二、核心范畴界说

文献研究发现，政策一词在多种语境下被使用，政策、公共政策、规制政策、社会政策的提法充斥其间，为便于研究，需要对政策的内涵进行必要的梳理和界说。避免术语使用的歧义导致的消极效果。正如分析法学大家约翰·奥斯丁所言：“一项由舆论设定的法，和一项命令意义上的并且我们在准确意义上称谓的法，这两者之间，仅仅是由于人们的类比式修辞活动，而产生相互影响的，虽然，这种类比较贴切的。……我们必须看到，这种类比是十分牵强的。”^[1]哈耶克也认为：“一些重要的问题就是因为人们使用了那些对社会制度做拟人化或人格化解释的语词而在很大程度上被遮蔽了……由于一些关键术语——亦即我们因缺乏更为精确的术语而又不得不常常使用的那些术语——含混不清，严肃的知识讨论一直受着严重的干扰。”^[2]

（一）“政策”一词的起源考察

外语中的“政策”，均源于希腊语的“城邦”（polis）。而在古希腊哲学家亚里士多德看来，“城邦”（polis）是一种合作关系，是以追求善业为目的的最高的也最广泛的社会团体。而“政治”就是对城邦内部公共事务的认识与管理，其目的就是为了追求善。^[3]随着西方政治的发展，城邦的含义也就逐渐演化为“政治”的含义。明治维新后，日本在与西方进行大量义化交流时，接触到英语“policy”一词，便用日本的汉字将其译为“政策”。从词源学考察，它却是一个典型的舶来品。在古汉语中有着“政”和“策”两个单独的语素，但却恰恰没有“政策”一词。在语义上，如果将古汉语意义上的“政”与“策”两字直接结合在一起，则是“治理的谋略”或“管理的规划”的意思。^[4]对于“政”字，《说文解字》中解释为：“政者，正也。”^[5]此处的“正”，其本意有着管理、控制、治理的意思。如“政者，正也，下所取正也”^[6]“政以止民”^[7]等说法。而“策”一字在古汉语通常有两层含义。一是政令、官方文件的意思，古文献《释名》对此有明确的诠释：“策书教令于上，所以驱策诸下也。”^[8]二是谋略、规划的意思，典型的证明如“策，谋也”^[9]或“策，谋求也”。^[10]

（二）西方学者的政策定义

在西方学者的指称中，“政策”（policy）与“公共政策”（public policy）是可以互换的概念。^[11]伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）认为，公共政策是政治家（具有立法权者）所制定而由行政人员（公务人员）所执行的法律和法规。^[12]哈罗德·拉斯威尔（Harald D.Lasswell）和亚伯拉罕·卡普兰（A.Caplan）认为，政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。^[13]戴维·伊斯顿（David Easton）认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。^[14]詹姆斯·安德森（James E.Anderson）认为，政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或有关事务而采取的；公共政策就是由政府机关或政府官员制定的政策。^[15]托马斯·戴伊则认为：“政策是涉及大量人力和资源或关系到很多人的政府决定；凡是政府决定做或是不做的事情就是公共政策。”^[16]后现代主义者福克斯等人认为：“公共政策不是纯粹理性发现客观真理、然后由政府从真理中推导出相应的、正确的解决方案的结果。”“最好把公共政策的形成、实施和管理理解为能量场，它是形成围绕着‘下一步我们该做什么’这一问题而松散地组织在一起的人类意向性的交叉点。”^[17]

（三）我国学者关于“政策”的定义

国内比较有代表性的观点包括但不限于：张世贤认为，公共政策是政府为解决公共问题，达成公共目标，经由政治过程，所产出的策略。他认为，可以从三个不同角度对公共政策进行界定：①从目标（goal-oriented）来界定，公共政策是达到公共目标所采用的策略；②从问题（problem-oriented）来界定，公共政策是政府解决公共问题的策略；③从过程（process-oriented）来界定，公共政策是政治过程的产出。^[18]伍启元认为，政策是行动或活动的指引、引导或指示；公共政策是政府对公私行动所采取的指引，它是将来取向的、目标取向的、与价值有密切关系而受社会价值所影响的、由政府或有决策权者所采取或选择的、具有拘束性而受大多数人接受的行动指引。^[19]

宁骚认为，公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。^[20]王骚认为，公共政策是以政府为代表的公共权力机构针对社会公共问题的解决，通过民主政治程序制定和执行的行动方针和行为准则。公共权力机构最有代表性的是国家政府，同时也可以是具有公共决策和实施权力的执政党组织、社会公共组织、国际组织以及社会政治系统中的权威人士。^[21]

