第二节 中央银行的职能

【规则要点】

按照中央银行在国民经济中的地位，可以将其具体职能归纳为：发行的银行、政府的银行、银行的银行三大类。

中国人民银行被中国人民银行法授予反洗钱，监督管理全国银行间债券市场、同业拆借市场、银行间外汇市场和黄金市场，审批商业银行结售汇业务等金融监管职责。

同时，中国人民银行也担负着保持金融稳定的责任，当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督。

中央银行和商业银行均扮演着货币供给者的角色。为实现中央银行对货币供给量的调控，需要运用货币政策，引导商业银行信贷资金流向，维持货币币值稳定，促进经济发展。中国人民银行法规定，货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。

中央银行为达到预定的货币政策目标而采取一系列措施或者手段。中国人民银行法规定，中国人民银行为执行货币政策，可以运用的货币政策工具主要有：存款准备金制度、利率政策、再贷款与再贴现、公开市场业务等。

货币政策工具可以分为一般性货币政策工具、选择性货币政策工具以及补充性货币政策工具。

【理解与适用】

一、中央银行的地位

（一）发行的银行

货币发行垄断权是中央银行的基本职能之一。货币发行垄断权对于调节货币供给量、稳定币值有着重要的作用。

中国人民银行法专门对人民币的单位、法律地位、发行与流通作出了详细规定，具体包括：

1．中华人民共和国的法定货币是人民币，以人民币支付中华人民共和国境内的一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收。

2．禁止伪造、变造人民币，禁止出售、购买伪造、变造的人民币。禁止运输、持有、使用伪造、变造的人民币。禁止故意毁损人民币。禁止在宣传品、出版物或者其他商品上非法使用人民币图样。

3．任何单位和个人不得印制、发售代币票券，以代替人民币在市场上流通。

4．残缺、污损的人民币，按照中国人民银行的规定兑换，并由中国人民银行负责收回、销毁。

5．中国人民银行设立人民币发行库，在其分支机构设立分支库。分支库调拨人民币发行基金，应当按照上级库的调拨命令办理。任何单位和个人不得违反规定，动用发行基金。

（二）政府的银行

中央银行与政府有着密切的关系，将政府作为直接的客户，为政府服务，并代表政府管理金融事务。

中央银行作为国家干预经济的主要工具之一，按照中国人民银行法的授权，履行以下职责：

1．发布与履行其职责有关的命令和规章；

2．依法制定和执行货币政策；

3．发行人民币，管理人民币流通；

4．监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场；

5．实施外汇管理，监督管理银行间外汇市场；

6．监督管理黄金市场；

7．持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备；

8．经理国库；

9．维护支付、清算系统的正常运行；

10．指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测；

11．负责金融业的统计、调查、分析和预测；

12．作为国家的中央银行，从事有关的国际金融活动；

13．国务院规定的其他职责。

（三）银行的银行

中央银行作为银行的银行，其职能可以概括为以下几个方面：

1．要求银行业金融机构按照规定的比例交存存款准备金；

2．为在中国人民银行开立账户的银行业金融机构办理再贴现；

3．中国人民银行根据执行货币政策的需要，可以决定对商业银行贷款的数额、期限、利率和方式，维护支付、清算系统的正常运行，并会同国务院银保机构制定支付结算规则；

4．中国人民银行组织或者协助组织银行业金融机构相互之间的清算系统，协调银行业金融机构相互之间的清算事项，提供清算服务，并制定具体办法。

二、中央银行的金融监管职能

（一）监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场

1．监督管理银行间同业拆借市场

中国人民银行建立了全国银行间同业拆借市场，将同业拆借交易纳入全国统一的同业拆借网络进行监督管理。

银行间同业拆借市场是银行业同业之间短期资金的拆借市场，是银行、非银行金融机构之间相互融通短期资金的场所，是以1年以下短期资金为主的批发市场。同业拆借的资金主要用于弥补银行短期资金的不足，票据清算的差额以及解决临时性资金短缺需要，具有低风险和高流动性的特点。

