从社会管理到社会治理

2012年，胡锦涛总书记在中共十八大报告中指出：“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”^[1]

一年之后，在中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，在“创新社会治理体制”的小标题下，用了1000字左右的一段话，隆重推出了一个新的执政理念——“社会治理”。具体的提法是：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”^[2]

新的“社会治理”的概念的提出，引出了一系列问题：什么是社会管理？什么是社会治理？社会管理与社会治理是什么关系，两者之间又有什么区别？在中共十八届三中全会的《决定》中，为什么要用“社会治理”取代“社会管理”？要讨论以上问题，恐怕就要回顾一下21世纪以来的中共治国理念发展的历史，并且从“社会管理”概念的提出和发展说起。

一、社会管理释义

“社会管理”一词，在21世纪的第一个十年，可以说一直是个很重要的核心概念。早在2004年，中共十六届四中全会就提出：“加强社会建设与管理，推进社会管理体制创新。”^[3]2006年，中共十六届六中全会又重申：“完善社会管理，保持社会安定有序。”^[4]2007年，中共十七大报告更再次宣告：“完善社会管理，维护社会安定团结。”^[5]

1．什么是社会管理？

乍一看，“社会管理”一词似乎很“社会学”，然而搜遍西方社会学经典，此概念却芳影难觅。不过在苏联，有奥马洛夫所著的《社会管理》^[6]，这本书在20世纪80年代中期被译介到中国。书中的“社会管理”被定义为“管理主体对社会系统的有科学根据的影响，为的是使系统实现它面临的目标和任务”。显而易见，这本书中的“社会管理”，是在计划经济的理论框架下以当时风行世界的“系统论”的语言表述的。

《社会管理》一书的中文译者之一王思斌在他后来所写的《社会行政》一书中也对“社会管理”一词作了诠释：“社会管理并不是专属于某一专业领域的概念，它既不属于政治学，也不属于社会学和社会工作。它是跨学科、跨领域的，以维护社会秩序、实现社会协调和发展为目的的管理活动。社会管理是以整个社会（包括地方社会）为对象的管理活动。由于社会结构和社会问题的复杂性，社会管理一般带有综合性的特点，即它是站在整个社会的高度，解决社会问题，协调社会关系，为社会发展创造适宜环境的管理活动。”^[7]

2002—2003年爆发的“非典”，给党和政府乃至整个中国社会极大的震撼。于是，“社会管理”一词被提上了党和政府的议事日程。2004年9月的中共十六届四中全会的决定中，“社会管理”一词首次亮相，当时的提法是“加强社会建设与管理，推进社会管理体制创新”^[8]。在中共最高层次的文献中，试图用一个复合名词，从建设和管理两个不同的政策视角，对社会领域中存在的各种问题给予特别的关注。

“加强社会建设与管理”的提法，得到了学界的积极回应，郑杭生论述了广义的和狭义的“社会建设与管理”。他指出：广义的界定是指“整个社会的建设和管理，即包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统和社会生活子系统在内的整个社会大系统的建设和管理”。狭义的界定则着重指“与政治、经济、思想文化各子系统并列的社会子系统的建设和管理。这里的社会指的是作为整个社会这个大系统中一个子系统的狭义的社会”。^[9]

到2007年的中共十七大，作为对学术研究的回馈，“社会建设”与“社会管理”被拆分成了两个独立的概念。同时，“社会建设”和此前提出的“建设社会主义和谐社会”合二而一，并与“经济建设”“政治建设”“文化建设”一起并列为“四大建设”，对“社会管理”的新提法则是“完善社会管理，维护社会安定团结”。^[10]

对于这个变化，学界再次作出热烈响应。2006年，王思斌在《社会行政》^[11]一书中，对中国的社会管理作了界定，他认为：“在由计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，中国共产党和中国政府也提出了加强社会管理的任务，这里的社会管理是相对于社会结构的重大变化而言的，指的是由政府主导、各方参与的社会治理和管理活动。”

2007年，何增科撰文提出：“为了推动学术研究走向深入，学者们倾向于从狭义上来界定社会管理的含义。”“狭义上的社会管理，一般与政治管理、经济管理相对，指的是对社会公共事务中除了政治统治事务和经济管理事务以外的那部分事务的管理与治理”^[12]。为此，何增科将“社会管理”定义为：“社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程，其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量。”^[13]

随后，李培林也对“社会管理”的概念作出了界定：“社会管理通常是指以政府为主导的包括其他社会组织和公众在内的社会管理主体在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。”^[14]