张金马认为，政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南，其表达形式有法律法规、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示及行动计划与策略等。^[22]学者孙光认为：“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调整的政治措施和复杂过程。”^[23]陈振明认为，政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。^[24]林金德指出：“政策是管理部门为了使社会或社会中的一个区域向正确的方向发展而提出的法令、措施、条例、计划、方案、规划或项目。”^[25]另有学者认为：“政策是国家、政党为施行一定历史时期的任务和目标而规定的行动准则和行动方向。”^[26]胡宁生认为：“政策是以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与和连续抉择以及具体实施产生效果的途径，利用公共资源，达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程。”^[27]而刘斌等则认为：“政策是政治实体在一定的时空范围内为完成一定的任务所采取的政治行为，主要表现为行为规范、直接采取的行动和某种态度。”^[28]

（四）政策诸定义的学理分类

根据上述国内外学者对政策下定义时对政策属性的不同认识，可以将政策定义归纳为以下类型：

一是法规范说。这是国外学者伍德·威尔逊的观点，他将政策的最终属性界定为法律和法规。不可否认，作为政府治理国家、管理社会的重要手段的政策，在许多时候是以法律或法规的形式出现的，尤其在现代法治国家，法律法规成为政策的基本组成要素之一。但是，法律法规究其实质只是政策的表现形式之一，并非政策本身；而且，现代政策的许多组成部分并不都是以法律法规形式出现的，如政策的实施方案、政策的评估系统等就很难说也是法律或法规。因此，将政策属性等同于法律、法规难免失之偏颇。

二是计划说。哈罗德·拉斯威尔和卡普兰将政策界定为“大型计划”，政策作为社会的宏观管理策略，将具有超前性、规划性的计划纳入其中是应有之义，但计划作为静态规划，很难概括出政策对社会进行管理的一系列动态活动过程。

三是决定说。将政策最终归结为决定是托马斯·戴伊的观点。尽管许多政策的确是以决定的形式作出并施行的，但它们同时也具有倡导性、号召性，不完全都是具有强制性的决定，如环境保护政策中提倡对清洁能源的使用、就业政策中号召消除对女性的偏见等。可见，将政策定性为决定也有不妥。

四是行为准则说。这是我国大多数学者在对政策的属性界定上所持的观点。虽然从很大程度上看，政策的确是一种对政府或政党宏观行为的规则和指引，但是，仅仅将政策作为静态准则的理解仍然没有能揭示出政策的动态管理这一特征。

五是活动过程说。卡尔杰·弗里德里奇认为政策的最终属性是一个活动过程，这一观点反映出了政策的动态特征，但尚未表明政策的另一个关键特征，即对社会生活的管理性。

六是政治行为说。将政策属性定位于政治行为是国内学者近年来提出的较新的观点，政策虽然本质上属于政治学的范畴，在许多时候也是以政治行为的形式出现，但据此将政策等同于政治行为，则显然是将概念与仅作为概念外延之一的表现形式混为一谈，也不足取。

七是管理活动说。也就是以政府为主的公共机构对社会的管理活动。相较之下，管理活动说是目前最接近政策一词本质属性的观点。

（五）政策的定义及基本特征

国内外学者由于所处政治体制不同，对于公共政策的理解存在明显差异。总体而言，国外学者论及公共政策多侧重于政府工作的内容，偏好考虑政党政策；而国内学者在考虑政府政策的同时，还将执政党政策作为一个重点内容进行研究。此外，西方学者和我国台湾地区学者多将政策与公共政策作明确区分，而我国大陆学者则将政策与公共政策等同。^[29]

总体而言，中外政策学者们虽然从不同角度对政策概念进行了不同把握，但我们还是能从中归纳出几个共有的基本特征：目的性、政府主导性、公共事务性、管理调控性。目的性是政策的意向特征，指政策都是为达到特定目标或解决特定问题而产生的。任何一项政策都有明确的结果预期作为其指向。政府主导性是政策的主体特征，指政策的制定、执行、评估主要是由政府及其各部门完成。由于政策是为解决社会公共事务而产生的一种公共产品，故理应由社会公共机构提供。对政府而言，一方面，其自身属于社会公共机构之一；另一方面，基于民主选举产生的政府在权力来源上的合法性使其具有了高度的公共权威性，以及由此而产生的对社会公共资源的强有力控制性，加之在现代民主政体的责任追究机制（如权力制衡制、官员问责制、议会弹劾制等）下政府责权统一，使得政府作为政策的主要主体具有了可行性和保障性。公共事务性是政策的客体特征，指政策发挥作用所指向的对象是社会公共事务，也正是这一特征使得“政策”不同于“策略”（前者是专属于政治学范畴的概念，后者也可以作为管理学、经济学范畴的概念，比如公司策略、营销策略等）。管理调控性是政策的内容特征，指政策的内容是对社会公共事务的认识、管理、调控和决策。一旦把握住了政策的基本特征，政策的定义便能迎刃而现：特定的社会管理目的，在一定的指导原则、方针下对特定的社会公共事务所采取的一系列管理调控活动、管理过程及其系统的总称。

