2.4 我国基本养老保险制度

2.4.1 我国基本养老保险制度的发展历程

2.4.1.1 城镇职工基本养老保险

在《礼记·礼运》篇中，记载了孔子的一段话，“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子；使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡、孤独、废疾者皆有所养；男有分，女有归。货，恶其弃于地也，不必藏于己；力，恶其不出于身也，不必为己。是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作。故外户而不闭，是谓大同”。其中“矜寡、孤独、废疾者皆有所养”，我们可以认为是我国历史上最早的社会保障思想。在古代和近代的历史长河中，也不乏贤能义士表达他们的社会福利思想。在太平天国运动中，洪秀全在《天朝田亩制度》中对社会福利有所规定，“鳏寡孤独残废等丧失劳动能力的人，也由‘国库’开支抚养”。戊戌变法失败后，康有为游历各国，撰写《大同书》，指出社会保障制度应该打破传统的宗族保障体系，主张建立由公立政府承担的保障体系。孙中山也提出要建立一套完整的社会保障体系，并首次提出全民免费医疗的设想。

中华人民共和国社会保险产生的标志是1951年颁布《中华人民共和国劳动保险条例》。条例规定，企业职工的养老保险费由企业负担，建立了社会保险费用统筹的企业职工退休养老制度，形成“用人单位—地方或产业工会—全国总工会”的管理体制。社会保险基金由工会统筹使用，其中70%由企业工会使用，30%上缴全国总工会，由总工会在全国范围内调剂使用。用人单位资金节余上缴，不足由工会补足。我国1953年对《中华人民共和国劳动保险条例》的修订形成了适应多种经济形式的全国统一的制度，社会保险正式实施。至1956年年底，企业职工和国家机关、事业单位职工及农村孤寡老人的养老保险均已基本建立起来。在“文化大革命”的十年里，养老保险制度建设呈现停滞不前甚至倒退趋势，很大程度上影响了中国的养老保险制度的长期发展。1969年，企业职工的社会养老保险制度被迫废除，统一的社会养老保险制度转变为彻底的企业保障形式。

计划体制下的“政府—企业”型保障制度是以行政化手段组织起来的以政府保障为主，由企业推行的保障制度。尽管“文化大革命”期间取消社会统筹，转变为彻底的企业保障形式，其形式是企业办社会，但本质上依旧是政府保障，属于“完全保险”。

在经济转轨时期，我国对社会保险制度进行了一系列的探索和改革。1985年，“七五”计划中第一次明确提出“社会保障”的概念。20世纪80年代中期沿海地区对养老保险进行“地方保险”试点并取得成功，至此全国范围内企业保障开始走向“地方保险”。1990年，“八五”计划提出“努力推进社会保障制度的改革。要以改革和建立社会养老保险和待业保险制度为重点，带动其他社会保险事业和社会福利、社会救济与优抚等事业的发展”。1991年，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》的发布标志着我国开始了社会统筹的企业职工养老保险制度改革，基本养老保险基金由政府根据支付费用的实际需要和企业、职工的承受能力，按照“以收定支、略有结余、留有部分积累”的原则筹集，养老保险统筹由市县级统筹逐步过渡到省级统筹。

转轨时期的社会保险制度改革，实际上只是对“文化大革命”前保险制度的恢复。由于路径依赖和福利刚性，“政府—企业”保障制度没有根本改变，而且“企业办社会”现象更为严重，深化改革的需求非常迫切。

1993年是真正的转折点。中共十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障”。构建多层次养老保险制度的蓝图就此开始描绘。这一改革措施确立了我国养老保险制度的基本框架和基本内容，包括保障群体、筹资来源、缴费责任以及财务制度等。具体来说可以归纳为以下几点：第一，养老保险制度的保障对象是城镇全体劳动者；第二，养老保险制度的筹资来源由政府、企业和个人三方共担，企业承担的缴费责任高于个人，是个人承担责任的两到三倍；第三，养老保险制度采用“统账结合、部分积累、收支两线”的运行管理制度。经过数年的推广发展，这一时期的制度也显露出一些亟待解决的问题，比如覆盖面有待扩大、受益群体有待增加、缴费责任具体分担比例不明确等。2000年年末，国务院颁布的《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，对当时正在确立中的基本养老保险制度进行了改革，包括分离基本养老保险的社会统筹账户和个人账户，准备做实个人账户，并尝试与资本市场对接。2005年年底，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》进一步调整了基本养老金制度的缴费和计发办法，建立了缴费与养老金待遇挂钩的激励机制，鼓励多工作，多缴费，多得养老金。

