一、国家与社会责任并重理念的阐释

国家与社会责任并重理念贯穿于现行各国社会救助立法，不仅有利于主体间责任的合理配置，调动各社会主体进行社会救助的积极性，更有利于多元社会主体间的互动与配合，实现各主体间的优势互补，进而实现有限社会救助资源的优化配置和弱势群体权益的合理保障。

国家与社会责任并重理念对于我国社会救助法律规范的建构和完善具有重要的导向和借鉴意义。

（一）国家与社会责任并重理念的内涵

现代社会救助对国家而言是一种行政给付行为，天然就是国家的责任，事关国家自身存在正当性的证成。人们将自然状态中享有的权利让渡给国家是为了更好地保护自己，而国家的存在亦只能是为了实现民众的和平、安全和公共福利。^[1]

同时，“每个时代的群众都认识到，掌权者不能合法地要求服从，除非他们以履行职责作为回报，并且只能在他们履行这些职责的范围内要求人们服从”^[2]，在社会转型期，政府在面对个人利益与社会利益、强势群体与弱势群体的重大冲突时，难以两全，被迫作出以牺牲个人利益或弱势群体利益的公共政策，使得契约性政治社会与人本精神相背离，主体人被物化、工具化，政府必须履行社会救助职责维护弱势主体基本的人权、安全，以寻回弱势群体在此过程中失去的主体价值，赋予其“大写人”的尊严。^[3]

另外，“在现代社会，尤其是在经济、社会的变革时期，造成贫困的原因中社会因素在总体上大于个人因素……政府负有再分配职责”^[4]。随着社会发展，社会分工越来越细致，单独个体对自身存在的社会条件的影响越来越弱，市场的负外部性（贫困、资源分配的不公平等）日益显现，社会救助无疑成为国家干预分配、实现社会公平的重要方式。在社会救助法治实践中，除了受助对象，国家（主要是指政府及其职能部门）往往是最积极和最根本的救助主体，是社会救助责任最基本的承担者。

市场机制以追求主体利益的最大化为目标，对具有非排他性和非竞争性的社会救助等公共物品的供给存在失灵。因此，强调国家救助责任是社会正义使然，对其予以强调亦显得尤为重要。然而，过于强化国家、社会的救助责任也可能走向反面，如欧洲实施的“从摇篮到坟墓”的福利政策，就出现了有限社会救助资源配置的失灵。而且，实现国家意志的政府由一小部分人组成，其既可在法律范围内活动，也能以不加约束的个人意志进行统治^[5]，国家的社会救助有时难免流于形式或功利化。同时，现代政府有时也受制于财政负担等因素，由国家包揽社会救助可能出现力不从心的状况。在政府与市场的社会救助出现“盲点”时，出现了作为主体参与自我利益配置机制而建构的社会中间层主体^[6]，即各类社会救助组织或机构，以对政府与市场在社会救助中的失灵作必要的补充和回应。

从法益角度来看，社会组织是基于对主体的博爱而建构，以实现主体生存权和平等发展权为最终目标，与社会救助法法益内在契合，天然具有正义性。

从功能角度来看，与市场相比，社会组织不以赢利为目的，能克服市场提供公共物品的失灵，保障社会救助资源的有效供给；与政府相比，则具有更大的灵活性和活动范围，弥补了政府作用域的不足。

从效率角度来看，社会组织能克服市场和国家单一主体在社会救助中的无效率或低效率，通过社会救助供给的多元化，有助于实现各方利益的平衡和利益配置的帕累托最优。^[7]

社会力量在国家引导下，自愿参与社会救助活动，与国家共同担负社会救助的基本责任。在现代社会救助立法中，强调国家与社会并重理念，构建“政府——社会中间层主体——市场主体”的多元化社会救助主体，有利于实现各救助主体间的良性互动和功能互补。