2．基于危机意识的“社会管理”

然而，在有关社会管理的讨论中，也出现了另外一种声音，将社会管理定义得更为狭隘。譬如，石英于2011年发表的《社会管理是推动社会建设的基本手段》一文中说：“狭义的‘社会管理’主要集中在社会治安、信访和公共安全工作方面，主要目标是维护社会秩序和稳定、营造良好社会环境。”^[15]

平心而论，石英的说法与当时“压倒一切”的“维稳”挂得很紧，应该是一个与党政部门的行政职责或工作任务密切相关的操作性定义，而非一个真正的社会科学意义上的学术概念，也不为大多数学者所接受。

当然，对于社会管理解释的偏颇，也有其历史原因，首先在于对“社会”一词的曲解。在当代中国，“社会”一词，在作为修饰词或限制词使用时，实际上还有一个非常有中国特色的解释，特指“非正式的”或“体制外的”。诸如计划经济时期常说的“社会青年”“社会闲散人员”等，这种说法中的“社会”，明显带着贬义。改革开放以来，这种贬义的解释变得中性了，常见的如“社会兼职”“社会车辆”等。但到了某种环境中，语义中暗含的褒贬又会显露出来，这种更为狭义的社会管理就是一例，因为实际上针对的都是对一些特殊的、弱势的社会群体或者消极的、负面的社会现象的“管理”。

进一步揣摩这种更为狭义的“社会管理”所表达的语义，从这个概念“集中在社会治安、信访和公共安全工作方面”的外延看，这个操作性定义应该是建立在某种“危机意识”之上的。

随着十年前中国开始“中等”起来，一个叫作“中等收入陷阱”的幽灵始终对我们全场贴身紧逼。“中等收入陷阱”是2006年世界银行的一个研究报告提出的警示，即一个国家（地区）进入“中等收入”的圈子后，如果继续沿用以前的发展策略，会使经济发展长期停滞不前。拉美是一个负面的典型，截至2011年已经“中等”了37年，迄今仍未冲破人均10000美元的大关。东亚曾被当成一个正面的典型，日本、新加坡、韩国和中国香港都仅用不到20年的时间，就成了高收入国家和地区。

进入21世纪以来，“中等收入陷阱”在中国也被炒得很热。最初的说法是人均GDP超过1000美元，后来又说是人均GDP超过3000美元，虽然标准有所变化，但最终的说法都是前面有个“大坑”，张着血盆似的大嘴准备吞噬你。近年来，国际惯例的“中等收入陷阱”与中国特色的“矛盾多发期”或“矛盾凸显期”合体，变身为一个颇具宿命意味的梦魇。

在实际工作中，上述“危机意识”被“两极化”了。一个极端与“狼来了”的故事情境极为相似：一喊，“狼”没来，二喊，“狼”没来，三喊，“狼”还是没来……后来就喊疲沓了，认为根本就没有“狼”。于是就明目张胆地置党和政府的执政基础和诚信威信于不顾，将“公权力”使用到极限——暴力城管、暴力拆迁、暴力截访……甚至在有些地方，将敢不敢使用暴力看作是“对执政能力的考验”。

与此同时出现的另一个极端是，把所有的政策失误和工作失误都“归罪”于“中等收入陷阱”——不是人均GDP还没有达到10000美元吗？何况中等收入现行标准的上限更已升至12000美元——那就是处于“矛盾多发期”或“矛盾凸显期”，很多“坏事”无法避免。

其中“最令人震惊”的“坏事”自然是中国的“刁民”数量大增，加上互联网和微博的“推波助澜”，以“端碗—放碗”为基本模式，各类大大小小的“事件”像洪水猛兽一般汹涌而来。于是，就像抗洪抢险中最著名的口号所表述得那样，中国社会开始了新的意义上的“严防死守”。

二、不同历史时期的社会管理

追溯历史，以上所说的“与‘维稳’意义相近”的或“基于危机意识”的“社会管理”，是有其一定的思想渊源的。实际上，任何历史时期都会有其带着鲜明时代特征的“社会管理”。上述狭隘的“社会管理”的思想根源，也许至少可以追溯到计划经济时期。

1．计划经济背景下的社会管理

在计划经济体制下，与其相适应的社会管理是什么样的呢？因为要实现大一统的中央集权和计划体制，于是便要在中央政府里，由数万“国家干部”组成管理机关，来管理960万平方公里上涉及10亿人口的从经济到社会的庞大事务。与极其庞杂的管理机关和干部相对应的是，整个社会的阶层结构、组织结构、社会动员方式以及最终形成的社会常态，都必须尽量地简之又简。