我国目前的城镇职工基本养老保险制度采用社会统筹账户与个人账户相结合的结构模式，这一模式是1991年提出的，经过试点后在1997年全面确立的。统筹账户采用现收现付制，关注收入再分配功能，体现社会互济原则和社会公平原则；个人账户采用完全基金积累制，关注储蓄功能，体现经济效率。

2.4.1.2 农村社会基本养老保险

1949年年底，社会保障制度主要管理机构民政部的前身内务部正式成立，直接管理农村救灾、社会救济和社会优抚安置等社会保障工作。1956年我国制定的“五保政策”是一项长期的农村社会保障政策，“五保”具体是指，在生产和生活上给予适当的安排和照顾，保证吃、穿和柴火的供应，保证年幼的人受到教育和年老的人死后安葬。中共十一届三中全会通过的《农村人民公社工作条例（试行草案）》指出，“有条件的基本核算单位可以实行养老金制度”，据此一部分经济发达地区开始试行农村退休养老金制度。1986年12月，民政部向国务院递交了《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，从1987年开始，关于以乡村为单位的社区型养老保险制度的探索在全国拉开序幕。1992年年初，《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》正式实施，方案规定了农村社会养老保险制度建设的基本原则：第一，养老保障水平以保障农村老人基本生活为标准；第二，坚持以资金个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策支持，坚持“自助为主、互济为辅”的筹资原则；第三，坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化方向；第四，坚持由点到面、逐步发展的原则。但是从1996年以来，我国银行利率连续下调，对传统农村养老保险造成了很大压力。1999年国务院下发文件指出，我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，要求停止新业务，有条件的地区转为商业保险。至此，农村社会养老保险事业发展处于停滞状态。

2007年，党的十七大报告提出，要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，探索建立农村养老保险制度。早在2006年年初，劳动和社会保障部选择了全国范围内的8个县市区，开展了新型农村社会养老保险的试点工作。新农保（新型农村社会养老保险）政策规定，养老金的筹集方式由个人、集体和政府三方共同筹资，各级政府和村集体应逐步加大对新农保的资金投入力度，并且财政投入力度将逐步加大。2008年10月，党的十七届三中全会再次提出“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。做好被征地农民社会保障……发展农村老龄服务”。2009年9月1日，国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从2009年起开展新农保试点工作，试点地区为全国10%的县市区，以后逐步扩大试点范围，到2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。2010年，在全国各地的贫困区县推行的新农保的试点工作，已取得初步成效。

此外，《中华人民共和国社会保险法》历经四次审议，于2010年在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上获得高票通过。《中华人民共和国社会保险法》第二十条、第二十一条规定，“新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合”“新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成”。

与新农保政策一致的还有城乡居民基本养老保险。2011年，国务院发布《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，决定从2011年7月1日起，启动城镇居民养老保险试点工作。意见施行的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，具体的实施要点在于：第一，从城镇居民的实际情况出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；第二，个人和政府合理分担责任，权利与义务相对应；第三，政府主导和居民自愿相结合，引导城镇居民普遍参保；第四，中央确定基本原则和主要政策，地方制定具体办法，城镇居民养老保险实行属地管理。

2.4.2 基本养老保险政策的内容

基本养老保险政策的内容主要可分为筹资政策、待遇给付政策和转移接续政策。在下文中，城镇职工基本养老保险、城乡居民社会养老保险和新型农村社会养老保险将分别被简称为“城职保”“城居保”和“新农保”。