安德森（Anderson）的合作模式理论^[8]与罗斯（Rose）、伊瓦斯（Evers）等人的福利多元主义理论^[9]对社会救助中国家与社会责任并重理念作出了系统且合理的阐释：国家除了提供救助资金外，最大的职责是为社会救助提供政策、法律等方向上的引导和监管，民众相信国家是因为相信支撑国家的法律，国家干预社会仅限于提供一些规则，而这些规则则是社会主体行为时所依凭的工具。

社会组织则是国家与民众间协调的桥梁，国家通过社会组织协调社会救助活动、实现救助目的，民众也借助社会组织对国家的救助活动予以监督。社会组织处于个人与国家力量的中间地位，使国家权力受到社会多元权利（力）的制衡，使民主、自由和权利得到保障。^[10]社会主体还扩充了救助资金的来源（如中国红十字会2011年捐赠支出为167858万元），弥补了国家在救助中信息的不对称，实现了救助活动的合理化。

此外，市场与市场主体的作用亦不可或缺，一般市场主体为政府和社会组织实现更高效的社会救助提供可能。^[11]因为市场机制在供给与生产的链条间引入了竞争机制，提高了社会救助供给的效率和质量，正如奥斯特罗姆所言：“如果潜在的生产者包括一系列的私商和公共机构，就有机会讨价还价，以最低的成本来获得公益物品或者服务。”^[12]

（二）国家与社会责任并重的理论基础

虽然古典经济学派认为市场作为一种资源配置方式能够比市场主体出于真意下更有效地实现社会公共利益，但古典经济学理论是建立在完全竞争假设条件下的，现实世界并不遵循完全竞争的假设，“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”^[13]。

市场以效率为追求目标，而社会救助作为一种公共物品，具有非排他性和非竞争性，从而导致社会救助市场供给的低效率或零效率。作为一种公共物品，只有在多元主体的互动与补充中，社会救助才能实现合理供给。福利多元主义理论则为社会救助供给主体的多元化提供了理论证成，为社会救助的合理保障提供了可行性路径。

亚当·斯密认为：“一种事业若对社会有益，就应当任其自由，广其竞争，竞争愈自由、愈普遍，那事业愈有利于社会。”^[14]因为市场作为一种资源配置方式，能够自动实现资源的优化配置，在市场中主体基于利己的动机，追求自身利益最大化的同时往往能使他比在出于真意的追求下更有效地实现和促进社会利益，进而实现各方利益的最优配置^[15]。

在这种思想的影响下，19世纪以前的欧洲社会认为贫困是由于个体自身原因造成的，因此国家不仅要减少对困难主体的救济，还要使其在政治上低人一等，从而迫使困难主体依靠自身力量走出贫困。^[16]这使得早期欧洲的社会救济制度不仅难以使困难主体摆脱贫困，更是对困难主体人权的侵害。因为斯密的观点是建立在市场完全竞争的条件下^[17]的：“完全竞争是一个接受者的世界。完全竞争企业出售无差别的产品。企业相对于市场来说是如此之小以至于不能影响市场价格，而只能将市场价格作为既定价格加以接受。”^[18]

但是，在市场中绝大部分商品是不可能满足的，由于原料、技术、生产者所处的位置、环境及生产者的信誉或服务等，都会使商品存在差别，完全竞争是一种理论幻想，并不是一种现实世界，“现实世界并不听命于完全竞争的假设”^[19]。

由于信息不对称、公共产品属性以及市场自身特性的存在，市场在社会救助供给中存在失灵。要实现社会救助的合理供给、弱势群体权益的合理保障，政府对市场予以监管、对有限的社会资源予以合理配置成为必然。

1. 社会救助具有公共产品属性

公共产品是指每一个人对这种产品的消费并不减少任何他人对该产品的消费。^[20]社会救助作为给予困难主体物质利益帮助使其摆脱困境的一种制度安排，其具有典型的公共产品属性，即在消费中具有非竞争性和非排他性的特征。市场在提供社会救助这种公共产品时，会出现低效率或零效率。因为市场竞争机制和分配机制会使社会救助供给方的收费过高而无人问津，或者因供给方收益偏低而形成市场供给不足的现象，抑或即使有主体供给也会产生“搭便车”和“公地悲剧”现象。

