日来报纸上登载的热闹非凡的各个贪污事件，或用消防水龙头和棍棒蹂躏宪法保障的劳动权等的报道，政府居然敢于干这种连保守的国会议员都认为过了头的暴行，同时虽然被人民所强烈指责但还是继续通奸的警察不仅依旧没有绝迹，反而与日俱增，在目前的这种状况下，必须复活详细地规定对不良公务员弹劾权的制度。 [70] 当然如果采用弹劾制，其对象就是广泛地包括着各种官职，此外，要极其慎重地辨别其理由的真伪，这是不言而喻的。但是，正如拉斯基所指出的那样，“我们的统治者注意自由的要求是在知道了迅速且确实地惩罚滥用权力的场合。” [71] 即使将完成详细的手续交给今后，但只要有关于弹劾制一条，就具有祖传宝刀的贵重价值，这是很清楚的。
从控制公务员制的民主的见地来观察公务员法的意义和局限的第三点是表现在设置人事院的问题上。因为虽然设立了日本不曾有过的民主合议制行政机关人事委员会，但再次将其变为人事院这一准单独制的机关，其组织和权限被无比地加强。譬如，这一组织从建立当初的一局八课膨胀到八局二十几课，这一巨大组织的管理是被人事院规则（13条）所左右的，排除了第2次国会代替官制大权所创立的适用行政组织法。但是问题不在于组织或名称的变化，加强人事院这句话的真价值大概是其权限。即人事院不光对内阁是半独立的（在内阁总理大臣管辖下的人事委员会从作为总理厅的一部分的地位中被解放出来，直接受内阁管辖，只对总理大臣负有报告义务），而且承认人事院保有独立的预算编制权和预备金，进而在人事院拥有可以处置权限的行政部门中，其决定或处分要交给人事院审查，于是，连本来属于国会或法院的功能在这里都被并用，以至让人产生了这与议会制的原理相抵触的疑问。本来加强人事院可以充分地承认有这样的意义，即为克服过去那牢牢抓住人事权而互相激烈对立的官厅割据主义，使人事院发挥必要的统一功能。但是，假使是这样的话，那么如果不进一步对这一官厅加以强有力的民主控制，就不能期望其对各省拥有真正的深厚力量。因为如果人事院想确保对分立的各官厅的控制力量的话，那么就要求其背后有一致支持的集结的政治力量。从广田内阁 [72] 以来，就不断地策划着实现统一的人事行政机关，但直到最近也没有眉目，这正是因为缺乏克服行政组织中的多头性质的政治统合力量。眼下虽然有了人事院，但既然是在某种程度上独立于议会内阁，那么如果将来要将这法律条文给予的统合力量现实化的话，就当然必须考虑应对人事院施加的多数人民意志的组织化和其媒介方法。如果人事院忽怠了这一考虑，只是在法律条文上加强其权限的话，结果不仅是加大了和其他行政部门的摩擦，而且在后者的顽强抵抗下，甚至连其“枢机”的地位都将要丧失掉。为此，必须考虑补充对人事院的国会的民主控制的其他方法，即设立1937年罗斯福提出的大规模行政机构改革方案中的人事参议会（Civil Service Board）或像西德那样的人事委员会的机构，并让民间人士或下级职员的代表参加。
但即便如此，从这一见地出发，我们不能漠视的问题是人事院获得了广泛的准立法权（16条）。即按这一规定所明示的，对于执行这一法律的必要事项，人事院制定、修改、废除人事院规则或人事院指令是可能的。然而“人事院规则是约束普通人的法规命令之一种，并非仅是在行政各部门内部有效的行政命令。自不待言，人事院规则没有修改、废除法律的效力，但优先于政令等其他命令。故以人事院规则可以修改、废除其他命令，但以后者却不能修改、废除前者。”人事院规则就是有这样强大的约束力的。此外，关于其指令也几乎可以作出相同的指出。即“人事院指令和人事院规则相同，是对普通人有约束力的，不像国家行政组织法第14条规定的‘训令’或‘通知’那样，仅对所管辖的各机关及职员有效力。”这都是人事院总裁浅井的解释。 [73] 这个规定不过一条，但以此便将具有对普通人都有约束效力的几乎覆盖人事行政全部领域的广泛的制定、执行、准立法的权限委托给了人事院规则或人事院指令。如此广泛的委任立法现在可以说是很罕见的。拉姆兹·缪尔指出委任立法的扩大是告诉我们官僚制出现的危险信号。 [74] 何况在日本不需要回顾国家总动员法制定以后的行政史，那委任立法的扩大和战时官僚制统治强化如影随形地发展起来的情况，今天也记忆犹新。虽然如此，被委任命令的恒常存在麻痹了的日本的政治领导人，可以说是对发生的危险麻木不仁。蜡山教授从自己当议员的体验出发，对这一状态这样说过，“虽有战时中的经验，但尽管委任立法的范围非常地扩大，乃至成为白纸委任状时，议员们也不想理解要尽量地保持议会权限的努力。” [75] 在这种未脱旧套的政治环境下，如果承认刚才叙述的人事院规则或指令的话，那么就如人事院总裁自身坦率地承认的那样“这种包括性的委任立法权有可能产生种种问题。” [76] 即便在这一意义上，我们也不要忘了要不断地监视人事院对所拥有的委任立法权的行使。
第四，修改是加强所谓“禁止从上派下”的规定，从这一视点来看是当然的措施。在日本，从来是不问老朽官吏的能力如何，便滥用迄今为止的所辖权限使其当上民间企业的主要干部，同时民间企业也为了许可或认可的方便，利用他们，使其成为对官厅的使者，这是众所周知的事实。不言而喻，这种恶习是家产国家时代遗制的官职私有意识的产物。旧法禁止在退职后两年里及退职前两年里，就任和其在职的官厅在职务上有密切关系的营利企业的代表性职位，而修改将其扩大到离职前五年，同时原则上不仅禁止代表性职位，而且对所有的职位都是禁止的（103条2款）。虽然如此，但这一规定由人事院的承认而有特例（3款），如果我们看到连国会议员里也有主张应放宽这一规定的人， [77] 那么关于这一点逆转的可能性绝对不小。
