2 精准扶贫相关概念及可持续发展概念的界定

2.1 精准扶贫

2.1.1 贫困

贫困的概念属于历史范畴，不同时期的不同贫困状况下，人们对于贫困的认识存在差别。传统意义上的贫困是指绝对化的收入贫困，随着时代的发展，贫困的概念被扩大化，逐渐被扩大为多元化的人类贫困。

收入贫困是被现代社会普遍认可和接受的贫困表现形式。早期对于贫困的认识主要是以食物为主的生活必需品的匮乏，导致“食不果腹”的现象产生，后逐渐扩大为社会最低生存需求中最低收入和物质必需品的匮乏，即除食品外，还包括了非食品类的必需品，如住房、衣着和参与社会基本活动等其他物品的缺乏，逐渐扩大为一种“食不果腹、衣不蔽体、房不遮风雨”的生活状态。收入贫困的研究也由最初的收入贫困的科学界定、对收入贫困的测量标准和尺度转为对收入贫困的评价、如何缓解收入贫困等多方面内容的丰富与扩充。其中，收入贫困的评价主要包括：第一，从宏观角度对一个国家的国民人均收入进行评价；第二，从微观角度，即从社会居民收入角度衡量收入贫困。

人类贫困较于收入贫困更为复杂。以诺贝尔奖获得者孟加拉国经济学家阿马蒂亚·森为代表，学者们将人类贫困看作是除生活必需品外，贫困者获取收入的能力与创造机会的能力均处于社会最低水平，并意味着贫困者缺乏可以获得和享受正常生活水平的能力。1989年，欧洲共同体将贫困定义为“个人或家庭可获得或享受的资源非常有限，因此导致被排除于最低限度或正常的生活方式之外”的生活状态。1997年，联合国开发计划署发布的《人类发展报告》中指出“贫困是一种对贫困者多种生活标准方面缺失的展现”。世界银行发布的《2000/2001年度世界银行发展报告》将贫困明确界定为“贫困意味着工资收入、消费能力的不足以及可获得教育、健康等各项权利的缺失”“是福利被剥夺的状态”。联合国发布的《2030年可持续发展议程》（2015）提出除要实现消除生活收入在国际极端贫困标准的贫困外，还要实现包括社会保障制度大规模覆盖穷人和弱势群体，人们平等享有资源和基本社会公共服务，并从“健康、教育和生活标准”等三方面、十指标加权计算贫困指数。

因此，从影响因素看，人类贫困是收入水平、自身能力、机会、环境、权利等多种因素影响的多元化现象。

本书所界定的“贫困”主要是从收入意义上而言，即按照国家2010年人均收入水平不足2300元的农村贫困标准所定义的人群则为“贫困人口”。国家根据《中国农村扶贫开发纲要（2010—2020年）》，将中西部扶贫任务艰巨、贫困人口相对集中的地区，按照贫困人口数量、农民收入水平和基本生产生活条件，适当兼顾人均国内生产总值人均财政收入等标准，确定了592个国家级扶贫工作重点县。并将2007—2009年3年的人均县域国内生产总值、人均县域财政一般预算性收入、县域农民人均纯收入等指标低于同期西部平均水平的地区划分出11个集中连片特困地区，加上长期实施特殊扶持政策的西藏自治区、四省藏区、新疆南疆三地州地区，共14个集中连片特困地区、680个县。这些地区主要是以收入标准为依据界定的贫困县，是农村财政扶贫资金的主要支持地区。

以“收入水平”为界定标准，便于国家对贫困人口和贫困地区进行衡量与统计，是多元化“人类贫困”的最终表现形式。目前，国家扶贫工作面临的多维化、复杂化的“人类贫困”现状并未改变，因此，财政扶贫资金的扶贫目标和措施仍面向的是多元化的“人类贫困”，还需采取向贫困人口提供财政补助或扶贫资金项目等多种扶持形式，以及“因户施策、因人施策、扶到点上、扶到根上”的施策方法，促进贫困人口收入水平和发展能力提高、所处环境改善。