首先，通过连续不断的“政治运动”和“社会主义改造”，中国阶级阶层逐渐趋于简单化。从社会阶层看：工农兵学商，彼此之间除了“劳动分工”，经济上都吃“大锅饭”，社会地位则非常平等。除了占绝大多数属于“内部”的“人民”之外，就是“外部”的一小撮阶级敌人——地、富、反、坏、右，阶级阵线非常鲜明且稳定。

其次，在组织结构上，以城镇的“单位”体制和农村的人民公社（或称“准单位”）体制为基础来构建整个社会：在城镇，普遍实行的是带有人身依附色彩的“单位”体制，九成以上的城市居民都必须归属于某个单位；在农村，则是“准单位”体制的人民公社，几乎所有的农民都是“社员”。一个人若游离于单位和“准单位”体制之外，那是要被打入另册的。到“文化大革命”时，更是强调党、政、军“三位一体”，强调“一元化领导”。

再次，在社会动员方式上，是自上而下的指令型的行政命令。热衷的是“一声令下，全党、全民、全国上下行动起来”，甚至极端地强调“理解的要执行，不理解的也要执行”。到了“文化大革命”后期，与此相关的最典型的行为模式就是以敲锣打鼓，上街游行的方式，试图做到传达“最高指示”不过夜，并且家喻户晓。

最后，在这样的“社会管理”之下，社会常态则是“供给制”或“准供给制”，整个社会生活被票证制度约束和限制着。户口本和购粮证，在城乡居民之间划下了深深的鸿沟。城镇居民，在食品方面买粮食要粮票，买猪肉要肉票，买鱼要鱼票，买家禽要家禽票，买鸡蛋要鸡蛋票，买糖要糖票，买油要油票；在穿衣方面，无论是买布匹还是买成衣，都要布票。各种生活必需品几乎全都是凭票供应。

上述种种，从社会学的视角看，是与计划经济时期的社会结构相适应的。社会结构分化的简单化，导致社会管理也就简单化。而这又与计划体制本身的要求相关：计划体制是高度的中央集权，当这个体制的神经中枢发出一个指令后，就需要迅速地传输到与之相关的操作性的终端。所以，所有的社会管理都是围绕实现这样的目标而设置的，其手段就是要使命令的传输过程简之又简，于是，从组织结构、动员方式、行为模式直到应急反应机制都极其简略。但是，这样的社会体制是与纷繁复杂的外部世界不相适应的。

何况在“人民外部”，还有“阶级斗争”这一“革命利器”。在愈演愈烈的“阶级斗争”的大背景下，国家的专政机关和暴力工具的性质被推至至高无上的地步，甚至“革命无罪、造反有理”。在这样的大背景下，有形的如“红色恐怖”，无形的如“斗私批修”，将中国社会置于一种普遍的政治高压态势之下。

由于受到“无产阶级专政条件下继续革命”理论的影响，从“革命党”到“执政党”的角色转换没能完成，战争年代“全民皆兵”的军事化传统得以延续，强调的是“一声令下，全党全民全军动员起来”，“召之即来、来之能战”的“准战时体制”成为社会常态。

2．市场经济背景下的社会管理

改革开放以后，尤其是确立了以市场经济为导向的改革目标之后，经过前三十年的高速经济发展，中国社会再次出现了阶层分化。在陆学艺主编的《当代中国社会流动》一书中，中国社会已经分化为十大阶层，即国家与社会管理者阶层，经理人员阶层，私营企业主阶层，专业技术人员阶层，办事人员阶层，个体工商户阶层，商业服务业员工阶层，产业工人阶层，农业劳动者阶层，城乡无业、失业或半失业者阶层。

更主要的是：逐渐地，十大阶层形成了各自的利益，提出了各自的需求，基于经济基础的阶层分化更深入地表现为精神文化方面的多元化。在此基础上，各个阶层和群体纷纷建构了自己的价值判断和政治诉求。久而久之，上述的利益不一致性凸显，甚至导致冲突，这样的社会现象成为新的社会常态。