如上所观察，在好不容易从对官僚制加以民主控制的意图中诞生的公务员法中，如果以这种视野来观察，那么我们不得不认为依然潜在着使官僚制残存下来的很多巧妙的漏洞。
下面我们转向采用科学的人事行政的公务员制的效率化问题。
我们已经言及过公务员法的第1条揭示了这一制度的目的是官吏制度的民主化及其效率化。在这一场合，为达到所说的效率效果而采用的方法即科学的人事行政。大体上说来，在日本行政权的行使超然安居在人民的批判和监视之外，结果在其运用手续中，因循先例（routine）、繁文缛礼（red tape）、秘密主义等陋习及组织上的封建的割据主义和傲慢的特权意识的坏风气都占有压倒性的支配地位，因此行政效率本身就不能不极端低下。虽说有关行政的科学调查或统计过去也不是没有，但因为正是缺乏推到现实舞台的民主的推进力量，所以即使有时向这方面努力，但如同后藤新平 [78] 的例子所见到的那样，被简单地嘲笑为“吹大牛”而结束，珍贵的科学成果不能和现实行政结合而放置在机关的书架深处，徒然地任凭其蒙上尘土。该法律为了进行这一点的合理改革，试图在组织、任用、待遇、纪律等广泛的领域应用科学技术的成果，提高其效率。譬如（1）打破传统的各省的抢地盘主义，为具体实现统一的人事行政而设立其实施机构，即曾经成为悬案的人事院，（2）将公务员的地位从派阀、学阀、人情关系的任意处理中解放出来，且不仅对同一内容的职务的工资规范化，而且采用为实现职务的合理体系化和责任明确化的职位分类制度，（3）废除保证那些俗称为“资格者”或“判任贵族”的高等考试合格者在机关内占有优越地位的高等考试，代之为对普通人民公开实施的职种及等级的专门实务考试，（4）在运用人事行政时，制作为确保其公正和效率的人事记录（service records），（5）包括制定受到不利处分的职员的异议申请权等及至室内的采光、桌子的配置、文件类拼字法的合理化，在日本旧日的官僚制中不曾梦想过的各种新制度可以说都是从这种科学人事行政的新风中萌生出来的。即使采用一下这里所举出的任何一个制度，都不是不可以对提高日本行政效率的技术性做出贡献的，这绝非夸张。
虽然如此，但为20世纪先进民主国家必须建立所谓的第三过程的新官僚制所迫而创立出清新的科学的人事行政在原封不动地移植到接受它的政治、社会条件不成熟的国家时，就会发生和其本来的意义所预想的迥然不同的效果。本来科学的人事行政这一构想如前所述，主要是在20世纪以后的美国发展起来的。因为长期以来支配这个国家的统治结构是猎官制和金权政治的结合，从而发生了堕落，为此人们想将用确立资格任用制来加以克服的改革运动和进而摄取如高度资本制所产的福特体制或泰勒制等以增加劳动效率为目的的经济合理主义乃至科学管理法（scientific management）结合。 [79] 因此，即使科学管理法如森户辰男曾经指出过的那样，被批判为“在科学的美名下榨取劳动者极度效率的方法” [80] ，但如果观察美国的科学人事行政产生以来的过程，那就不得不承认其本身内在的政治合理性和技术效率性的存在理由。 [81] 但是，日本没有作为这种改革方法对象的猎官制更迭政策的历史，同时也没有像必然创造出科学管理法那样高度的资本制的发展和政治现代化的地盘，在日本抽象地适用科学人事行政，由于在外观上美化了现在还根深蒂固地残存着的过去的绝对制官僚制，反而给予了其保存下来的有力的理论根据。因为美国的改革方向是保护从所谓“民主制的过剩性”中产生的猎官制下的合理的人事行政，而在日本的场合，毋宁说针对从“民主制的稀薄性”中出现的官僚制，首先必须确立民主的人事行政。日本行政附着的低效率与其说是根源于缺乏技术的方法，毋宁说是更深地由来于妨碍采用这一方法的非民主的性质，我们对此必须加以反省。
现在，即使采用了为带来统一的人事行政而应设立的强有力的人事院，但如果在其背后不给予支持它的强大的民主控制的话，就会发生和没有清算以前在并存的行政机构之间占有特权地位的其他强大的机关——譬如，请看看和决定工资基数的大藏省之间的不绝的摩擦——之间的激烈的对立而以至丧失其统一化功能。其次，关于职位分类制度虽有其自身的技术合理性，但如果在一定的日期内在任的指定官职的人被看作具有本法律中的公务员的资格的话（附则10条），就有将现在的上下级关系中的不合理的在任状态原封不动地固定为职位分类制度范畴的危险。也许如浅井人事院总裁以巧妙的比喻解释的那样，“职位分类制度采用的是将流水账式的人事管理改为簿记”， [82] 但不是光在流水账上画线就能变为簿记。如果日本采用职位分类制度的话，必须首先废除从过去就存在的机关内部的上级职员和下级职员之间甚大的身份差别，给予职种内的等级以可及的广泛弹性，开辟现在的下级职员也可以就任高级官职的途径。特别是如现在的意图那样，在次官以下几乎所有的官职都以职位分类制度固定化的场合，或和一个以上的官职相关联，或给担当将这些综合起来的行政功能的若干官职以级别是相当困难的。美国广泛地存在着免除职位分类制度适用的官职，这些官职也包括其中，好像在这一点上并没有产生障碍，但在特别职范围甚窄的日本这一点特别需要有通融性。此外，在转职到民间企业的机会不是那么多的日本，作为从事单纯事务或需求度少的特殊事务的公务员职位分类框架狭窄的结果，人们大概会担心涨工资立刻就“到头”。 [83] 再看看其他工作条件，如严格遵守八小时工作制，也许予以满足交通、住宅等各种条件，具有某种程度的合理性，但在目前的社会条件下，就有增加公务员精神和肉体消耗的危险，由于采用形式上的效率制，反而会有招来现实的非效率的危险和担心。虽然可以说完成了像以手枪代替警察军刀那样的装备现代化，但在没有民主的公务员制传统的日本，在使用现代装备时，相反更会勾起人民从过去以来对官宪抱有的恐惧心，这是很清楚的。这种改革肯定不能说是在民主意义上的提高效率。在这个意义上，现在正采用的任用考试或人事记录的判定标准也不仅是限于知识的有无，而且必须将最大的力点放在应试者能否领会对公务的民主意识及其实践的行动方式上。现在的美国科学管理法本身如果根据其创始人泰勒的想法，也不仅是意味着被人们特别误解的“效率机关”（efficiency device），而是以创造出更高度的社会价值和其必要的完全的意识变革为目标的。 [84] 如果看不见这一基调，即使存在着科学管理法，也不过是徒有虚表。问题不是形式上的科学化，而是关系到是否存在灵活运用形式背后的启动力量。如果事先预想到正宗的宝刀被狂人使用，那就不会铸造了。为了使科学的人事行政在日本成功，最先决的条件就是培育民主的官职观。在这样看待时，对第二个问题也就能发现需要有很多探讨和反思的余地。
正如本书在其他章节中指出的那样， [85] 日本官僚制民主化指向的对象不光是官吏和人民之间的“官尊民卑”的关系，而且同时也存在于机关内部严重的阶级差别。因此，如果新公务员制度不能扬弃在这一点上的束缚关系的话，就不能说能够完成其任务。特别是当我们看到出现产生新的官僚制的社会条件，同时通过现在建立的公务员工会而在下级公务员之间涌现的对过去机关内部特权支配关系的觉悟时，如果忘了对这一点的考虑是绝对不能允许的，我们将其作为第三个问题来考虑一下。
在很长时间里日本的下级公务员停留在极其卑屈的地位上，这不需要事先说明。不管如何有能力，除了偶然的情况，只要没有通过高等考试，就一定会被关在升任所谓高等官的门外，坐在一辈子甘于供人驱使的职位上。和机关内部上级官员的关系也不止是职务上的上下关系，而且甚至意味着社会的身份差别，这有着不胜枚举的日常事例。 [86] 现作为说明其一端的材料来比较一下他们作为劳动对价所得到的工薪。日本在一直到终战的长时间里，定下官吏工薪的规定是明治四十三年（1910年）三月二十八日制定的高等官吏等薪俸令及判任官薪俸令。这两个规定虽然其后有若干小的修改但其主要之点没有什么不同。而在这里我们看一下敕任官、判任官的薪俸。首先敕任文官是在从6200日元到4050日元的范围内有八个等级，但通常中央机关的事务敕任官的薪俸为年薪5800日元。其次的奏任文官的薪俸是4050日元到1050日元，分为许多等级。最后是判任官，设立了月薪1-日元到40日元的幅度，分为11级。如果以年薪来计算就是1740日元到480日元。因此，以判任官的最高工资为例，比较一下次官和主要局长等敕任事务文官通常得到的5800日元工资及和奏任文官的最高级相比，前者是3.3倍，后者是2.3倍，而且将判任官的最下级和次官的薪俸比较的话，实际上有12倍的差（顺便和总理大臣的年薪9600日元相比一下，则为20倍）。加上各种名目的副收入，更有极大的差别。现看看以1942年精减的定员数量，敕任官、奏任官（含待遇）为29411人，判任官（含待遇）为347694人，下面的嘱托、雇员、佣人合计为1029759人。让我们看看其阶级结构的金字塔形，就会了解到有多么多的下级官吏和接近顶点的上级官吏相比，不得不拿着极微薄的工资的悲惨事实。 [87]
因此，为了打破在机关内部的这种精神上且物质上甚大差别的阶级结构，公务员法采取了什么方策呢？关于这一点，首先要从职员的经济地位来看。首先该法重新明示了公务员的要求工资及其他劳动条件的行政措施的权利和在受到不利处分时的申请异议与接受其审查的权利及对工伤补偿制，这是一大功绩。但是关于惩戒，不俟特别的委员会的审查而由任命权者直接地行使其权限（84条），这是不当地威胁公务员地位的。其次是关于薪金，这一法律命令必须严格地依据法律规定的薪金准则上附加的薪俸表（63条以下）。这在匡正曾经以各种名义增加实际工资的不正之风是有意义的。但是，在如现在具有物价飞涨的倾向下，固定工资是不合理的。本来该法也根据适应形式的原则，承认国会可以随时变更包括工资在内的劳动条件，且人事院负有劝告义务。但是作为具体的方策，人事院本身表示的意向也是不同的，其发表的见解，有主张滑动工资制的，或有主张某种程度的滑动工资制的，并没有表达其明确的方针。 [88] 在“修改”以前，这个问题的决定是按照劳动三法的规定，交给职员工会和当局之间的团体交涉，因此适应物价的变动而提高生活工薪，以保证下级公务员的经济地位，但现在这条路被否定了。即他们及其家庭的生活不得不只能依靠半独立于议会的、除此之外不反映任何民主意志的人事院的常常是一方面的意向。因此，如果不直接代表普通市民或下级公务员声音的人事院或者只是靠着桌面上的数字而独断地判定科学的工薪决策，或者如果失败，那么谁又能保证公务员的不满不会自动地回流到曾经的甜蜜故土的“外快”上呢？确定科学的工薪水平原本是必要的，但“科学的”这一形容词只是在恒常地具备对应规定54公务员生活的社会条件变化的弹性，才能具体地发挥其价值。只是因为背后缺乏人民或公务员的积极支持，让我们回想一下1950年末，在第5次临时国会上的提高工资基数的所谓科学的人事院方案被吉田内阁的“上厚下薄”方案强行排除的光景， [89] 就应特别考虑对工薪水平的科学性的正确规定。