社会救助针对社会主体因年老、疾病、灾难或身体伤害等暂时性或长久性的风险而带来的生活威胁，必须面对所有社会主体，具有充分保障性和及时性。而对于市场所提供的商业保险而言，其具有主体特定性，只能针对具体的权利主体，而不能对所有需求主体提供服务；同时因为任何市场主体都有破产的风险，能否充分及时的保障也存在质疑。

2. 市场以效率为追求目标

在市场中，主体以追求自身利益的最大化为目标，在实现资源合理配置的同时，必然会出现优胜劣汰现象，正如米德所言：“所谓有效，也就是说，让资源的作用达到这样一种状态：任何一人要使自己的处境更佳，必须以他人的处境更差为前提。”^[21]

因而自由竞争的市场不仅不会对弱势群体予以特别关注，反而会使贫困主体进一步陷入贫困，或扩大贫困群体的数量，进一步加剧贫富分化，正如马克思所言：“资产所有者本身在实践中对他们赖以取得财富的无产者的疾苦漠不关心，贫困就像财富那样大量地被生产。”^[22]

在此种情形下，只有政府部门立足社会公平，针对不同困难主体的情形，通过干预手段对不同的困难主体采取不同的救助机制，才能有效地弥补市场自由竞争的不足，最后达到分配结果的相对公平与弱势群体利益的保障。

因此，对于社会救助而言，市场“无形之手”作为一种利益调节机制，对其供给存在失灵，无法保障困难主体的利益和基本权益。只有国家这只“有形之手”才能合理供给社会救助这一公共产品，从而在实现各方利益再配置的同时，克服弱势群体在市场中的“马太效应”，实现各方利益的最优化和弱势群体最基本的生存权益的保障。

虽然政府在对市场失灵的调整中可以发挥巨大的作用，但由于其自身制度设计中所具有的客观不足，使其在对社会救助这一公共产品的供给中不但不能克服市场失灵，而且存在“政府失灵”的风险（见表1）。

首先，由于客观条件的限制，“政府不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及”^[23]。政府由于自身能力的限制——工作人员、相应的鉴别能力、技术以及经费等极度稀缺，从而使其在对社会救助的申请、被救助者真实情形的调查以及相应的认证过程中存在不足，从而存在真正困难者得不到救助而非困难者“搭便车”等现象发生的风险。同时，欧洲从“摇篮到坟墓”的社会福利制度的不足与教训，亦表明政府在福利的供给上由于自身的特点亦存在缺陷，如低效率问题。

其次，“政府及其公务人员在社会上的多重角色和身份使其在追求社会利益最大化和追求部门利益、个人利益之间存在持久的冲突”^[24]。并且在多元利益冲突中，政府或公务人员在抉择和执行中存在将个人利益凌驾于社会利益之上的风险。因为不管是政府还是其公务人员，都有追求自身利益最大化的本性，从而发生“道德悖逆”和“逆向选择”，出现不利于困难主体的社会救助行为。

最后，政府存在被俘获的风险。“俘获理论认为政府规制是为了满足产业对规制的需要产生的，而规制机构最终会被产业所控制。”^[25]因此，不管是立法过程还是执法过程，政府都有被俘获的风险，特别是某些利益集团为了追求自身利益最大化，使政府在利益调整过程中对其有利，而对政府予以“俘获”，从而使得政府在作出相关的救助措施或实施相应的救助行为时，出现偏向于相应的优势利益主体而对困难主体予以不公平对待，进而损害部分困难主体的利益，使其权益得不到应有保障。

政府管制之所以会出现如此多的弊端，关键在于政府在社会救助过程中，未坚持整体性思维，秉持“主体——客体”思路，仅仅将政府作为权力主体而将其他主体仅仅作为被救助主体或仅当做不相干主体，忽视其应有权利和能动性。因此，要克服政府在对弱势群体救助的不足，应在利益调整或再分配过程中，既注重对被救助主体权利的尊重，又要发挥相应其他社会主体（非营利组织等）的能动性，从而形成多元主体共同实施社会救助的局面。