同时，与经济发展水平的差异相关，就全国而言，十大阶层的分布是不均匀的。因此，一个地区内的阶层分化，结合其他影响因素，如自然状况、人文环境、历史传统，加上地方管理者的政绩动机，又再度整合出这个地区的特殊利益来。就31个省、市、区和东部、中部、西部而言，也出现了发达和欠发达之分，各类地区的经济利益、社会需求、价值判断和政治诉求也会表现出极大的差异。久而久之，这些差别就更深入地表现为精神文化上的多元化。

上述基于经济基础的深刻而又激烈的社会变迁，向当代中国的社会管理提出了挑战。随着市场导向的体制改革逐渐深化，在计划经济时代形成的管理惯习——将管理者和被管理者人为地对立起来：管理者“治人”，被管理者“治于人”，这种“治”和“被治”的关系失去了其正当性。如果在社会管理体制、组织动员方式和行政行为模式等方面不能与时俱进的话，中国社会中显性的和隐性的不安定因素就会与日俱增。那么，市场经济条件下的成功的社会管理应该特别关注的是哪些方面呢？

首先，市场经济条件下的社会组织是一个企业（单位）、社区和民间组织构成的多元化的社会结构体系。其中，企业主要是针对市场，完成经济发展的任务；社区强调关注民生，完成社会发展的任务；而民间组织是社会中介，既是公众参与社会的渠道，也是其他社会组织（政府、单位、社区）与社会大众沟通的渠道。

其次，市场经济条件下的社会动员方式是从政府的行政体系向公众自觉的行动转变的社会化机制。在中国行政体系中，从上到下都通过下发文件、召开会议等方式传达和贯彻上级精神以实现信息的传递。但是，到了基层，再用这种方式就行不通了。乡镇、街道和基层社区面对的是一个个活生生的人，基层组织必须成为一个“转换器”，要用“自治”的方式把中央下达的文件精神转化为公众的社会行动。从这个意义上说，基层工作的任务是最困难的。

最后，市场经济条件下的管理体制是：国家权力机关和政府是游戏规则的制定者和执行者，最重要的是它不能下场“亲自”参加游戏。因为下场的运动员总是要分出输赢的，而裁判员则不会。就裁判员扮演的社会角色而言，他总是“公正”和“正义”的化身。

三、从社会管理创新到社会治理

然而，要改变已然形成的思维定式和行为惯习，本身就是一场革命。特别要指出的是，这是一场针对管理者本身的革命。在进入新世纪第二个十年后，社会管理开始强调“创新”。之所以强调“创新”，其关键之处恐怕就在于要彻底摆脱计划经济时期或阶级斗争时期形成的不良的管理惯习。

1．社会管理创新的提出

2011年年初，胡锦涛在省部级领导干部研讨班上的重要讲话中提出了“社会管理及其创新”的新的议题。^[16]他指出：“维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。”同时，他也提出了社会管理创新的“基本任务”和“八点意见”。自此，“社会管理创新”成为中国政府、学界与媒体乃至全社会关注和热议的一个中心话题。

在2012年召开的中共十六大上，胡锦涛再次就“加强和创新社会管理”作了专门的阐述：“提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。完善和创新流动人口和特殊人群管理服务。正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。强化公共安全体系和企业安全生产基础建设，遏制重特大安全事故。加强和改进党对政法工作的领导，加强政法队伍建设，切实肩负起中国特色社会主义事业建设者、捍卫者的职责使命。深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系，强化司法基本保障，依法防范和惩治违法犯罪活动，保障人民生命财产安全。完善国家安全战略和工作机制，高度警惕和坚决防范敌对势力的分裂、渗透、颠覆活动，确保国家安全。”

如前所述，一年多以后，在中共十八届三中全会的决定中，新的概念“创新社会治理”出现了。从此以后，这个新概念取代了使用已近十年的“社会管理”及“社会管理创新”的提法。

2．从社会管理创新到社会治理

也许是为了与“维稳”作一词义上的切割，在公共管理学界早已得到普遍认可的“治理”一词被越来越多的学者所使用。值得注意的是，在王思斌和何增科定义“社会管理”时，已经出现了“治理”一词，并将其与“管理”相并列。张敦福、沈叶则提出：与学界常说的“社会管理”词义更为贴近的英文名词，实际上是“social governance”，而“Governance”一词在学界被译为“治理”，“最常涉及的领域包括社会资本对当地地方行动者的作用、社区治理、社会服务、非营利组织、公民社会、社会团结、社会不平等。这些领域均与基层老百姓的社会日常生活密切相关，是民生领域的重要问题”。^[17]