2.4.2.1 筹资政策

筹资政策主要由缴费主体、缴费数额与资产管理三部分组成。

1．缴费主体

按规定，城职保主要覆盖的人群有：一是城镇各类企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工，城镇个体工商户和灵活就业人员；二是依法在各级民政部门登记的社会团体、基金会、民办非企业单位、境外非政府组织驻华代表机构及与其签订聘用合同或劳动合同的专职工作人员；三是按照公务员法管理的单位，参照公务员法管理的机关单位、事业单位及其编制内的工作人员；四是监狱企业工人；五是在尊重宗教教义教规基础上，宗教教职人员自愿参加养老等社会保险；六是在中国境内依法注册或登记的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织依法招用的外国人。

城居保的参保范围是年满16周岁（不含在校学生），非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖的城乡居民。新农保的参保范围是年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民。

2．缴费数额

对于城职保来说，缴费数额常常取决于缴费基数和缴费比例。缴费基数通常分为单位缴费基数和个人缴费基数。单位缴费基数是经有关部门核定的上年度单位职工工资总额，个人缴费基数是经有关部门核定的上年度本人月平均工资，但缴费基数最高为统筹地职工月平均工资的300%，最低为统筹地职工月平均工资的60%。至于缴费比例，企业缴纳基本养老保险的比例一般不得超过缴费基数的20%，具体由各省级人民政府确定；个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%。

城居保和新农保都是三方分担的分档次缴费。

城居保的缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12个档次，政府可以根据实际情况增设缴费档次，最高缴费档次标准原则上不超过当地灵活就业人员参加职工基本养老保险的年缴费额。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。政府对符合领取城乡居民养老保险待遇条件的参保人全额支付基础养老金。其中，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方人民政府应当对参保人缴费给予补贴，对选择最低档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，适当增加补贴金额；对选择500元及以上档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年60元，具体标准和办法由各级人民政府确定。对重度残疾人等缴费困难群体，地方人民政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

新农保的个人缴费标准目前设为100～500元5个档次，多缴多得。地方可以根据实际情况增设缴费档次，有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。来自政府的缴费补贴通常可以分为省市县三级，省级财政根据各县财力情况将其分为四档，按80%、60%、40%、20%进行补贴。缴费补贴标准不低于每人每年30元；选择较高档次标准缴费的，给予适当鼓励，即缴100元，政府补贴30元，缴200元，政府补贴35元，逐档增加补贴5元，直至缴纳500元及以上，政府补贴封顶为50元。

3．资产管理

对于城职保来说，养老金分为社会统筹账户和个人账户。社会统筹账户是为确保支付基础养老金而设立的公共财务收支系统，由社保经办机构统一管理。财务方式是以支定收，现收现付，社会互济，风险分担。个人账户是为缴纳养老保险费和支付个人账户养老金而设立的权益记录，账户资金进行专业化、市场化运营。财务方式是完全积累制，个人账户不得提前支取，记账利率不得低于银行定期存款利率，免征利息税。个人死亡的，个人账户余额可以继承。

新农保的个人缴费、集体补助、政府缴费补贴及利息收入等全部记入个人账户，按中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。参保人因户籍迁移等原因转移养老保险关系，个人账户储存额可转移。参保人身故时，除政府补贴外，个人账户中其他资金余额可依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他长寿者的养老金。此外，新农保基金暂时实行县级管理，随着试点范围的扩大，逐步提高管理层次，有条件的地方也可以直接实行省级管理。新农保和城居保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账核算。

2015年1月1日起，新型农村养老保险和城镇居民养老保险已正式合并为城乡居民基本养老保险，关于城居保的资产管理特征不再赘述。

2.4.2.2 待遇给付政策

我国养老保险待遇主要有以下几项：第一，按月领取按规定计发的基本养老金，直至死亡；第二，享受基本养老金的正常调整待遇；第三，对企业退休人员实施的社会化管理服务；第四，参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬抚恤金和补助金；第五，在未达到法定退休年龄时因病或非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。