2.1.2 扶贫模式

无论是从经济角度还是社会角度看，贫困问题一直是抑制经济增长、影响社会稳定的重要障碍，减少贫困成为人类追求社会公平、公正、正义的具体表现之一。贫困现象在表面上主要表现为物质匮乏和经济困难，在深层次上表现为能力的不足和文化、权利等水平的缺失，因此，扶贫工作的开展还应立足于促进经济发展，着眼于文化的提高和权利的回归。目前，我国的贫困不仅体现为收入水平的不足，还体现为自我发展能力的欠缺（或能力贫困）。长期以来，以政府为主导的扶贫主体自上而下、递推式地将资源分配给贫困地区和贫困农户，很容易使信息不对称和效率降低，从而难以达到预期的扶贫效果，因此，为更加有效率地扶贫和减贫，还需政府结合实际，采取适应贫困地区减贫发展的扶贫模式。

从理论上讲，模式是指处理、解决某类问题的方法论。所谓扶贫模式，是在解决贫困问题的基础上，被“加工”成为的可模仿、推广、借鉴的行为的集合。根据划分标准的不同可区分出多种扶贫模式，根据扶贫主体、扶贫主体作用于扶贫客体、投入的扶贫要素、扶贫分配的对象以及扶贫客体脱贫领域的划分标准，呈现出不同的扶贫模式。此外，按照新发展主义经济学理论和我国扶贫模式的演变，我国的扶贫模式可划分为传统意义的扶贫模式和新型扶贫模式。其中，传统的扶贫模式包括直接救助、项目扶贫、产业扶贫、科技扶贫和小额信贷扶贫模式；新型扶贫模式包括教育扶贫、异地搬迁开发扶贫、转移劳动力、市场经济扶贫开发和启动式参与扶贫的模式。传统的扶贫模式主要是中华人民共和国成立以来至2000年我国政府所采用的扶贫模式，新型扶贫模式主要是2000年之后，为适应新形势下的时代环境和贫困背景，并结合前期扶贫经验所开展的一系列扶贫模式。

传统的扶贫模式与新型扶贫模式会依据不同的时代特点和贫困状况同时出现，且不局限于主体为政府的行为，市场主体也会不同程度地采取传统或新型的扶贫模式开展扶贫工作。

本书所研究的“扶贫模式”是指在政府财政扶贫资金的支持下，通过教育扶贫，异地搬迁，转移劳动力，开发产业市场，鼓励贫困农户积极参与的，“输血”与“造血”并重的多元化扶贫方式。近年来，随着我国从高速经济增长向中高速经济增长的转变，政府采用积极的财政政策推进市场经济的发展，减税政策的实施和财政赤字规模的不断扩大，导致财政收入规模呈现一定程度的压缩。同时，由于经济增速放缓造成充裕的社会资本投资热度下降，游离的社会资本急需寻找更适合的投资之地，探寻与政府的合作，寻找资金的有效配置。目前，扶贫攻坚已进入“啃硬骨头”的阶段，政府的财政扶贫资金和现有的部分市场资金支持，因投入与运行中存在的一些问题已难以满足贫困农户和带动贫困农户脱贫的四类新型农业经营主体的资金需求，随着贫困人口的减少，已脱贫农户和普通农户也会因逐步开展的规模化农业生产而促使资金的需求不断增加，农村地区亟待扩充新的资金来源形式以弥补资金缺口，这不仅是新时期反贫困进程中应着重解决的问题，也是财政扶贫资金面临2020年贫困县全部脱贫后财政资金如何再支持的问题。因此，在未来多变的市场经济环境下，政府式扶贫模式还应逐渐利用政府政策引导社会资本转变，并逐渐向扩大社会资本投入为主、支持“三农”发展的主要经济模式发展，成为促进农村贫困地区持续脱贫发展的新趋势。