面对“从摇篮到坟墓”的福利政策的危机，自20世纪70年代以来，欧洲众多学者为更好地维护弱势群体权益、实现各社会主体利益的动态平衡，提出了福利多元主义理论。

Titmuss在《福利的社会分工》中首次提出了福利多元主义理念。^[26]罗斯则首次提出了福利多元主义的具体内容，认为社会福利应由国家福利、市场福利和家庭福利共同组成，是三者的总和，通过国家、市场和家庭之间的互动与补充，可形成多元化福利供给体系，从而发挥各自优势克服福利供给中的“政府失灵”“市场失灵”和“家庭失灵”。^[27]

约翰逊则在罗斯的基础上，提出了“四主体说”。具体而言，国家提供直接和间接福利；商业部门（commercial sector）提供职工福利，且向市场提供营利性福利；志愿者部门（voluntary sector）所提供的福利，如非营利性组织、互助组织、社区等提供的福利；非正规部门（informal sector），即家庭、亲朋及邻里等提供的福利，并且福利多元化通过主体间的分权和参与途径实现。^[28]

伊瓦斯则认为社会福利应由家庭、市场和国家共同提供，三者在社会结构中具有不同的角色功能：“家庭对应的是非正式组织，提供非正式的福利，在微观上体现团结和共有的价值；市场对应的是正式组织，提供就业福利，体现着选择和自主的价值；国家对应的是公共组织，提供正规福利，体现平等和保障价值，三者在互动中实现福利供给的合理化。”^[29]

而且，伊瓦斯在之后的研究中进一步提出了市场、国家、社区和民间社会的四元福利供给主体理论，特别强调民间社会是不同主体间联系的纽带，可以调和或整合不同主体间的利益，实现个体利益与公共利益的平衡^[30]——社会中间组织具有非营利性和支援性，能够直接灵活地服务于对象，与被救助主体形成互动关系，并能以较低的成本获得较高的社会效益。^[31]

例如，相对于其他主体而言，相关社区组织对被救助主体的具体信息更为明确，可以针对不同困难主体采取不同救助方式或避免某些主体利用信息不对称而谋取不当利益；社会中介组织作为多元主体的利益表达和实现机制，可以更好地获得被救助主体的信息，充分地了解被救助主体对福利的需求和偏好，并且可以发挥自身的专业或技术的优势，对各种救助信息进行准确的评估、核查从而为政府制定相关救助措施提供参考，进而提高福利政策公正性和可接受性；社会中间组织除了提供具体的福利外，还可以在社会救助活动中对政府的救助行为进行监督，避免政府失灵（见表1）。

当然，在多元福利框架下，各主体也存在着各自的不足（见表1）。具体而言，市场对公共产品供给的失灵、追求效率而忽视平等；国家提供救助的服务具有整体性，缺乏对少数主体需求的关注，降低了被救助主体选择的自由和自助的意愿，同时将救助责任转移给其他主体，有推卸责任的不良动机；社区救助因受道德约束而降低被救助主体选择的自由，并对非社区成员予以排斥；社会中间组织自身存在“行政化”和“内部人控制的风险”^[32]，同时对社会救助产品分配不均、专业化缺乏、低效率等^[33]；而家庭在现代社会救助供给中亦存在失灵。

我国传统社会中宗法家族与政治国家同构，强调家人有提供福利和照顾服务的义务，家庭（家族）在福利供给中扮演着重要的角色，在对困难家庭主体的救助、儿童的抚养、老年人的物质与精神赡养等方面发挥着巨大的作用。但现代家庭（族）正在解构，家族连带思想式微、家族内部凝聚力的减弱以及家庭（族）规模与结构的减小^[34]使得家庭（族）社会救助能力日益弱小。如果在现行社会救助立法中仍过多以家庭救助为基础必将导致家庭不能承受之重，出现救助失灵。只有在多元主体间功能的优化组合中，这些不足才能被克服，从而实现社会救助各方利益的均衡和最优配置。