2．监督管理银行间债券市场

银行间债券市场是各类市场主体进行投融资活动的重要平台，形成了以做市商为核心、以金融机构为主体、其他机构投资者共同参与的多层投资者结构。

银行、非银行金融机构以银行间债券市场作为债券交易的场所，同时用于解决市场参与者的短期资金流动性需要，交易工具包括政府债券、金融债券和其他债券，交易方式有现券买卖、债券回购和远期合约。中国的银行间债券市场依托于中国外汇交易中心暨全国银行间同业拆借中心和中央国债登记结算公司，交易主体包括了商业银行、农村信用联社、保险公司、证券公司等在内的金融机构。

（二）实施外汇管理，监督管理银行间外汇市场

银行间外汇市场是获准经营外汇业务的境内金融机构在人民币与外汇之间进行买卖交易的市场。

中国国家外汇管理局是中国人民银行领导的具有相对独立地位的机构，中国人民银行通过国家外汇管理局及其分支机构具体实施外汇管理；而国家外汇管理局主要通过中国外汇交易中心对银行间外汇市场实施管理，制定交易规则，审批外汇市场的准入，监管外汇市场的交易价格，监管交易工具。

（三）监督管理黄金市场

国家以中国人民银行为金银主管机关，对金银实行统一管理、统购统配的政策。

中国人民银行负责管理国家金银储备；负责金银的收购与配售；会同国家物价主管机关制定和管理金银收购与配售价格；会同国家有关主管机关审批经营金银制品，管理和检查金银市场。

金银的收购，统一由中国人民银行办理。除经中国人民银行许可、委托的以外，任何单位和个人不得收购金银。个人出售金银，必须卖给中国人民银行。

中国人民银行会同相关部门指导黄金交易场所，上海黄金交易所和上海期货交易所做好产品创新和交易系统建设各项工作，引导金融机构规范开展黄金业务，建立健全黄金市场法律法规，加强黄金市场服务体系建设，推动黄金市场对外开放，稳步推进黄金市场健康发展。

（四）负责反洗钱工作

中国人民银行法规定中国人民银行指导、部署金融业反洗钱工作、负责反洗钱的资金监测。

洗钱是将毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪或者其他犯罪的违法所得及其产生的收益，通过金融机构以各种手段掩饰、隐瞒其来源和性质，使其在形式上合法化的行为。

根据中国人民银行法，尤其是《中华人民共和国反洗钱法》的具体规定，中国人民银行先后制定了《金融机构反洗钱规定》《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》《中国人民银行反洗钱调查实施细则（试行）》《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》《金融机构反洗钱监管管理办法（试行）》等文件，进一步落实中国人民银行在反洗钱工作中的职能。

（五）持有、管理和经营外汇储备与黄金储备

中国人民银行法赋予中国人民银行持有、管理和经营国家外汇储备与黄金储备的职权，中国人民银行授予国家外汇局代为经营管理国家外汇储备。

中国人民银行法赋予中国人民银行持有、管理以及经营黄金储备的职权。国际储备是政府拥有的可以直接用于对外支付的储备资产，主要包括黄金储备、外汇储备、在国际货币基金组织的储备头寸，特别提款权和基金信贷等。