2.1.3 财政扶贫资金

2.1.3.1 扶贫资金

扶贫资金是指为缓解贫困现象，政府和非政府类的社会主体根据机构特点所提供的用于支持贫困地区基础设施建设、发展贫困地区农业生产和促进地区经济、社会发展，以项目或直接资金补助形式给予贫困人群支持的资金。现阶段，根据国家统计局按照资金来源的统计口径，我国扶贫资金主要包括三个方面：政府财政扶贫资金、国际扶贫资金和其他扶贫资金投入。其中占比最高的是政府提供的财政专项扶贫资金，其次是世界银行、亚洲银行等国际组织提供的国际扶贫资金，国内社会组织捐赠、企业帮扶、定点帮扶、对口帮扶、信贷扶贫等其他扶贫资金的规模也在不断提高。

2.1.3.2 财政扶贫资金的界定与划分

按照资金的投向划分，财政扶贫资金主要包含两种口径，一种是大口径下，国家为改善贫困地区的生产、生活条件，提高贫困人口生活水平和自我发展能力，支持贫困地区经济发展而设立的财政资金；具体包括财政发展资金、扶贫贷款贴息、以工代赈资金、少数民族发展资金等专项财政资金，这种口径涵盖了所有财政扶贫金。另一种是小口径的财政扶贫资金，是直接以补贴资金发放给贫困农户的资金，不包括各项发展资金。此外，按照财政支出项目的口径，财政部也对财政扶贫资金的种类进行了界定，包括了行政运行、一般行政管理事务、机关服务、农村基础设施建设、生产发展、社会发展、扶贫贷款奖补和贴息、“三西”农业建设专项补助、扶贫事业机构和其他扶贫支出等。与国外政府扶贫资金或社会补助资金的界定有所不同，由于环境的差异，我国的贫困群体主要集中在农村地区，对于财政扶贫资金的讨论也多倾向于解决农村贫困问题。

本书主要研究大口径的财政扶贫资金，指出农村财政扶贫资金能缓解和消除农村贫困现象，其专项部分用于农村贫困地区公共基础设施建设和服务，可改善贫困农户农业生产和经营条件，带动贫困农户脱贫。农村财政扶贫资金中，中央财政扶贫资金主要为中央财政收入中拨付用于扶贫的专项财政资金，地方财政扶贫资金为与中央相配套的省级和县级财政拨付的配套财政资金。

2.1.3.3 财政扶贫资金与其他扶贫资金辨析

本书所提到的其他扶贫资金主要是以社会组织（NGO）和金融机构为主的社会、市场类的扶贫资金，其中，社会组织扶贫资金主要是结合扶贫项目提供的扶贫资金和无偿提供的社会援助资金，与财政扶贫资金相比，由社会组织开展的扶贫资金项目，其服务特定组织的目标较为明确，服务行为规范化和服务目标具有针对性，利用扶贫资金实施扶贫计划的效率会更高，更具有瞄准性。财政扶贫资金与社会组织提供的扶贫资金两者具体的差异化表现为：

（1）资金投入主体不同。财政扶贫资金的主要投入主体为中央政府和地方政府，其中地方政府为省（区、市）级和县级政府。以社会组织为主的其他扶贫资金的投入主体主要分为三类：一类为政府部门建立的社会组织，如中国红十字会、中国慈善总会；第二类为具有政府背景，但随着社会化改革逐渐成长和适应变化，脱离政府独立开展社会活动的社会组织，如中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会；第三类为民间自发形成的草根型社会组织，如乡村文化保护与发展志愿者协会。近年来，随着国家对于扶贫工作的重视，非专业性的社会组织也开展了特色扶贫活动。

（2）资金来源与方式不同。财政扶贫资金来源主要为中央财政的专项转移支付、省级和县级配套专项财政扶贫资金。社会组织扶贫资金的资金来源按照投入主体的不同，主要来源于政府财政补贴、国内和国外的无偿捐赠资金。由于资金筹措和扶贫项目具有不确定性，其采取的模式主要是保证资金可持续获得的基金模式。

（3）资金投向存在差异。不同扶贫资金的最终目的均是缓解贫困地区的贫困状况，但由于资金规模的差异化，具有较大规模的财政扶贫资金多投向于贫困地区的大型基础设施建设、农业生产技术推广、职业教育、社区医疗等规模较大的扶贫项目。社会组织扶贫资金虽不排除具有较大的资金规模投入基础设施建设，但总体而言，资金项目的实施更具针对性，倾向于根据某个贫困县的贫困特征和生存环境，设计具有针对性和专业性的扶贫项目，以提供资金支持。