城职保的给付条件是：男年满60周岁，女工人年满50周岁，女干部年满55周岁；从事井下、高温、高空、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康工作的，退休年龄为男年满55周岁，女年满45周岁；因病或非因工致残，由医院证明并经劳动鉴定委员会确认完全丧失劳动能力的，退休年龄为男年满50周岁，女年满45周岁。根据《中华人民共和国社会保险法》的相关要求，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满15年，按月领取基本养老金；也可以转入新农保或城居保，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。为了保证养老金的真实水平及实际购买力，引入基本养老金统一的调整机制，规定按城市居民生活费用价格指数和在职职工工资增长情况进行调整。此外，由于我国以前采用完全的现收现付制模式为养老保险筹集基金，但现在已经转化为部分积累制的统账结合制度，这就不可避免要处理两种制度的转轨过渡问题。目前的政策是以1997年是否参保为限，根据参保时间分为“新人”“中人”“老人”并规定不同的计发方法。“新人”是指在新制度下参加工作的参保人员；“中人”是在原制度下参加工作，将在新制度下退休的参保人员；“老人”是在原制度下退休的人员。

新农保和城居保的领取条件是年满60周岁、累计缴费满15年，未享受城镇职工基本养老保险待遇或机关事业单位养老保险的农村户籍和城镇户籍的老年人，可以按月领取养老金。在制度实施时，已年满60周岁，未享受城镇职工基本养老保险或机关事业单位养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。

2.4.2.3 转移接续政策

2009年年底，国务院通过了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，并于2010年正式实施。该办法旨在保障参加城镇企业职工基本养老保险人员的合法权益，促进人力资源合理配置和有序流动，实现参保人员跨省、自治区、直辖市流动并在城镇就业时保障基本养老保险关系的顺畅转移接续。办法主要确定了两点核心内容：一是明确流动就业职工退休后的养老保险待遇领取地，采用“户籍地优先，从长从后计算”原则；二是确定转移资金的统一计算方法，即除转移账户储存额外，还转移12%的单位缴费。参加城居保的人员，在缴费期间户籍转移、需要跨地区转移城乡居民养老保险关系的，可在迁入地申请转移养老保险关系，一次性转移个人账户全部储存额，并按迁入地规定继续参保缴费，缴费年限累计计算；已经按规定领取城居保待遇的，无论户籍是否迁移，其养老保险关系不转移。

参保人员在不同养老保险制度间流动时，主要涉及两个问题：一是养老保险账户的转移，二是保费的折算和年限的确定。

在城乡居民养老保险统筹方面，2014年2月24日，中华人民共和国人力资源和社会保障部印发了《城乡养老保险制度衔接办法》。该办法规定参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险的人员，达到城镇职工养老保险法定退休年龄后，城职保缴费年限满15年，可以申请从城居保转入城职保，按照城职保的办法计发相应待遇；城职保缴费不足15年的，可以申请从城职保转入城居保，待达到城居保规定的领取条件时，按照城居保的办法计发相应待遇。

在城乡职工养老保险统筹方面，在新农保的条件下，新农保实行完全的个人账户。当参保对象进入城职保体系时，按照入账记录，将个人和集体的缴费全部划入城职保的个人账户，将政府缴费部分划入相应的统筹账户，从而实现账户从农村向城市的转移。当城职保参保对象进入新农保体系时，其个人账户资金全部转入个人账户，而统筹账户的资金按一定比例进入个人账户，从而实现账户从城市到农村的转移。

2.4.3 基本养老保险制度运行现状、问题与改革

2.4.3.1 运行现状

中国的老龄化已经进入快速发展阶段，基本养老保险制度运行现状不容乐观，运行过程中的问题也逐渐暴露出来。

要了解我国目前的养老保险制度弊病，首先要理解基本养老保险基金的财务模式，包括现收现付制、完全积累制、部分积累制。完全积累制主要体现的是个人生存年限内收入和支出的平衡。完全积累制不涉及代际的收入再分配问题。它的运行模式可简单描述为在就业期间个人缴费，政府管理。在退休期间，政府根据累计养老金的数量和投资收益的情况发放养老金。

在20世纪80年代，我国已经开始企业职工养老制度改革，但整体上而言，我国仍处在现收现付的体制下。1997年，我国正式推行以基金积累为主要特征的城镇职工养老保障制度。此次改革主要考虑了以下几点：