其次，我们看一下公务员的政治活动，这一法律是必须维持他们所谓的“中立性质”， [90] 所以除了行使选举权以外，人事院规则规定禁止一切政治活动（102条）。本来“修改”附加上了公务员不因政治性意见或政治的所属关系而受到歧视待遇（27条）。但不能否认由于“修改”而大幅度限制了公务员的市民基本权利中的参政权。1949年9月，以限制公务员政治活动为目的而出台的人事院规则14—17条就是其象征。对这个问题，英国是除了从事体力劳动的政府佣人外，禁止普通公务员成为公选职务的候选人。在美国，因为政党猎官制的弊害过大，进入20世纪后随着改革运动的进展，公务员的政治活动开始被逐渐严格限制起来。1907年的规则或1939年的哈奇法（Hatch Act）是其主要的法规。但是英国正如拉斯基所说“公务员在其闲暇时，什么都不能为自己相信的政治团体做的纪律是完全愚蠢的。”现在法国拥有这一自由的公务员指责说，这绝没有破坏其执行公务。 [91] 此外，美国在制定哈奇法时，纽约市人事委员塞雅强烈地警告说，这是束缚公务员的“政治狂人的紧身衣”或他们被转为“准市民的地位”（sub-citizen status）。 [92] 同样的警告在署名这一法案的罗斯福总统特别发布的总统咨文中也清楚地指了出来。 [93] 在考虑这些有识之士指出的批判或警告时，政党势力的薄弱不仅没有带来猎官制的弊害，或相反政党屈从于官僚制的重轭下的日本，即使有某种公务员过头的政治活动，但从摆脱上级的身份支配的多数下级公务员对市民权利的觉醒和促进其成长的意义上来说——而且为打破官僚制牢固的墙壁而实现机关内部的民主化——，也必须规避对这一点的严格限制。特别是对在那个场合的禁止条款不用法律而是交给一片委任命令的人事院规则的办法，连人事院总裁都觉得不妥当。 [94] 看看对违反了这一点而用体罚来惩治的情况，也就知道其荒谬了。尽管如此，在强制通过时，我们也能看透在吉田首相自相矛盾的发言中所集中表现的日本公务员制的复杂状况。
第三是劳动权问题。我已经说过，“修改”的发端是关于这个问题的1948年7月22日的麦克阿瑟书简中的暗示。本来当初在制定公务员法时，根据工会法4条，警官、消防职员等特殊公务员以外的人有工会结成权和团体行动权，而且根据劳动关系调整法38条，除以上的职员和国家或地方专管企业以外的公务员都有罢工权。然而在修改的98条中却作为公务员的服务纪律禁止罢工权，而且对劳动条件只让保有不具有团体协约证明的交涉权。并且如前所述由于特别职的限制，公团 [95] 职员作为普通职也适用这一法律，为此事实上否定了几乎所有公务员行使宪法28条保障的劳动权。这一条文是1947年由美国制定的，有着近似于酿起很多物议的塔夫脱·巴特雷法第305条的内容，但和美国不同，在广泛地存在着国营企业的日本，和民间企业的工人实际上在劳动内容和条件上相等的许多国企劳动者在普通职上受到这一限制。特别职的范围被定得相当狭窄，这在和招致保存各省次官特权性地位相对照时，可以说偶然地为我们揭示出了当局所说的修改这一点的理由为“科学的合理的人事行政”的实质意味着其尽管对高级公务员有利，但也导致对下级公务员不利的这种科学性和合理性。无论如何，由于对这种劳动权的全面限制，因政府的情况废除定员或减少预算而官职被废除或出现过剩人员时，多数下级公务员处于以当局单方面的意思而被开除的相当不稳定的地位。特别是我们想到被赶到没有准备充分的失业政策和社会保障的街头的公务员通常不是占有少数官职的上级公务员而是多数的下级职员，那么，表明他们的希望或意志的交涉权（98条）大概就不会单单地停留在“下情上达”的请愿领域里吧。众所周知，在英国，从1919年以来就灵活地使用保障公务员工作条件的团体交涉的恒常机构的惠特利协议会（Whitley Council）。此外在美国，从合理地重组第二次世界大战后的统治机构的意图出发而设立的大规模的胡佛委员会的报告书也在其“人事管理”的劝告中，为了人事制度的决定和改善，承认下级职员的积极参与，提议设立由上级的监督职员和普通公务员双方代表构成的协议会（a council composed of both supervisor and employee representatives）（劝告21号） [96] 。对于这个协议会案，劝告没有详细地叙述具体的政策，但在公共的调查报告书中正面地提倡这种措施的事实在一直否定团体交涉权的美国公务员制度的历史上可以说是具有划时代意义的。今天，胡佛委员会的劝告不能说是全部，但多数的东西在统治机构的各个领域都具现化了，按这一趋势推断，这一协议会的建立也不是没有可能性的。甚至在像英国或美国那样的国家，这里所说的倾向已经是显在化的现状。对这一倾向逆行的制度上的强制不仅是关乎到公务员的劳动权问题，而且作为和扬弃扎根在机关内部的绝对关系的日本官僚制的民主化深深联系的课题，我们有必要进行探讨。在目前近代官吏制度三个过程都分别且同时强调自身的日本，在这一点上，内在于讴歌官僚制民主化的公务员法中的时代史的矛盾可以用锐角来表象。
[1] 家来是日本家臣的一种称呼，也有仆从之意。——译者
[2] M.Weber，Wirtschaft und Gesellschaft，1922，S.652.