（4）两者的优势不同。相比于社会组织的扶贫资金，来源于中央与地方的财政资金规模较大，资金支持扶贫项目范围也较广，由多部门负责不同类型的的扶贫资金，资金投向更为广泛，同时，国家政策会出台配套的政策支持并配合财政扶贫资金的运用。社会组织扶贫资金相对而言，更接近于本地化的贫困群体，比较了解贫困县和贫困人群的需求，因此资金更具有针对性且贫困瞄准度更高，会根据不同贫困地区的特定需求较快地开发符合需求的扶贫项目。

除社会组织外的其他扶贫资金还包括了金融机构提供的信贷资金，其与财政扶贫资金和社会组织扶贫资金的最大区别是该类资金使用的有偿性、期限性等特征，对弥补财政扶贫资金不足、发展农村金融体系，推进缺乏生产资金的贫困农户和带动贫困农户的四类新型农业经营主体发展农业生产、经营具有重要的资金支撑作用，是新时期“造血”式扶贫开发资金支持的重要组成部分。

2.1.4 精准扶贫

2.1.4.1 精准扶贫概述

精准扶贫是粗放扶贫的对称，指针对不同地区、不同人口的贫困状况，运用科学有效的程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。简单而言，精准扶贫就是瞄准每一个贫困人口然后有针对性地进行扶贫，即谁贫困就扶持谁，谁的贫困程度深，对谁的扶持就应更多。

2.1.4.2 精准扶贫机制主要包括四个方面的内容

一是将贫困户和贫困村精准识别出来，并建档立卡。它是精准扶贫的前提，以每年农民的人均纯收入为识别标准，以农户收入为基本依据，并综合考虑住房、教育、健康等情况。二是深入分析已识别出来的贫困户和贫困村的致贫原因，采取具有针对性的措施，实行精准帮扶。三是精准管理，对扶贫对象以及扶贫绩效进行精准管理，一方面通过贫困户信息网络系统实行动态管理，及时跟踪、监测扶贫举措与实施效果，实现扶贫对象的有效进出；另一方面通过建立扶贫资金信息的披露制度和扶贫项目、对象的公示公告制度，确保财政扶贫资金能够正规使用。四是对贫困户和贫困村识别、帮扶、管理成效的精准考核，以及对贫困县幵展扶贫工作情况的量化考核，奖优罚劣，保证各项扶贫政策落到实处，并建立精准扶贫考核机制。

1．精准识别

精准识别是扶贫工作的基础，是实施精准扶贫的第一步，目前，在具体工作过程中，精准识别包括这些流程：首先，扶贫工作干部对农民进行走访调查，填写调查问卷，收集关于农民的详细信息。然后，根据收集到的信息对农户家庭进行综合评分，再根据评分结果对贫困户进行排名，对符合国家制定的扶贫标准的农户信息进行复审，如果没有异议，便向公众公示，进行归档备案。最后，对农户进行建档立卡并将农户的信息输入扶贫信息动态管理系统中。要想有效地分配扶贫资源，实现扶贫目标，便要准确地确定扶贫目标。对贫困户进行认定包括以下程序：第一，向农民宣传精准识别政策，使农民了解精准识别工作的具体内容、评定标准、评定流程。要提高农户的参与度，保证他们的知情权和参与权，使建档立卡工作顺利开展。第二，提高制订精准识别的工作方案，有序推进各个环节，引导农户积极参与，引入社会各界等第三方进行监督，以保证识别、鉴定贫困户的过程公开、透明，且公平、公正。第三，要通过互联网信息平台系统对贫困户的信息进行监管。