（1）现收现付制是指以同一个时期正在工作的一代人的缴费来支付已经退休的一代人的养老金的保险财务模式。因此现收现付制的基本要求就是人口结构的稳定。但随着我国实行计划生育政策，家庭出现“4-2-1”的人口结构；同时，人口老龄化进程加快。根据每年养老金的实际需要，从工资中提取相应比例的养老金，本期征收，本期使用，不为以后使用提供储备的方式已经不再适合我国。

（2）现收现付制负担过重，不适宜推广。现收现付制涉及代际的支付转换和矛盾。首先，在引入现收现付制时，最早退休的劳动职工不用付出任何代价就能享受社会养老保障，制度一开始就给社会经济带来了负担。其次，随着我国经济发展，享受我国社会养老保险的人口数必然会增加，然而现收现付制度并不利于覆盖率的提升。因为即将退休的职工必然是付出少，收益多。一旦扩大覆盖率，将导致当代职工面临缴费比例过高、养老负担沉重、养老保险资金难以筹集等困境。

在这种情况下，我国结合完全积累制的优势，推出了“统账结合”的部分积累制。城镇职工的统筹账户部分来自现收现付制的筹资方式，个人账户部分来自完全积累制的筹资方式。我国采取“统账结合”部分积累制希望可以实现三个目标：一是保留现收现付制养老金的代际转移、收入再分配、注重公平的功能，又能实现完全积累制强调个人积累、注重效率的目的。二是既能够减轻现收现付制福利支出的刚性，又能够保证退休人员的基本生活。三是既能够利用完全积累制积累资本以应付老龄化危机的制度优势，又能够化解完全积累制造成的企业缴费负担过重与基金保值增值的压力。

2.4.3.2 制度弊端

1．养老保险基金财务存在省际结构性失衡

《2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》指出，在2018年，城镇职工基本养老保险基金收入51168亿元，支出44645亿元。建立实施的城镇职工基本养老保险中央调剂金制度在2018年的调剂比例为3%，调剂基金总规模为2422亿元。正如我们在前文所描述的那样，目前我国养老基金的当期结余尚不存在缺口，但存在省际结构性失衡的问题。经济发展较不发达、人口流出较多的省份往往养老基金支付压力较大，不少中西部、东北部省级行政区已经出现了当期基金结余缺口。尽管中央调剂金制度已经实施，但调剂效果尚未显现。

导致社保基金出现省际不平衡现象的原因主要有以下两方面：

其一是制度转轨导致的巨额空账问题，主要分为隐性债务和显性债务。

1997年养老保险制度改革后，我国的养老保险由过去的现收现付制转变为“统账结合”的部分积累制。养老保险金分为两个部分，一个是个人账户，另一个是统筹账户。个人账户实行基金积累制，体现个人生命周期的积累。统筹账户实行现收现付制，体现收入再分配、代际分配的特性。养老保险制度改革之后参加工作的人口统一由两个账户构成。已经退休的人员，国家需要继续履行承诺发放相应的养老金，换言之，已退休人员缺少个人账户基金的积累。按照制度的设计，新制度的统筹账户承担这一部分积累的缺口。但由于缺口的数量巨大，统筹账户目前的收入无法应对缺口的填补。同时，由于个人账户的收支时间较长，国家通过暂时透支个人账户的方式解决了这个问题。这就是个人账户空账的主要来源。深层次来说，个人账户上的空账数字实际上体现了我国的“养老金隐形债务”。之所以被称为隐形债务，是因为在现收现付制下，本身就是由当代职工承担了上一代职工的养老责任，隐性债务永远续存。但由于现收现付制的缺点，我国的转制改革中断了隐性债务的继续，使债务明显的存在。这意味着当代的就业人口不再像以前只为上一代人口提供养老，同时还需要为自己这一代人提供养老金。