[3] 有关家产官僚制和近代官僚制的区别的韦伯的学说，青山秀夫的《马克斯·韦伯的社会理论》（1950年）168-178页作过介绍。从行政学的立场论述韦伯的近代官僚制的特色的是篇短文，请参照足立忠夫的“官僚制度的特质”（《法学论丛》56卷3号）。
[4] M.Weber，Parlament und Regierung in neugeordneten Deutschland，1918，S.14.
[5] 拉斯基（1893—1950），英国著名的政治学家，上世纪五六十年代他的理论曾风靡日本社会科学界。——译者
[6] H.J.Laski，American Presidency，1940，p.23.
[7] L.D.White ed.，The Civil Service in the Modern States，1930，Ⅺ.
[8] 拙稿“劳伦斯·斯泰因的行政学说”（《国家学会杂志》57卷10号，昭和18年）。另关于当时的警察，请参见鹈饲信成的“Polizei的观念”（收于宫泽俊义编《公法学的诸问题》2卷，1936年）。
[9] K.Wolzendorff，Der Polizeigedanke des modernen Staates，1918，S.57.
[10] 田村丰的《警察史研究》昭和7年收录了规定的详细内容，请参见。
[11] 请参见拙稿“现代官吏制度的展开和科学的人事行政”（《国家学会杂志》56卷4号，1942年）
[12] A.Lotz，Geschichte des Deutschen Beamtentums，1909，S.148.
[13] 关于其严格的规矩，请参见ibid.，S.149-54.
[14] H.Preuss，Verfassungspolitische Entwicklungen in Deutschland und Westeuropa，Nachlass，1927，S.298.
[15] 这段话是19世纪初叶在拿破仑的马蹄前败退的、想用近代改革使普鲁士的统治机构重新振作的有名宰相弗拉耶尔·施泰因被政府放逐时，在故乡执笔写的《拿骚备忘录》（Nassau Denkschrift）中的一节。根据情况这里是根据H.Finer，The Theory and Practice of the Modern Government，vol.Ⅱ，1932，p.1211的引用。
[16] H.Finer，The British Civil Service，1927，p.15.
[17] 我国有将其翻译为政党分肥制的，但猎官制的表达似乎更贴近这一现象。——译者
[18] 将这一过程简明地理论化的著作请参见J.M.Gaus，Reflections on Public Administration，1947，p.139.
[19] 前揭，拙稿“现代官吏制度的展开和科学的人事行政”80页以下。
[20] C.R.Fish，The Civil Service and the Patronage，1920，p.77.
[21] Fish，op.cit，p.112.
[22] Ibid.，p.172.
[23] W.E.Binkley and M.C.Moos，A Grammar of American Pplitics，1950，p.376.
[24] 政党和普遍选举权实施过程的同时，完成了这种组织的变质，以至其内部产生少数支配的现象，对于这一代议制的自我矛盾和其现象的结果，请参见拙稿“社会集团的政治功能”（收于《近代国家论》2卷，1950年）。
[25] J.Bryce，American Commonwealth，vol.Ⅱ，rev.ef.，1918，p.138.
[26] 在英国，1852年作成的有关公务员制改革的重要报告的托雷贝利安或瑙斯克特，及支持其的以伯明翰或马考雷为中心的改革运动，在美国，1860年代开始的联邦议员金科斯的努力、1877年的纽约公务员改革协会、1881年公务员制改革全国同盟的成立，后者的会长卡提斯、1883年第一届人事委员会委员长的伊顿（他是即将要提到的本德尔顿法的实际起草人）的运动，及格兰特、赫兹、加斐尔德以下的各个总统的强有力支持。
[27] D.Waldo，The Administrative State，1948，p.28.
[28] H.Laski，Parliamentary Government in England，1937，p.21.
此外关于这里触及的职能国家的社会性质，我在旧稿里已经指出过，请参见。前揭“现代官吏制度的展开和科学的人事行政”序章第二节“职能国家的出现”。此外，关于随着从立法国家向行政国家转化而产生的国家功能的变迁，从行政学立场出发来论述其意义和现象的著作，请参见长滨政寿的“国家功能的分化和集中”（收于《近代国家论》2卷，1950年）。
[29] R.Muir，How Britain is Governed，3 ed.，1937，p.46.
[30] Waldo，op.cit.，p.70.另一著名的行政学者J.A.Vieg更以极端的表现强调这新的官僚制的意义。即“今天膨胀的官僚制和缺乏强有力政府的国民不具有确保其自由和幸福的手段。这一命题是相当自明的，因此不需要特别的论证”（cited in Waldo，op.cit.，p.69）。M.E.Dimock在新的意义上将这一现象命名为“家长式统治”（Modern Politics and Administration，1937，p.419）。确实是意味深长。因为近代官吏制度第一过程的特色就是所谓监护性原理，就是这里说的家长制统治。迪莫克教授说，如果国家不是家长式的，那么在协同性社会将会产生混乱和斗争。
[31] Weber，Wirtschaft u.Gesellschaft，a.a.O.，S.666.