要进一步讨论“社会管理”和“社会治理”，就要展开讨论“管理”和“治理”。这通常会涉及三个英文单词——“administration”“management”和“governance”。前两个单词翻译成中文，都是“管理”。但“administration”是指传统意义上的行政管理，尤指政府机构中科层制架构中的行政管理；“management”则取自于市场，因此蕴含着经营管理的意思。新公共管理理论试图用“governance”一词来取代前两个常用词，并赋予其一种新的含义。中国的学者在接受这个新的概念时，为了表示与“管理”的差别，将其翻译成了“治理”。

“governance”或“治理”的概念，在20世纪后半期随着新公共管理理论的风行而得到学界和政界的青睐。20世纪90年代，联合国全球治理委员会对“治理”的界定是：“个人和各种公共或私人机构管理其事务的诸多方式的总和。”并列出了“治理”概念的四个特征：其一，治理不是一套规章条例，也不是一种活动，而是一个过程。其二，治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础。其三，治理同时涉及公、私部门。其四，治理并不意味着一种正式制度，但确实有赖于持续的相互作用。^[18]值得关注的是，在这段对“治理”特点的表述中，可以提炼出四个关键词，即“过程”“调和”“多元”和“互动”。

按对“治理”的理解来看“社会治理”，是否可以作这样的界定：社会治理是在社会领域中，从个人到公共或私人机构等各种多元主体，对与其利益攸关的社会事务，通过互动和协调而采取一致行动的过程，其目标是维持社会的正常运行和满足个人和社会的基本需要。

参照以上提出的“治理”的四大特征，对比“社会治理”和“社会管理”这两个概念，也可以概括出“社会治理”的四大特征：

其一，社会治理必须强调“过程”。在这里，“过程”的含义是：社会治理的动态性、发展性和延续性——社会治理是在不断发展变化的社会经济背景下进行的，所以既不能靠制定一套“一刀切”的规章条例，试图在任何时空条件下都以不变应万变；同时也不能靠一场“运动式”的大轰大嗡，试图在短时间内一蹴而就。而这两者，恰恰是以往“社会管理”的最显著的特点。

其二，社会治理必须倡导“调和”。社会本身是一个有自组织能力的有机体，通常处于一个生机勃勃的过程中。所以，不能试图用某种强力乃至蛮力去“支配”社会。而是要让社会本身发挥其自我生存、自我发展乃至自我纠错、自我修复的功能。所以，社会治理需要高超的“治理艺术”，在收放张弛之间拿捏得恰到好处。而以往的社会管理的缺陷，恰恰是过于迷信强制力量。

其三，社会治理必须兼顾“多元”。社会是由各个社会阶层和社会群体构成的，不同的阶层和群体的经济利益、社会地位和政治诉求都是不一致的。因此，社会治理必须非常重视治理主体的多元化——不论多数少数，不论强势弱势，不论公立民营，共同参与社会治理，共同分享发展成果。而以往的社会管理常常错把高高在上的施恩赐惠当成了最高境界，而且极具“社会排斥”的色彩。

其四，社会治理必须注重“互动”。要引导全社会达成利益共识，尤其是针对长期目标的利益共识，就要建立一个适合多元主体参与的治理框架和社会机制。使多元主体都能够提出自己的利益诉求，然后在沟通交流、相互妥协、协商一致的基础上达成社会共识。在行动上，也应该是互动型的，上下配合，同心同德。而以往的社会管理常常是“一言堂”，急功近利，短视而只顾眼前利益。

综上所述，以往的社会管理已经暴露出很多的认识误区和制度缺陷，诸如“一刀切”、运动式、压制型、堙堵式、恩赐性、排斥性、一言堂、功利心……不一而足。这恐怕就是中共十八届三中全会要用一个新的概念，其实也是一种新的理念——“社会治理”来取代以往长期使用的“社会管理”一词的根本原因。

3．社会治理与中华民族的文化传统

治理或社会治理的理念，虽然是当代国际社会的一个新的共识，但在中国悠久的历史中与现实的国情下，亦非无根之木，无源之水。大禹治水的传说就是一个力证：“昔上古龙门未开，吕梁未发，河出孟门，大溢逆流，无有丘陵沃衍、平原高阜，尽皆灭之，名曰鸿水。禹于是疏河决江，为彭蠡之障，干东土，所活者千八百国，此禹之功也。”^[19]“禹疏九河，瀹济漯而注诸海；决汝汉，排淮泗而注之江。然后中国可得而食也。”^[20]两千多年前的《孟子》《吕氏春秋》等名著中屡次提到的大禹治水，不仅是借助上古神话流传的中华民族的治水经验，更体现了博大精深的传统文化中的政治智慧。