[1] 〔英〕约翰·奥斯丁：《法理学的范围》，刘星译，中国法制出版社2002年版，导论部分，第3页。

[2] 参见〔英〕哈耶克：《政治思想中的语言混淆》，邓正来译，载《清华法学》（第二辑），清华大学出版社2003年版，第3页。

[3] 卢建平：《刑事政策与刑法》，中国人民公安大学出版社2004年版，第6页。

[4] 将“策”字的两层含义相比较，其第二层含义更侧重于宏观的谋划，而第一层含义则着眼于作为谋划载体的官方义件，因此，当两者结合时，“策”宁取其第二层含义“谋略”，相较于第一层含义的“策书”显然更为恰当。

[5] 《说文解字》。

[6] 《释名》。

[7] 《左传·桓公二年》。

[8] 《释名》。

[9] 《礼记·仲尼燕居》。

[10] 《吕氏春秋·简选》。

[11] 既然“公共政策”与“政策”的指代对象完全一致，为什么西方一些政策学者还要弃简从繁使用“公共政策”词呢？笔者认为这大概是西方学者的观念使然。长期以来，在西方理念中，政治国家与市民社会的二元结构使得两者的界限泾渭分明，任何一个政治学或社会学概念首先都要在二元结构中明确其归属，以避免因概念的内涵含混和外延模糊而使国家权力侵入到公民权利领域，政策作为一个主要国家当局提供的，以对特定公共事物的管理、控制为内容的公共产品，其政治性、国家性自然不言而喻。在英语中，“public”（“公众的”“公共的”）通常是与“private”（“私人的”）相对应，而后者往往是代表市民社会的标志性用语之一。因此，在“policy”之前加上“public”一词进行同语反复，显然旨在强调，“政策”自始就是一个属于政治国家范畴的概念，从而为“政策”界定出明确的疆域。这或许正是西方传统中政治国家与市民社会之间天然形成的“界限”意识在部分西方政策学者们观念上的自觉体现。

[12] 伍启元：《公共政策》，台湾商务印书馆1985年版，第4页。

[13] H.D.Lasswell and A. Kaplan, Power and Society, NH: Yale University Press, 1970, p.71.

[14] 伍启元：《公共政策》，台湾商务印书馆1985年版，第4—5页。

[15] 〔美〕詹姆斯·E.安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社1990年版，第4页。

[16] Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, 9th ed., NJ: Prentice Hall, 1998, pp.2—4.

[17] 〔美〕查尔斯·J.福克斯、休·T. 米勒：《后现代公共行政》，楚艳红等译，中国人民大学出版社2002年版，第108—109页。

[18] 张世贤：《公共政策析论》，台湾五南图书出版公司1986年版，第181页。

[19] 张世贤：《公共政策析论》，台湾五南图书出版公司1986年版，第1、4页。

[20] 宁骚主编：《公共政策学》，高等教育出版社2003年版，第185页。

[21] 王骚：《政策原理与政策分析》，天津大学出版社2003年版，第7页。

[22] 张金马主编：《政策科学导论》，中国人民大学出版社1992年版，第19—20页。

[23] 孙光：《政策科学》，浙江教育出版社1988年版，第11页。

[24] 陈振明主编：《政策科学》，中国人民大学出版社1998年版，第59页。

[25] 林金德等：《政策研究方法论》，延边大学出版社1989年版，第3页。

[26] 兰秉洁、刁田丁：《政策学》，中国统计出版社1994年版，第3页。

[27] 胡宁生：《现代公共政策研究》，中国社会科学出版2000年版，第10页。

[28] 刘斌、王春福等：《政策科学研究第1卷：政策科学理论》，人民出版社2000年版，第90页。

[29] 这实际上涉及政策中是否包含私人政策的问题。西方政策学界多认为，政策主体不仅包括国家、政党，而且包括个人、企业等组织，进而政策也可以分为以政府与政党为主体的公共政策和以个人、企业等组织为主体的私人政策两大类。但由于如此界定的政策概念涵摄差异巨大的公共政策与私人政策两个方面，因此外延过于宽泛，内涵难以准确界定，含混不清，以至于抹杀了政策的特殊本质，就理论研究而言并不具有太大的价值。因此，为避免政策范围的过分扩张，并为论述用语的简洁性起见，本文在公共政策的意义上运用政策一词。