[32] Weber，Parl.u.Reg.，S.13-4.在这点上和指出“本来国家的工作就是在各省或办公厅或幕僚机构等的舞台后面进行的，议会不过是单纯地为欺骗人们而喋喋不休”的列宁（N.Lenin，Staat und Revolution，Aktions Bibliothek，1919，S.42.）的结论相同，这颇耐人寻味。虽然两者的态度是对立的，但在指出现代议会制所具有的缺点上偶尔是一致的。本来韦伯和列宁在对议会制的民主化方法这一问题上是根本对立的，结果是，给既有的议会，即他命名为“讨论的议会”（redendes Parlament）的议会——当然这在约翰·斯图尔特·密尔的有名的《代议政治论》中看作理想的形态——以若干行政功能和行政监视作用来实现“行动的议会”（arbeitendes Parlament），议会习得行政官僚保有的专门知识（Fachwissen）和工作知识（Dienstwissen），以此培育与其对抗的能力。而他认为只有这个方法是确保现代议会制在将来存在的理由。列宁与此相对，他引用马克思在《法兰西内战》中描述的巴黎公社的例子，力主扬弃资产阶级议会制，同时认为如不建立能实行立法和行政的“行动团体”（arbeitende Korperschaft），那么官僚制的真正民主化是不可期待的。这种统治结构，虽然是小规模的，但在巴黎公社中实现了，接着在1905年俄国政治大罢工的最高潮时期，在各个工厂出现了工人掌握的管理机构——苏维埃，不久因1917年的革命而成为正式的统治结构，这是众所周知的。和列宁说的从统治结构的量向质的转化相反，韦伯主张所谓量的变化。
[33] Weber，a.a.O.，S.28.
[34] H.Finer，Theory and Practice of Modern Government，rev.ed.，1949，p.710.
[35] L.D.White，ed.，Civil Service Abroad，1935，p.44.
[36] White，Introduction to the Study of Public Administration，3 ed.，1949，p.318.同样关于政党和清新团体撰写的杰出的书籍中也指出来了。V.O.Key，Politics，Parties and Pressure Groups，2 ed.，1948，p.325.“公务员的中立性是不论任何政党当权，都常常是忠贞不渝地服务。保证公务员的任期在某种意义上是中立性的条件，同时在另外的意义上是从其政治中立中产生的结果。”
[37] 关于这些公务员法的详细内容请参见，前揭拙稿“现代官吏制度的展开和科学的人事行政”及腊山政道等的《各国官吏制度的研究》（1948年）、吉村正的《现代政治中的官僚的地位》（1950年）。
[38] Waldo，op.cit.，p.59-60.“从人事行政中的消极且伦理的态度向积极且科学的态度转变主要靠科学的管理法”。
[39] 譬如，C.J.Friedrich and T.Cole，Responsible Bureaucracy，1932；M.E.Dimock，Modern Politics and Administration，1937；J.D.Kingsley，Representative Bureaucracy，1944.
[40] H.Finer，Theory and Practice，op.cit.，p.1165.
[41] F.M.Marx，Civil Service in Germany，in Givil Service Abroad，1935，p.197.
[42] 行政调查部编《国家公务员法的解说》（昭和23年）7—8页。顺便说一句，这种口吻给我们留下这样的印象，即我们了解的内阁总理大臣由国会指名这一近代国家的不言自明的政治习惯是不可思议的。由于国会的地位回到本来应有的地位，政党的官吏更迭政策所及之处虽然是运营高级的政治性功能的少数官僚，但如同大多数公务员也在此际变动那样的说明是巧妙的逻辑偷换。明确政治和行政的领域乍看是当然的，但如果是这样的话，那么今天事实上扮演着重要的政治角色的各省高级官吏大概与其将其归入行政部类，毋宁应放进政治部类。全部公务员的大约两成依然存在于适用猎官制的美国行政中，目前尚未产生无用的混乱和摩擦，这又应如何理解？使国民迷惑的无用的混乱和摩擦在日本反而主要是在官厅相互间发生的。其原因明明就是各个官厅都拥有政治力量。在这一主张的背后，可以零星地看到在日本，第一过程的官僚制原封不动地换为第三过程官僚制的危险。
[43] 请参见清冈四郎论文（《东京大学新闻》1948年9月17日）、铃木安藏“政令201号和宪法上的论点”（《法律时报》20卷11号，1948年）、佐藤功《日本国宪法十二讲》（1949年）288页以下。这一修改是基于1948年7月22日的所谓“麦克阿瑟书简”的暗示而由芦田均内阁着手做的。然而这书简是在8月7日从应对预定的全国官公厅职员劳动组合 [44] 的意义上而突然提出的，因此狼狈的政府仅对关于限制劳动权的部分没有研究其是否合宪，7月31日以波茨坦政令公布，以至在工会及有识之士之间引起异常的关注。结果对其修改，世人都仅仅注目于劳动权的限制这一点上。当然我不能否定这个问题对日本公私两个领域的工会运动具有重要的影响，但同时这一修改如果不是从解决日本官僚制的民主化这一根本课题的基调考察的话，那么就会犯“只见树木不见林”的愚蠢的错误。这个劳动权限制的问题也和其他修改项目一道必须只有从是否为打破官僚制的特权性质作出贡献的视野出发来进行探讨。我们应该注意应修改的直接动机的上述书简中以下这样的文句。“本来在为了使日本的民主的各个制度得以成功，日本官僚制全面改革是最重要的，国家公务员法是在对这一事实的认识上考虑出来的。因为这种各个制度的强弱，不论其政治的、经济的、社会的哪一个，都直接和公务的效率如何相联系，同时为拥护公众的利益、增进一般的福祉而组织起来的政府依存于能够影响到作为其权力来源主权人的人民的强有力的领导。因此，让这一改革成功不仅是占领政策的主要目的，而且对日本人民将来的幸福是一个前提条件。”