后人根据这些上古传说演绎出新的民间故事：尧帝派鲧治水，鲧用的办法是“息壤堙堵”，结果失败了。而后，鲧的儿子大禹，子承父业，用的是“疏浚九河”的办法，最后成功了。“禹之治水，水之道也”，“禹之行水也，行其所无事也”，孟子赞扬大禹顺应“水之道”，“行其所无事”，将洪水疏导入海而治水成功，并以此推而广之，得出了无论治水还是做其他事情，都应该遵循客观规律的思想。

在中国的古典经籍中，常常把“民者”比作水，讲述“水能载舟，亦能覆舟”的道理，这个著名的比喻最早见于《荀子》。^[21]孟子则进一步分析了其中的道理：“桀纣之失天下也，失其民也；失其民者，失其心也。得天下有道：得其民，斯得天下矣；得其民有道：得其心，斯得民矣；得其心有道：所欲与之聚之，所恶勿施，尔也。”在孟子看来，“得其民”，“得其心”，都不难——只要顺其自然，他们所想要的，就给他们，并让他们有所储聚；他们所厌恶的，就不要强加于他们——就这么简单。

4．社会治理与人的需要

对社会治理的理解，又须与人的需要联系起来。行为科学领域著名的马斯洛需要层次论将人的需求分成了五个层次，需求层次由低到高的排列是：生理的需要、安全的需要、情感和归属的需要、自尊的需要和自我实现的需要。马斯洛的理论还总结出一个有关“需要”发展的规律：一般来说，一个较低层次的需要相对满足了，人们就会转而寻求高一层次的需要。此时，追求更高一层次的需要就成为驱使和激励人们行为的主要动力。^[22]

改革开放三十多年来，在经济持续高速增长的大背景下，中国人的需要层次正在发生变化。首先，中国人的温饱问题基本上得以解决，生理需要得到了满足；其次，近年来，因为民生问题得到政府格外的重视，社会保障制度即将“全覆盖”，安全需要的满足似也指日可待。于是，人们开始转而追求更高层次的情感和归属的需要与被尊重的需要。

从某种意义上说，人们都想在自己可及的范围内，让世人承认我的存在并得到尊重。以往，满足情感和归属的需要与被尊重的需要，一般的人都只能局限于自己的社交圈子和邻里坊间。现在有了网络、有了微博，有了一个虚拟的无限空间，于是大多数人就会充分利用这一便利条件，自觉地或不自觉地尽可能扩大自己的影响。更重要的是，人和人之间面对面交往的障碍在这里不复存在，想发表任何意见都可以淋漓畅快而不受拘束。于是，在因特网上发表意见成为时尚，即使灌水拍砖、胡扯乱骂也能宣泄一下自己的情绪。实际上，这都是人们在表达自己希望被承认和接纳，以满足自己情感和归属的需要，进而追寻被尊重的感觉。应该指出的是，这是社会发展的客观规律，是难以用外力来长久压制的。以马斯洛的需要层次论可以解释，如今中国人为什么不再像以往那么“顺服”而变得越来越“刁蛮”，其根本原因就是他们已然转向追求情感、归属和尊重。

社会心理的影响不仅在社会领域或政治领域，其实，对经济运行来说，可能影响更大。譬如，消费是经济运行的重要环节。在市场经济条件下，如果人们都少消费乃至不消费，那么经济就会停滞。甚至如果人们对未来的预期不佳，消费趋于保守，在经济运行中都会即刻体现出来。历数工业化以来发生的经济危机，起到直接影响的，都是负面的社会心理在作怪。

由此可见，前面所述的“危机意识”的误区在哪里？真正的危机是因为社会不满的逐渐积聚，形成一种负面的社会心理。什么是社会心理？社会心理就是人们对现实的社会现象的群体性的共同感受以及由此出发对社会现象作出的普遍性的理解和诠释。社会心理常常反映的是在某个特定的空间和时点上的社会面貌和社会风气，并蕴含着民意的褒贬和人心的向背，对于政治、经济、文化的发展具有相当的影响力。