其中，外汇储备，是指中国政府所持有的国际储备资产中的外汇部分，可以随时兑换外国货币，是中国主要的储备资产。

黄金具有货币属性，是一国国际储备的重要组成部分。黄金储备对于平衡国际收支，维持或影响汇率水平，抑制通货膨胀，提高国际资信等有着特殊作用。

（六）经理国库

中国人民银行依照法律、行政法规的规定经理国库。国库是国家金库的简称。经理国库的职责主要包括：预算收入的收纳、预算收入的划分以及预算收入的退付。

中国人民银行内设“国库局”负责国库的经理，具体职责包括：

1．经理国家金库业务，组织拟定国库资金银行支付清算制度并组织实施，参与拟定国库管理制度、国库集中收付制度；

2．为财政部门开设国库单一账户，办理预算资金的收纳、划分、留解和支拨业务，对国库资金收支进行统计分析；

3．定期向同级财政部门提供国库单一账户的收支和现金情况，核对库存余额；

4．按规定承担国库现金管理有关工作；

5．按规定履行监督管理职责，维护国库资金的安全与完整；

6．代理国务院财政部门向金融机构发行、兑付国债和其他政府债券。

（七）维护支付清算体系

中国人民银行负责维护支付、清算系统的正常运行。国务院办公厅发布的《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》具体规定了中国人民银行维护清算体系的职责，即制定全国支付体系发展规划，统筹协调全国支付体系建设，会同有关部门制定支付清算规则，负责全国支付、清算系统的正常运行。

中国人民银行法规定，中国人民银行组织或者协助组织银行业金融机构相互之间的清算系统，协调银行业金融机构相互之间的清算事项，提供清算服务，会同国务院银行业监督管理机构制定支付结算规则。

中国人民银行内设“支付结算司”，其职责包括：拟订全国支付体系发展规划；会同有关方面研究拟订支付结算政策和规则，制定支付清算、票据交换和银行账户管理的规章制度并组织实施；维护支付清算系统的正常运行；组织建设和管理中国现代化支付系统；拟订银行卡结算业务及其他电子支付业务管理制度；推进支付工具的创新；组织中国人民银行会计核算。

（八）最后贷款人

最后贷款人是负责在金融机构出现危机或者流动资金短缺的情况时扮演最后的资金提供者的专门机构。

国务院办公厅发布的《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》规定，中国人民银行应当承担最后贷款人的责任，负责对因化解金融风险而使用中央银行资金机构的行为进行检查监督。

（九）管理信贷征信业

中国人民银行承担管理信贷征信业的职责。

中国人民银行先后制定了一系列征信管理的规章制度，并成立征信管理局，具体承办信贷征信管理工作，其职责包括：承办征信业管理工作；组织推动社会信用体系建设；组织拟定征信业发展规划、规章制度及行业标准；拟订征信机构、征信业务管理办法及有关信用风险评价准则；承办征信及有关金融知识的宣传教育培训工作；受理征信业务投诉；承办社会信用体系部际联席会议办公室的日常工作。

（十）对金融控股公司的监管

金融控股公司是金融混业经营的产物。金融控股公司，是指“在同一控制权下，所属的受监管实体至少明显地在从事两种以上的银行、证券和保险业务，同时每类业务的资本要求不同”。

目前，国内已出现的金融控股公司可分为三类：传统银行系金融集团、非银行系金融集团以及事业系金融集团。

《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》规定，中国人民银行负责会同金融监管部门制定金融控股公司的监管规则和交叉性金融业务的标准、规范，负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测。

中国人民银行内设“金融稳定局”，承担会同有关方面研究拟订金融控股公司的监管规则和交叉性金融业务的标准、规范的工作，负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测。

（十一）拟定金融市场改革与发展战略，协调金融监管事宜，对银行业的危机进行检查监督，防范与化解系统性金融风险

当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督。

《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》规定，中国人民银行拟订金融业改革和发展战略规划，承担综合研究并协调解决金融运行中的重大问题、促进金融业协调健康发展的责任，参与评估重大金融并购活动对国家金融安全的影响并提出政策建议，促进金融业有序开放。

中国人民银行内设“研究局”与“金融稳定局”承担以上职责。

（十二）负责金融业数据统计、分析以及预测

中国人民银行负责制定和组织实施金融业综合统计制度，负责数据汇总和宏观经济分析与预测，统一编制全国金融统计数据、报表，并按国家有关规定予以公布。

无论是货币政策的制定与执行，还是金融业的监督管理，乃至金融机构的业务经营，都是建立在对金融行业的数据统计、分析与预测的基础之上。

中国人民银行内设“调查统计司”履行相应职责。

（十三）负责金融业信息化与标准化的组织管理协调

为了顺应金融业信息化与标准化的发展趋势，《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》规定，中国人民银行组织制定金融业信息化发展规划，负责金融标准化的组织管理协调工作，指导金融业信息安全工作。