隐性债务的来源主要是原现收现付制所导致的“老人”或“中人”养老金权益没有相应的资金保障。退休人员在新养老保险制度下，个人账户金额为空白。但在养老金转制之前，国家给予的退休政策应该具有延续性，以保证这部分人得到相应的养老保障。目前我国实行的部分积累制并没有明确规定“老人”和“中人”的养老金责任和来源。在实际操作中，通过当代人的统筹账户基金进行现期支付以达到将缴费率控制在可以承受的范围内，从而平稳地过渡到部分积累制。但这种尝试拖延消费历史债务的方式一开始就给新养老保险制度带来了重重负担和隐患。一方面，它增加了企业和当代职工的负担。当代人不仅需要为自身的养老做积累，而且需要弥补上一代养老的需求。另一方面，我国的部分积累制在实际操作中采用了社会统筹账户和个人账户混账管理的模式。统筹基金无法满足当期养老金支出需要，各地普遍透支“个人账户”资金用于支付当期退休人员的养老保险金，使个人账户成为名义账户，形成“空账”。这样做的后果是使所有基金积累制的优点都无法得以发挥。“空账”的本质意味着整个养老保障体系仍然是现收现付制。如果无法做实个人账户，那么现收现付制所带来的一切问题将继续存在。

其二是基金统筹与平衡的问题，主要分为区际统筹和代际统筹。

社会养老保险基金区际统筹与平衡是以行政性区域为观察点的，着眼于地区间的统筹与平衡。目前的制度状况是：第一，统筹层次低且条块分割，基金调剂功能不强，使用效率不高，大多数还局限于县级范围或地市范围。第二，由于经济发展的不平衡，各地养老基金的供给能力与需求压力各不相同，区间发展不平衡。在经济发达、人口年龄结构年轻的地区，积累的养老保险基金较多；反之，在经济落后、人口年龄结构老化的地区积累的养老基金较少甚至入不敷出。总之，养老保险基金不能在较大范围内相互调剂，使经济发达地区养老保险的积累不能补助经济落后地区养老保险基金的欠缺，在总体上影响了养老保险基金的使用效率。

社会养老保险基金代际统筹与平衡是以参加养老保险人口的年龄为划分点的，着眼于上下代之间的统筹与平衡。目前我国实行的社会统筹与个人账户相结合的制度，意味着在职的一代人既要承担继续供养上一代老人的义务，又要为自己将来养老进行个人账户积累，代际统筹与平衡的矛盾已经凸显。

2．养老保险制度参数设计需优化

由于养老保险制度本身很难做到长期可持续，如果不对养老保险制度参数进行优化，养老金缺口可能会持续恶化。通常来说，征缴政策、人口结构、退休年龄和待遇水平是养老保险制度参数中较为重要的参数。前两者主要决定养老基金的收入，后两者主要决定养老基金的支出。面对人口老龄化的冲击，我国出现了人口结构失衡、征缴基数不实、退休年龄较早以及待遇水平较低等问题，这些问题共同影响着养老基金的财务平衡。

征缴政策包含缴费基数和缴费率两个重要参数。缴费率作为养老保险制度的核心参数之一，过高、过低都不合理。缴费率过低不足以解除参保人的后顾之忧，而缴费率过高又会直接加重用人单位和参保人的负担并损害代际公平。同时又由于缴费基数为当地社会平均工资的60%～300%，造成大量企业以最低水平确定缴费基数，因此就造成缴费基数不实，且对冲了较高的缴费率，使实际缴费率偏离了法定缴费率，影响了养老金的筹集。实际上，我国缴费率过高已经是普遍共识，过高的社会保险缴费率影响了企业发展活力。我国城镇职工基本养老保险制度从2016年开始正式进入阶段性降费阶段。2019年，国务院办公厅发布的《降低社会保险费率综合方案》指出，城镇职工基本养老保险的企业缴费比例最低可降至16%。那么16%将会是最低的企业缴费比例吗？现行缴费率是否还存在继续下调的空间？于是，学界开展了关于养老保险缴费率适度调整问题的研究。目前的主流讨论方向是在补贴责任划分明晰和保持养老基金稳健的情况下进行养老保险制度参数的优化，测算缴费率适度调整的区间以及调费政策的实施期限。