2．精准帮扶

扶贫的关键是对需要帮助的人给予帮助，最终帮助他们脱离贫困。要确定什么样的人是贫困的人，了解他们为什么会成为贫困者，造成贫困的根本原因是什么，贫困达到怎样的程度，应该对他们给予什么样的帮助，应如何帮助他们摆脱贫困，进行什么样的帮助最好。这就要求工作人员真正落实工作，需要精确到每个人、每个家庭。首先要本着实事求是的原则，对所有的贫困人员进行分类管理，对不同情况的贫困者，制订不同的方案，因地制宜，把帮扶的各项措施真正落实到位。其次是务必要到村到户。不管是对基础设施的建设、教育培训还是对贫困户进行危房改造、生态移民，一定要确保工作落实到每个村、每一户，明确区域资源优势，实现资源的开发，在使农民脱贫、确保扶贫政策实施上发挥作用。然后，因户施策。工作人员必须到户了解农民的真实情况，了解他们贫困的具体原因，每个农户都要有专人对他们负责，要针对每个农户制定帮扶策略，为他们争取到扶贫资金，通过扶贫项目让他们摆脱贫困。要充分发挥地方资源优势，充分了解当地情况，明确什么样的产业适合本地区发展。再次，从如何加强农村基础设施建设入手，这是所有扶贫项目能够顺利开展的最基本的条件，要注重提高农村农民的生活水平，充分利用各种资源保证他们的基本生活，从而有助于发展生产，促使农民增收，改善农民的家庭情况，最终使其摆脱贫困。最后是资金应到户到人，确保帮扶资金发放到每个贫困户。政府可以以各种不同的方式来使用资金，如将财政专项资金转变为股金，让农民参股，以实现帮扶资金的增长，这种方法可以“以钱生钱”，不失为一种好的办法；又如直接对农户进行现金补助或者实物补贴等。不论采用何种方式，其目的都是提高农民的生活水平，用什么样的方法取决于当地的条件，应灵活地运用各种扶贫政策，但是一定要明确目标。此外，要将资金落到实处，加强对农民的培训，着力解决农村贫困子女的入学教育问题，全力支持农村儿童教育，将更有助于他们的未来发展。在贫困地区的项目开发中，部分地区要进行搬迁，在这方面，有必要对搬迁户进行资金补贴，并确保资金落实到位、交付到位。此外，是干部帮扶。要明确所有扶贫工作的目标，根据贫困户的不同家庭情况、贫困特点采用灵活有效的扶贫方式，做到重点突出，落到实处，对所有帮扶干部要明确其职责，将责任落实到每个人，以全力帮扶贫困户，使他们尽早脱离贫困。

3．精准管理

没有精准管理，精准扶贫工作就无法实现。一是农民的信息管理应该是准确的。必须了解所有的受资助农民的情况，并确定他们是否属于扶贫对象。将他们的具体情况登记到信息系统，建立档案，进行备案，对贫困户的信息要进行动态更新，应实时跟踪、了解他们的贫困情况，适时调整帮扶措施，对每个用户都制订有针对性的扶贫工作方案，采取有效措施对其进行帮扶，确保所有政策落实到每一户贫困户，将政策用到他们最需要帮扶的地方。应调查所有的贫困户，了解他们的最新的情况，如果他们与扶贫的标准不相符，应立即终止帮扶，将扶贫资源用在最需要的人身上，根据扶贫的准入标准，及时对扶贫对象进行调整。二是进行阳光操作管理。要完善信息管理系统，信息的披露必须要公开透明，要全面了解贫困户的相关信息才能开展扶贫工作，要公开扶贫项目开展情况，确保所有的信息和工作都能够透明化，要防止暗箱操作，将每一笔扶贫款项落在实处，用在关键之处。要运用第三方监测，确保扶贫资金务必用来开展扶贫项目。三是扶贫事权管理。目前，扶贫工作权责不分，各级政府不知道应该如何去进行管理，责任不明确，便不能保证资金到位，因此在扶贫工作中要做到明确职责。现在，政府已对这样的情况进行了整改，专门指定了扶贫资金的管理部门，这通常是由省级、市级单位负责，由县级部门负责项目审批，这需要把责任落实到位，把扶贫资金用于实践，用到真正有需要的地方。