中国人民银行内设“科技司”，履行指导协调金融业信息化工作；拟订金融业信息化发展规划；负责金融标准化组织管理协调工作；指导协调金融业信息安全工作等职能。

三、中央银行的货币政策

（一）一般性货币政策工具

中央银行的一般性货币政策工具包括“存款准备金制度”、“再贴现政策”以及“公开市场业务”等，主要用于全社会货币供给量和信贷规模的调节和控制。

1．存款准备金制度

存款准备金，是指按照法律规定，特定的金融机构有义务从自己吸收的存款中，按照中央银行根据法律所确定的比例，即“存款准备金率”存入中央银行的这部分资金。

存款准备金制度的初始意义在于保证商业银行的支付和清算能力，在性质上属于金融监管的范畴，同时也是中央银行调控货币供给量的政策工具，具有调节和控制货币供给量的功能。其实质在于通过存款准备金率的调整，控制商业银行创造货币的基础和能力，实现对货币供给量的调节和控制。存款准备金率越高，商业银行需要向中央银行缴纳的存款准备金就越多，能够用来发放贷款的资金就越少，进行存款创造的能力就越弱，反之则强。

按照缴存的比例是否由法律强制规定，存款准备金分为法定存款准备金与超额存款准备金。基于长期以来对吸纳储蓄的鼓励政策，中国人民银行对法定存款准备金和超额存款准备金都支付利息。

法定存款准备金由中央银行根据货币政策的需要，按照金融机构的性质、规模，以及存款的种类、币别、期限和数量随时调整存款准备金。超额存款准备金，是指金融机构的准备金存款中超过中央银行要求缴纳的部分，其产生的原因多是金融机构吸收的存款超过借贷业务的要求，暂时存放到中央银行赚取利息。

当中央银行提高存款准备金率，意味着货币量减少，缩减投资；而在经济衰退期间，降低存款准备金率则有助于刺激投资扩大。

2．再贷款与再贴现政策

再贷款与再贴现政策可以被运用来调控信用，调节货币供给量。中央银行通过调整再贷款利率和再贴现率，提高或者降低商业银行自中央银行借款或贴现票据的成本，并间接带动金融市场利率的升降，从而达到对货币供给量调控之目的。

再贷款是中央银行为实现货币政策目标而对普通金融机构提供的短期信贷，通常以借款人提供合格的抵押为条件，并且使用惩罚性利率。

贴现是银行承兑汇票的持票人将未到期的票据向银行兑现，再贴现是商业银行或者其他金融机构以贴现所获取的未到期的票据所作的票据转让。

商业银行或者其他金融机构以贴现得来的票据，背书让与中央银行兑现，中央银行于票面金额中扣除自兑取日至到期日之间的利息及贴现费用后，将其余额支付给商业银行或者其他金融机构。

再贷款与再贴现在法律性质上不同，一为借贷，一为票据买卖，但实质上都属于中央银行对普通金融机构的放款。如果中央银行认为货币供给量过多，即可采取提高再贷款利率或者再贴现率的方法，增加商业银行向中央银行借款或贴现的成本，商业银行面对借款或贴现成本的上升，就会减少借款和贴现数量，并提高对客户的贷款利率和贴现率，增加客户的借款成本，抑制客户对信贷资金的需求。

3．公开市场业务

公开市场业务，是指中央银行通过买进或卖出有价证券，吞吐基础货币，调节货币供给量，以此影响市场货币供给量和市场利率的行为。公开市场业务具有主动性、灵活性和实效性的特点，体现出经济性、间接性的特征。

中央银行公开市场业务的目的是调节货币供给量。

中央银行通过在金融市场买进或者卖出有价证券来影响商业银行控制资金的数量，继而影响它们的货币创造能力。当中央银行认为，金融市场上的货币供应量不足而必须进行信用扩张的时候，可以从商业银行购进证券从而扩大金融市场的信贷业务。