总体而言，社会福利的供给既不能只考虑国家的作用，也不能仅发挥市场的作用，更不能只发挥家庭或社会组织的道德作用，而应该是在发挥各自所具有的特殊作用的基础上，实现多元社会救助主体间的互动与配合。

[1] 参见〔英〕洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆2010年版，第77—80页。

[2] 〔法〕狄骥：《公法的变迁》，郑戈译，中国法制出版2010年版，第40页。

[3] 参见赵迅：《弱势群体保护的社会契约基础》，载《河北法学》2011年第11期。

[4] 林莉红、孔繁华：《社会救助法研究》，法律出版社2008年版，第62页。

[5] 参见〔美〕菲利克斯·格罗斯：《公民与国家——民族、部族和族属身份》，王建娥、魏强译，新华出版社2003年版，第31页。

[6] 社会中间层主体是指“独立于政府与市场主体，为政府干预市场、市场影响政府和市场主体之间相互联系起中介作用的主体”，具有中介性、公共性、民间性等特征。参见王全兴：《经济法基础理论专题研究》，中国检察出版社2002年版，第524—531页。

[7] 参见王素芬：《非营利组织参与社会保障的理论基础与实现路径》，载《当代法学》2012年第3期。

[8] 合作模式理论或福利多元组合理论都是为了应对欧洲各国的福利危机而建构，强调社会福利的来源应由政府转化为政府、社会、市场主体或个人（家庭）的多元化的组合。参见〔丹麦〕安德森：《福利资本主义的三个世界》，郑秉文译，法律出版社2003年版，第66—74页。

[9] 罗斯首次对福利多元主义予以了界定，认为社会福利由国家、市场和家庭三种福利共同组成；三主体之间互动与补充，形成多元的福利供给体系，从克服单一主体福利供给的失灵。See Rose, Common Goals but Different Roles: the State's Contribution to the Welfare Mix, in R. Rose and R. Shiratori, The Welfare State East and West, Oxford University Press, 1986, pp.13—39.而伊瓦斯则系统总结了福利多元主义思想，认为福利多元主义从宏观上关注福利的来源、供给以及保障等问题，认为福利应由国家、市场、家庭以及社会组织等多元主体共同提供，只有在发挥各主体福利供给优势的基础上，取长补短，才能实现福利供给的合理与可持续。See A. Evers, Shifts in the Welfare Mix: Introducing a New Approach for the Study of Transformations in Welfare and Social Policy, in A. Evers and H. Wintersberger, Shifts in the Welfare Mix: Their Impact on Work, Social Services and Welfare Policies, Campus Verlag, 1990, pp.7—30.

[10] 参见马长山：《国家、市民社会与法治》，商务印书馆2005年版，第163页。

[11] 如瑞典医疗改革引入市场主体，建立200多个私营老年护理机构，多个地方政府同私营社会福利机构签定了协议，取得了比先前更高的实效。See Tommy Bengtsson, Population, Economy and Welfare State in Sweden, Springer Berlin Heidelberg, 1994, pp.146—147.

[12] 〔美〕文森特·奥斯特罗姆、〔美〕埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共物品与公共选择》，载〔美〕迈克尔·麦金尼斯主编：《多中心体制与地方公共经济》，毛寿龙译，上海三联书店2000年版，第123页。

[13] 〔古希腊〕亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1983年版，第48页。

[14] 〔英〕亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》（上卷），郭大力、王亚南译，商务印书馆1983年版，第303页。