波茨坦敕令是1945年盟军占领日本不久后的9月20日，以敕令542号发布的，是以盟军司令为实施波茨坦公告让日本政府采取必要的措施为目的的。当时日本的议会不开会，因为事情需要紧急处理，就使用旧宪法第8条的所谓“紧急敕令”的形式。所谓紧急敕令是在为公共安全而有必要紧急处理时，政府没有议会的同意而能够公布代替法律的敕令。紧急敕令的制度是在旧宪法或在普鲁士存在过的制度，英国和美国本来就没有。这些国家也有行政命令，但都受到法律委任或法律的具体执行这样严格的限制。所以紧急敕令的存在可以说是完全违背新宪法原理的制度。美浓部 [45] 博士解释说，紧急敕令事后得到议会承认，就和法律具有同样效力，但在1928年田中内阁以紧急敕令实行治安维持法的修改时，他告诫道，紧急敕令是立法的权道，不是正道（美浓部达吉“治安维持法的修改问题”[收于《现代宪政评议》，1930年]257页）。因此，如果政府或议会真能体会到新宪法的原理的话，那么在新宪法成立后的第一次召开的第一次国会上，就应制定和波茨坦敕令同样内容的法律。也有认为波茨坦敕令优越于新宪法的学说，但在这里毋宁说是国内法形式的新宪法和紧急敕令法相比较的问题。现在在新宪法颁布前基于紧急敕令发布的各种命令和新宪法制定的同时失效是很不方便的，因此采取了这样的措施，即对于这种命令另制定了法律72号（其后以244号予以修改），到1947年12月末前承认其效力。当然这个法律72号认为基于波茨坦敕令而发出的命令依然有效，但没有论及其母体的波茨坦敕令。这就是产生了波茨坦敕令是否有效的问题的原因。子有效，亲当然有效的解释大体上是成立的，但不能说是正当的解释。所以实施波茨坦公告的要求在新宪法之前是以波茨坦敕令这一国内规定出现的，但新宪法制定后，当然应以新的民主主义手续制定的法律予以规定。
[44] 官指的是国家，公指的是地方，即国家和地方公务员的工会组织。——译者
[45] 即美浓部达吉（1873—1948），日本著名法学家，其提出的天皇机关说是日本大正民主主义时期的代表性的理论，并因此遭到法西斯政府的迫害和打击。——译者
[46] 吉田茂（1878—1967），日本著名政治家，曾五次当选首相。——译者
[47] 《参议院人事委员会会议录》1948年11月13日，吉田首相答辩说：“我担心官吏有政党色彩，最终在对献身于国务的心情上，可能多少会改变其忠诚之念。”（下点为笔者所加）
而且在同日的答辩中，他说：“公务员法……是为了早日使公务员的地位、生活稳定而制定的”，但在4月25日的委员会上，他却说：“我们不是高兴地制定像公务员法那样的法律，多少是为了官公工会运动，以往各省常常有官公吏员参加罢工或示威游行，事实上政府的工作停止了。这样的事态致使必须制定这个公务员法，我们绝不是高高兴兴地提出这个问题来麻烦诸君的……”（同会议录）
[48] 1614年丰臣秀吉之子丰臣秀赖在他据守的大阪城和德川幕府开战，幕府将军德川家康久攻不下，便签署和议，但家康利用这个机会将大阪城外的壕沟填埋，第二年夏又展开攻势，结果攻克了大阪城，秀赖和母亲自杀，史称大阪夏之阵。——译者
[49] A Kottgen，Das deutsche Berufsbeamtentum und die parlamentarische Demokratie，1928，S.30-40.对于在魏玛共和国里维持中立的官僚制，他和普洛伊斯一道举出M.韦伯的名字，这一点尤其值得注意。
[50] F.M.Marx，Civil Service in Germany，op.cit.，p.235.
[51] C.Schmitt，Verfassungslehre，1928，S.181.
[52] 希特勒《我的奋斗》（真锅译，1942年）上卷423页。
[53] F.M.Marx，op.cit.，p.262.
[54] 拙稿“国家公务员法”（《国家学会杂志》63卷3号，1948年）、“国家公务员法的修改”（《法律时报》20卷11号，1948年）。
[55] 二次世界大战前，日本法律规定的养老金、退休金或退职金及抚恤金。——译者
[56] 伊藤博文《宪法义解》（岩波文库）37页。
[57] 按明治宪法的规定，议会只有协赞天皇大权的权限。——译者
[58] 颁布旧宪法的翌日，黑田首相在鹿鸣馆召集地方长官进行了有名的超然演说，其中说：“政府常持一定之方向，必须超然于政党之外，立于至公至正之道，各员应留意于此，应勉力于以不偏不党之心临于人民，扶驭得宜，以助国家隆盛之治。”（指原安三《明治政史》22篇）
[59] 山县有朋（1838—1922），日本近代著名政治家、军人，是所谓元老中的一员。日本陆军的缔造者，在官僚中有极大的势力。——译者
[60] 同上《明治政史》22篇。
[61] 细迫兼光“居于政界的官僚主义”（《日本评论》21卷10号，1946年）。“我第一次出席议会，对议会没有自主性感到吃惊。……如果要实现自己怀抱的政策，那么即使任何事情也不烦政府之手，直接以议会自己之手按照法律办理，也不管政府是否答应。虽然如此，议会里几乎全都是祈求政府的建议案。就是在质询演说中，也经常听到拜托政府、希望政府等语言，真是岂有此理。这里既完全没有立法机构的议会的权威，也没有让政府行动按己之所欲的气魄。……要之，不想让政府恨自己，此外不要成为祈求什么的障碍，这样的卑屈的顾虑支配着许多议员”。这是有当议员经验的人说的。
[62] 由于这一修改，减少了常任委员会的数量（上院从33减到15，下院从48减到19），严格限制委员的兼任，附设对议员的行政辅佐官，给委员会补充知识，采取措施加强议会对行政的监督权等。全都反映了为实现应对新的行政权的扩大而进行立法控制的努力。其详细情况请参见H.Zink，The Current Political Science in the U.S.，Political Quarterly，1947，No.2的论文。
[63] H.Finer，Theory and Practice，op.cit.，p.492.尝试着使议会的委员会的审议过程迅速化等。
[64] 《众议院人事委员会会议录》1948年11月24日，政府委员答辩。
[65] 浅井清《修改国家公务员法》（1748年）11页。
[66] 《众议院人事委员会会议录》1948年11月26日，政府委员答辩。
[67] 参见伊藤正己“弹劾及国民罢免制度”。（国家学会编《新宪法的研究》所收，1947年）
[68] 《众议院人事委员会会议录》1948年11月17日，全官公工会代表的证言。
[69] 也称昭电疑狱事件。1948年昭和电工公司从复兴金融公库里得到大量贷款，而为此该公司大肆进行贿赂，当时的芦田均内阁几乎全部被牵连进去，芦田内阁不得不辞职，辞职后芦田前首相也被逮捕。后大多政要被宣布无罪。——译者
[70] 在同上的会议录中，玉井委员对不良公务员这样指出。举一例。“在警察署的下水道的房间里被殴打、拷问。就带着这样的伤，幸而逃到我家，我拍了照片，去告发警察。那时一个检察官说，这是我们私下里说的话，有照片，所以保不住那警察了。他就是这样坦白地说的。”每天的报纸报道都说明了这种事不胜枚举。
[71] H.Laski，Liberty in the Modern State，Pelican ed，1937，p.78.