一般来说，社会心理就像是一面凸透镜，通常很难一五一十、原原本本地反映社会现实的本来面貌，经过其折射反映而建构出来的“映像”不是夸大就是缩小。在缺乏引导的情况下，由于从众心理的影响，人们常常会对观察到的社会现象，尤其是负面的东西加以夸大，由此而导致的隔阂、猜忌与不信任，可能会引发出许多非理性行为。如今发生的很多群体性事件，其根源也许都在于此。影响经过社会心理的放大，最终导致社会失衡、失序乃至动乱。如果不理解社会心理、社会需要和社会危机之间的关系，非得想方设法要将其“扳到”某种“既定模式”中，吃力不讨好且不说，反倒有可能引起更大的逆反心理和行为。

四、社会治理和政社分开

中共十八大以来，还有一个与社会治理关系非常密切的新概念——“政社分开”，在党的最高层次的文献中虽然总被提及，但非常遗憾的是，在近年来的学术研究和媒体宣传中，对政社分开却少有深入的讨论。

1．什么是政社分开？

什么是“政社分开”？这个概念看起来似乎涉及一个理论性非常强的深奥命题，但其实不然。20世纪80年代，民政部部长崔乃夫在论及民政工作和群众路线时就曾经说过：“民政工作是一项群众性工作，要从群众路线的角度发动群众。凡是社会和群众可以做的就尽量放手，做不了的，就由政府按照行政程序来承担。”^[23]其实，这就是用人人都能听懂的大白话来讲述的政社分开的道理，这个理念无疑与社会治理强调的“过程”“调和”“多元”和“互动”是一致的。

社会学的理论告诉我们：社会是一个具有自组织能力的有机体，这就是说，社会是具有自我管理、自我服务、自我发展、自我完善的功能的。社会要健康有序地发展，其主要的动力应该来自社会内部，即社会的需求。有了人的需求、社会的需求，就会产生满足需求的动机，就会产生满足需求的行动，社会发展的“依据”就是来自这样的动机和行动。这也就是说，我们常说的以人为本，在实践中，常常就是以社会为本。

如果时时事事政府都要介入，都要用行政手段去干预，反倒成了隔靴搔痒。因为社会的事情让社会去办，社会首先就会认真评估是否真有需要，确认后再根据需要去组织动员和统筹资源，然后利益相关者和公益资助人有钱的出钱，有力的出力，同心同德地办好“自己的事情”。如果用行政手段去介入管理，政府的动机，尤其是“政绩冲动”，就成了首选，而社会需要很可能会被忽视乃至漠视。其次，行政化管理的一大特点，就是按行政区划的层级去“执行”上级指令，这种管理方式常常是“一刀切”，往往跟基层的实际情况与需要并不相符甚至发生冲突。所以，用行政化的方式去管理社会，实属不明智，常常是吃力不讨好。

社会既然有自己的运行规律，社会的事务让社会自己去办就是最明智的方式。改革开放三十多年后的今天，我们应该对社会治理提出更高的要求：如果以讲求专业性为主的社会组织为经线，以讲求可及性为主的社区为纬线，我们就可以织就一张以社会自治为基础的“纵向到底，横向到边”的社会治理和社会服务的大网络。

现在有一种说法：过去强调“政企分开”，说政府不应该管经济，而应该去管社会；如今又说要“政社分开”，那么，政府究竟应该扮演什么角色？如前所述，如果把各个社会阶层和社会群体比作下场比赛的运动员，那么，政府就应该当一个严格执法的裁判员。政府一定不能下场打球，一定不能成为利益攸关者，一定要持中立的、公正的立场。只有这样，中国社会才能在一个具有共识性的规则和秩序下，保证市场经济和社会生活的良性运行。

2．政社分开与社会组织、社会工作

另一方面，政社分开其实是要让人民群众直接参与社会治理。人民群众要参与社会治理，就需要组织起来，于是社会组织发展的议题凸显出来。社会组织要发展，要服务人民群众，又需要理论、方法和技术，于是社会工作发展的机遇应运而生。

在与社会治理和政社分开相关的研究中，社会组织和社会工作在政治领域的一个重要作用似乎很少被提起，这个重要作用就是社会组织和社会工作能够在政治权力和私人利益之间起到区隔间离的作用。

当前，“反腐倡廉”是中国乃至全世界的一个热门话题。“抓老虎”“打苍蝇”，得到了人民群众的热烈拥护。但从长远考虑，要彻底铲除贪污腐化，就必须要逐渐形成一套完善的社会机制。造成中国严重的贪腐问题原因很多，但其中很重要的一个原因就是地方政府、基层政府和公务员对于法律规章的“自由裁量权”过多过大。这种超然于法制之上的自由裁量权最终造就了一种不受限制的权力，而不受限制的权力则一定会造成腐败。社会组织和社会工作的这种区隔间离作用最终能使公共机构和公务人员的自由裁量权受到严格限制。