[15] 参见〔英〕亚当·斯密：《国家财富的性质和原因研究》（下卷），郭大力、王亚南译，商务印书馆1972年版，第27页。

[16] 参见〔美〕尼尔·吉尔伯特：《社会福利的目标定位——全球发展趋势与展望》，郑秉文等译，中国劳动保障出版社2004年版，第2页。

[17] 完全竞争的假设条件包括四个基本条件：首先，市场上存在着大量的买者和卖者，并且他们都不能独自影响市场价格，而只能是一个市场价格的接受者；其次，市场上的商品是同质的，即在同一市场上所有的生产者都提供完全一样的商品，从而使得消费者对购买哪一个生产者的商品不存在偏好，影响消费选购的唯一因素是商品的价格；再次，企业进入或退出一个行业是完全自由的，即企业进出一个行业不存在任何的障碍所有的资源都可以在个行业间自由流动；最后，信息是公开的，买卖双方都能得到全部的市场信息，除了供求以外，其他因素不影响商品价格和市场竞争。

[18] 〔美〕保罗·萨缪尔森、〔美〕威廉·诺德豪斯：《经济学》（第17版），萧琛译，人民邮电出版社2007年版，第125—126页。

[19] 〔美〕罗伯特·特里芬：《垄断竞争与一般均衡理论》，于穆英译，商务印书馆1995年版，第32页。

[20] See Samuelson, The Pure of Public Expenditure, Review of Economics and Statistics, Vol.36, No.4, 1954.

[21] 〔美〕米德：《效率、公平与产权》，施仁译，北京经济学院出版社1988年版，第2页。

[22] 参见〔德〕马克思、〔德〕恩格斯：《马克思恩格斯选集》（第1卷），中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译，人民出版社1995年版，第153—154页。

[23] 〔法〕托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1995年版，第100—101页。

[24] 陈奇星、罗峰：《经济人和道德人并重：行政监督中的人性理论》，载《政治与法律》2004年第1期。

[25] 〔美〕W.吉帕·维斯库斯等：《反垄断与官职经济学》，陈甬军等译，机械工业出版社2004年版，第184页。

[26] Titmuss认为，福利由社会福利（social welfare）、财税福利（fiscal welfare）以及职业福利（occupational welfare）三种福利体系在互动与配合中实现。See W. Shaun, M. Gabrielle, H. Kerstin, The Social Division of Welfare Knowledge: Policy Stratification and Perceptions of Welfare Reform in Australia, Policy & Politics, No.4, 2002.

[27] See Rose, Common Goals but Different Roles: the State's Contribution to the Welfare Mix, in R. Rose and R. Shiratori, The Welfare State East and West, Oxford University Press, 1986, pp.13—39.

[28] See Johnson, The Welfare State in Transition: the Theory and Practice of Welfare Pluralism, University of Massachusetts Press, 1987, p.1.

[29] See A. Evers, Shifts in the Welfare Mix: Introducing a New Approach for the Study of Transformations in Welfare and Social Policy, in A. Evers and H. Wintersberger, Shifts in the Welfare Mix: Their Impact on Work, Social Services and Welfare Policies, Campus Verlag, 1990, pp.7—30.

[30] See A. Evers & T. Olk, Wohlfahrtsplural-ismus: vom Wohlfahrtsstaat zur Wohlfahrtsgesellschaft, Westdeutscher Verlag, 1996, pp.9—62.

[31] 参见石金群、王延中：《试论老年精神保障系统的构建》，载《社会保障研究》2013年第2期。

[32] 行政化是指社会中介组织变成政府的代表，沦为经济行政主体的经济权力触角的延伸，典型的比如各种官办产业协会；而内部人控制则是指商会组织内部发生经济学上的“道德悖逆”和“逆向选择”，沦为个别成员谋求私益、掌控话语权的工具，社会经济权力被个别权利主体挪用、社会权力的空间被个别权利主体挤占。参见鲁篱：《行业协会经济自治权研究》，法律出版社2003年版，第258页。

[33] 参见彭华民等：《西方社会福利理论前沿》，中国社会出版社2009年版，第20—22页。

[34] 根据第四、五、六这三次人口普查，1990年我国家庭户平均人口为3.96人，2000年降到 3.46 人，2010年则降到3.09人，独生子女家庭户已经达到29.30%。