反之，如果中央银行认为必须进行信用收缩，就会向商业银行抛售有价证券，商业银行购进证券的同时资金量减少从而收缩金融市场的信用规模。在影响信贷规模的同时，中央银行的公开市场业务影响着市场利率，同时也为政府债券买卖提供了有组织的便利场所，并通过影响利率来影响汇率和黄金的流动。

中国人民银行的公开市场业务主要包括回购交易、现券交易和发行中央银行票据等。

（1）回购交易

回购交易分为正回购与逆回购。

正回购为中国人民银行向一级交易商卖出有价证券，并约定在未来特定日期买回有价证券的交易行为。正回购是中央银行从市场收回流动性的操作，正回购到期则为央行向市场投放流动性的操作。

逆回购是中国人民银行向一级交易商购买有价证券，并约定在未来特定日期将有价证券卖给一级交易商的交易行为。逆回购是中央银行向市场投放流动性的操作，逆回购到期则为中央银行从市场收回流动性的操作。

（2）现券交易

现券交易分为现券买断和现券卖断。

现券买断是中央银行直接从二级市场买入债券，一次性地投放基础货币；现券卖断是中央银行直接卖出持有债券，一次性地回笼基础货币。

（3）发行中央银行票据

中央银行票据是中国人民银行发行的短期债券，通过发行中央银行票据，中国人民银行可以回笼基础货币，央行票据到期则体现为投放基础货币。

中国人民银行根据公开市场业务不同的操作品种，选择不同机构类型的公开市场业务一级交易商进行交易。根据中国人民银行发布的《公开市场业务公告2004〔2号〕》关于公开市场业务一级交易商机构范围，中国人民银行发行中央银行票据的操作，所有的公开市场业务一级交易商均可参加；开展回购交易的，公开市场业务以及交易商中的存款类的金融机构，即商业银行和农村信用合作联社均可以参加；开展现券操作，优先考虑与中国人民银行批准的公开市场业务一级交易商中的债券做市商交易，可以根据市场情况和操作需要决定与所有公开市场业务一级交易商进行。

（二）选择性货币政策工具

选择性货币政策工具，是指中央银行为实现对某些特殊的信贷或某些特殊的经济领域的信用控制而采用的货币政策工具。常见的选择性货币政策工具有：

1．证券市场信用控制工具

证券市场信用控制工具的作用是稳定证券市场的实际交易价格，控制和调节流向证券市场的资金，防止证券市场上的投机行为。

中央银行可以通过规定和调节信用交易、期货市场和期权交易中必须支付现款的比例，即法定保证金比例，以刺激或者抑制证券交易活动，间接地控制流入证券市场的资金数量。

2．消费信用控制工具

消费信用控制工具，是指中央银行对不动产以外的各种耐用消费品的销售融资予以控制，从而影响消费者对耐用消费品的支付能力。

当经济处于需求过旺或者通货膨胀时，中央银行可以通过调高首次付款的比例、缩短分期付款期限等措施加强对消费信用的控制；当需求不足或经济衰退时，可以放松管制以刺激消费量的增加。

目前，为了规范汽车贷款业务管理，防范汽车贷款风险，促进汽车贷款业务健康发展，中国人民银行与原银监会在2004年8月发布了《汽车贷款管理办法》并于2017年修订，对汽车贷款的具体操作作出了详细规定。

3．不动产信用控制工具

不动产信用控制，是指中央银行对金融机构办理不动产抵押贷款的限制措施。为了抑制房地产投机，降低金融机构的资产风险，中央银行可以对金融机构的房地产融资予以限制。

当经济过热，不动产信用膨胀时，中央银行可以通过规定和加强各种限制措施，例如，规定金融机构房地产贷款的最高限额、最长期限、首期付款、分期还款的最低金额等，减少不动产信贷，进而抑制不动产的盲目生产或投机，减轻通货膨胀的压力，防止经济泡沫的形成；当经济衰退时，中央银行也可以通过放松管制，扩大不动产信贷，刺激社会对不动产的需求，进而以不动产的扩大生产和活跃交易带动其他经济部门的生产发展，从而促使经济复苏。