[72] 即广田弘毅内阁（1936年3月—1937年1月），是法西斯的所谓举国一致内阁。——译者
[73] 浅井，前揭书54—56页。
[74] R.Muir，op.cit.，pp.60—64.
[75] 蜡山政道《日本政治意识诸相》（1949年）112页。
[76] 浅井，前揭书19页。
[77] 《众议院人事委员会会议录》1948年11月24日，前田委员的发言。
[78] 后藤新平（1857—1929），政治家。在日本侵占我国台湾期间，曾任民政局局长，在我国东北曾任满铁总裁，也担任过内阁的要职，一直赤裸裸地鼓吹侵略中国大陆，是不折不扣的法西斯分子。——译者
[79] 拙稿“现代官吏制度的展开和科学的人事行政”前揭·序章“科学的人事行政的意义”。
[80] 森户辰男“科学管理法的社会政策的价值”（《国家学会杂志》30卷12号）109页。
[81] 岛恭彦“职位分类制度的历史考察”（《朝日评论》1948年11月号）24页。“特别是在垄断资本主义阶段，想让人职能化、将经营组织机械化的企图有着这样的危险，即将经营简单地变为其外部的少数人支配的工具，于是便有新的人的支配关系被植于组织之中的危险。但是现在我们的问题是，从19世纪以来以产业技术的跃进为基础的美国资本主义进步的方面，在那里产生的职能制度不单有产业经营的一面，而且必须注意其适用于政府的行政机构改革而能够起到充分的进步作用这一事实。”
[82] 浅井，前揭书75页。
[84] Waldo，op.cit，p.50.
[85] 本书的“日本官僚制和‘对民众官纪’”的论文。
[86] 本书的“日本官僚制和‘对民众官纪’”的论文。
[87] 根据序中也有的1890年召开第一国会的藤田茂吉的“官制的修改及设立职务工资制的意见要领”（明治文化全集第三卷《第一期国会始末》），官吏的薪俸和工匠收入的差如下。
[88] 据浅井前揭书说28条“不是承认滑动工资制的”，但冈部政府委员答辩道：“我认为这就是采用了所说的一种滑动工资制体系的思想。”（《众议院人事委员会会议录》1948年11月26日）。
[89] 关于这一对立，人事院工资局的负责人是这样说的。“薪俸表的上下差如前所述，人事院方案是7.3倍，政府方案是8.3倍，算定薪俸表基准的金额和人事院方案相比，政府方案中最低的很苦，最高的很好，为此，结果正好是三五号薪俸（普通薪俸表的七级八号或八级三号）以下不好，以上的就好。这要是量化的话，就是全部职员中约90％的大部分职员的工资被削减，而剩下的仅10％的高级职员增加了工资额。”（庆德庄意“修改薪俸法的问题点”《人事行政》1951年1月号62—63页）。
[90] 浅井前揭书168页。
[91] H.J.Laski，Reflections on the Constitution，1951，p.189.这本书是拉斯基去世后出版的，是集录了他在1950年3月25日猝死前的约一个月的二月份里，总选举前在曼彻斯特大学做的连续演讲。内容分为三部分，分别以英国的“议会”、“内阁”、“公务员制度”为论题。在这本书里拉斯基缓和了于1937年出版的《英国议会制》（Parliamentary Government in England）中表示的激烈的对议会制的不相信，这在某种意义上被人们批评为是保守的（The New Statesmen and Nation，Aug.11.1951），但在对于公务员的政治权利的问题上，他的态度和以前一样，没有改变。
[92] W.S.Sayre，Political Neutrality，in F.M.Marx ed.，Public Management in the New Democracy，1940，p.210-211.
[93] Ibid.，p.215.
[94] 浅井清在前揭书中写道：“职员为政党或政治目的，寻找捐款及其他利益，不论其或者接受或者用其他任何方法做，都不得参与这些行为，或者除了行使选举权之外，都不得从事人事院规定的政治行为。但是若以我个人的见解，这种事不必为人事院规则所定，应该是立法事项。”（168页）另参见该人在众议院人事委员会（1948年11月24日）的答辩。
[95] 政府经营的特种公共事业组织。——译者
[96] A Report to the Congress by the Commission on Organization of the Executive Branch of the Government， Feb.，1949，p.32-33.另参见拙稿“美国人事行政的前途”（《人事行政》1950年12月号）。