在发达国家，公众对于政府公务员的评价会低于社会工作者。从某种意义上说，这可能是有意而为之的制度安排。在发达国家，若与政府公务员尤其是基层公务员打交道，经常会有一种铁面无私、公事公办、缺乏人情味的感受。公务员严格遵守相关的法律规章，绝对依法办事——法律上说该怎么办就怎么办，要多少时间办完就多少时间办完，绝少通融的余地。

但是，一个社会要完全处于这样的氛围中一定会形成社会张力。于是，社会组织和社会工作的重要性就凸显出来。民众有什么难事，首选的行为并不是直接找政府，而是找社会组织和专业社会工作者，由社会组织和社会工作者帮助他们跟政府、跟社会打交道，帮助他们寻找解决问题的经济、社会或其他的资源。所以，在发达国家，社会组织和社会工作者享有非常高的职业声望。

与此同时，社会组织和社会工作者在公众和政府机关之间又起到了区隔间离的作用：公务员有行政权力，但只限于依法办事，完全没有自由裁量权；自由裁量权交给了社会组织和社会工作者，但他们没有行政权力，他们只能帮助受助者去寻找资源。这样的制度安排，是真正把权力关进了笼子，而无须把人关进笼子。

所以，对中国社会而言，政社分开绝对重要，不但在社会领域，其影响还会辐射到政治领域和经济领域。改革开放以来，中国的经济体制改革，得益于政企分开，经过二十多年的发展，终于形成了一个独立的市场部门，促进了中国经济的快速增长。作个理论假设，如果在社会领域也能够形成一个独立的部门，中国的社会福利和社会进步是否也会有一个令人意想不到的快速发展呢？

本文由原先发表的两篇文章合成，其一发表于《开放导报》2012年第8期，原文为《社会管理：堙堵还是疏浚》；其二发表于《党政研究》2015年第1期，原文为《社会治理与政社分开》，收入本书时有较大的增删修改。

[1] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社2012年版，第34页。

[2] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日，第1版。

[3] 《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，《人民日报》2004年9月27日，第1版。

[4] 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，《中华人民共和国国务院公报》2006年第33期。

[5] 参阅胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民出版社2007年版。

[6] 奥马罗夫：《社会管理》，王思斌、宣兆凯、潘信芝译，浙江人民出版社1987年版，第27页。

[7] 王思斌主编：《社会行政》，高等教育出版社2006年版，第5页。

[8] 《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，《人民日报》2004年9月27日，第1版。

[9] 郑杭生：《社会学视野中的社会建设与社会管理》，《中国人民大学学报》2006年第2期。

[10] 胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告（2007年10月15日）》，《人民日报》2007年10月25日，第1版，http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2007-10/25/content_27198418. htm。

[11] 王思斌主编：《社会行政》，高等教育出版社2006年版，第5页。

[12] 何增科：《论改革完善我国社会管理体制的必要性和意义——中国社会管理体制改革与社会工作发展研究之一》，《毛泽东邓小平理论研究》2007年第8期。

[13] 同上。

[14] 李培林：《创新社会管理是我国改革的新任务》，《决策与信息》2011年第6期。

[15] 石英：《社会管理是推动社会建设的基本手段》，《中国社会科学报》2011年5月17日，第12版。

[16] 胡锦涛：《扎扎实实提高社会管理科学化水平——在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上讲话》，《理论参考》2011年第4期。

[17] 张敦福、沈叶：《社会管理概念评析》，《中国社会科学报》2011年5月17日，第12版。

[18] 斯莫茨：《治理在国际关系中的正确运用》，肖孝毛译，《国际社会科学》1999年第1期。

[19] 徐颂陶主编：《资政通鉴（四）》，中国社会出版社2004年版，第146页。

[20] 金戈：《孟子与水》，《海河水利》2001年第2期。

[21] 徐颂陶主编：《资政通鉴（四）》，中国社会出版社2004年版，第15页。

[22] 陈良瑾主编：《中国社会工作百科全书》，中国社会出版社1994年版，第562页。

[23] 崔乃夫：《关于民政理论中的几个问题——韩京承同志〈民政散论〉书序》，《社会工作》1995年第2期。