4．优惠利率

优惠利率是一国利率体系的重要组成部分，是指中央银行为配合国家产业政策的需要，对国家拟重点发展的某些经济部门、行业或产品制定较低利率，以此刺激这些部门的生产，调动其积极性，实现产业结构和产品结构的调整。

优惠利率的行使主要有以下两种：一是中央银行对需要重点发展的部门、行业和产品制定较低的贷款利率，由商业银行执行；二是中央银行对需要重点发展的部门、行业和产品制定较低的再贴现率，通过再贴现政策来实现对相关产业或产品的扶持。

5．特种存款

特种存款，是指在特定的经济形势之下，中央银行为了调整信用规模和结构，为支持国家重点建设或者其他特殊资金需要，从金融机构的存款中集中一部分资金。特种存款是中央银行选择性货币政策工具之一，具有直接控制之性质。特种存款的期限较短，一般为1年，其利率完全由中央银行确定，具有特殊的规定性，金融机构只能按规定利率及时足额地完成存款任务。

（三）补充性货币政策工具

补充性货币政策工具包括信用直接控制工具和信用间接控制工具。

信用直接控制工具，是指中央银行依法对商业银行创造信用的业务进行直接干预而采取的各种措施，主要有利率上下限、信用分配、流动性比率、窗口指导或道义劝告等。

间接信用控制是中央银行采取直接控制以及一般信用控制以外的各种控制，其目的在于对商业银行的信用创造施以影响。其主要措施有道义劝告和窗口指导。

1．利率上下限

利率上下限，是指中央银行为了防止商业银行为吸收存款过分提高利率和为谋取高利润而进行风险投资，根据法律的授权对金融机构存款利率的上限和贷款利率的下限进行限制，从而控制银行的贷款能力和限制货币供应量。

2．信用分配

信用分配，是指根据金融市场状况和执行货币政策的需要，中央银行对金融机构的信用规模加以分配，要求其在信用规模范围内开展经营活动。

中国人民银行的信用分配是根据国家的国民经济和社会发展计划、货币政策的决策和金融宏观控制的客观要求，并立足于商业银行的业务能力，在对总量、部门、地区和项目等方面进行综合平衡之后所进行的一种信贷规模的分配。

3．流动性比率

流动性比率，是指中央银行为了促使金融机构调整资产结构，压缩长期信贷规模，增加易变现资产，规定金融机构流动资产应占其流动性负债的最低比例。

流动性比例是用来测量企业偿还短期债务能力的最常用的财务指标，其计算公式为：流动性比率＝流动资产/流动负债，其计算数据来自资产负债表。一般来说，流动性比率越高，企业偿还短期债务的能力越强。为了保持中央银行规定的流动性比率，商业银行要缩减长期放款，扩大短期放款，同时还必须保持部分应付提现的资产。

4．窗口指导或道义劝告

“窗口指导”或“道义劝告”，是指中央银行可以凭借其在金融体系中的特殊地位和威信，通过与金融机构之间的磋商指导其信用活动。

中央银行的窗口指导或道义劝告不具有强制性，是将货币政策的意向与金融状况向商业银行和其他金融机构提出，使其能够自动地根据中央银行的政策意向采取相应措施。

中国人民银行与国有商业银行行长联席会议制度是中国人民银行进行“窗口指导”的特殊形式。

【法条指引】

中华人民共和国中国人民银行法（节录）

第四条 中国人民银行履行下列职责：

（一）发布与履行其职责有关的命令和规章；

（二）依法制定和执行货币政策；

（三）发行人民币，管理人民币流通；

（四）监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场；

（五）实施外汇管理，监督管理银行间外汇市场；

（六）监督管理黄金市场；

（七）持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备；

（八）经理国库；

（九）维护支付、清算系统的正常运行；

（十）指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测；

（十一）负责金融业的统计、调查、分析和预测；

（十二）作为国家的中央银行，从事有关的国际金融活动；

（十三）国务院规定的其他职责。

中国人民银行为执行货币政策，可以依照本法第四章的有关规定从事金融业务活动。

第五条 中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。

中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后，即予执行，并报国务院备案。