与人口结构、退休年龄相关的制度参数有生育率、老年人口比、职退比等，人口老龄化不断加深和生育率不断降低，意味着在当前和未来，缴费人数会不断下降，待遇领取人数会不断增加，这些指标直接决定着养老基金的收入和支出，还影响着养老基金的代际平衡。因此，实施“全面二孩”政策和“延迟退休”政策是优化这些制度参数的主要手段。

待遇水平高低直接与养老金替代率相关，这决定了劳动者在退休之后的生活水平，也是判断当前制度对劳动者缴费具有多大吸引力的重要标准。国际劳动组织制定的《社会保障最低标准公约》规定，55%为养老金替代率的最低标准，若养老金替代率低于这个数据，那么退休者的生活水平将严重下降。然而，由中国社会科学院发布的《社会保障绿皮书：中国社会保障发展报告（2019）》指出，目前中国城镇职工基本养老保险的平均替代率不到50%。在未来，继续提高待遇水平仍然是长期的改革方向。

中国城镇职工基本养老保险已经陷入“高名义缴费率、低替代率和低可持续”的尴尬境地，不断深化养老保险制度参量改革已是大势所趋。

2.4.3.3 养老金改革

面对养老保险基金缺口困局，政府多措并举推动养老金改革。接下来我们对这些新举措进行具体的介绍。

1．省级统筹制度

省级统筹是个人养老基金的一种筹资方式，是指包括企业和职工个人缴费比例、基本养老金计发方法、发放标准、基金管理、基金调剂等内容在内的整个企业职工基本养老保险制度和体系，以省、自治区、直辖市为单位实现统一管理的方式。一般来说，养老保险全国统筹是国际惯例，是社会保险“大数法则”与“互助共济”精神的内在要求，然而因为历史遗留问题我国尚未实现全国统筹的工作。

1991年，我国企业职工基本养老保险改革试点时，由于城乡差别及地区差异过大，再加上养老保险制度扩面与转制成本的原因，我国被迫选择了县（市）统筹模式。1991年，国务院发布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》明确指出：要积极创造条件，实行基本养老保险基金由目前的市县统筹逐步过渡到省级统筹。这是企业职工养老保险改革试点时，首次提出“省级统筹”的字样。

1998年8月6日，国务院发布《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，要求“加快实行企业职工基本养老保险省级统筹”，并明确规定：“1998年年底以前，各省、自治区、直辖市（以下简称省、区、市）要实行企业职工基本养老保险省级统筹，建立基本养老保险基金省级调剂机制，调剂金的比例以保证省、区、市范围内企业离退休人员基本养老金的按时足额发放为原则。”这是企业职工基本养老保险在全国统一推广后，首次明确养老保险省级统筹的初期目标，即在1998年年底以前各省级行政区应建立“省级调剂金”机制，但暂不要求全国统收统支。这是国务院文件首次明确省级统筹的时间表。

1999年12月30日，劳动和社会保障部、财政部发布《关于建立基本养老保险省级统筹制度有关问题的通知》。通知要求进一步完善基本养老保险省级统筹制度，增强基金调剂能力。该通知明确提出：实行省级调剂金制度的地区，要在2000年内取消县（市）统筹，改为地（市）统筹或省级调剂。这是省级统筹目标和要求的进一步明晰化，也就是说，在2000年年底前，企业职工养老保险必须实现地级市统收统支，或是省级调剂，而不再允许县（市）统筹。

2005年12月，国务院发布《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》。文中明确提出：加快提高统筹层次。进一步加强省级基金预算管理，明确省、市、县各级人民政府的责任，建立健全省级基金调剂制度，加大基金调剂力度。在完善市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹。这是国务院文件首次提出“尽快”实现省级统筹的要求。

2007年1月18日，劳动和社会保障部、财政部发布《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》。通知第一次阐述了“省级统筹”的重要意义，第一次明确阐述了省级统筹标准（“六统一”），并提出了省级统筹的工作重点：推进和规范市级统筹，积极创造条件，向省级统筹过渡；有条件的地区，要积极实行社会保险经办机构垂直管理。

尽管从1998年到2007年关于“省级统筹”的政策性文件不断出台，但截至2009年年底，人社部才正式宣布我国31个省级行政区和新疆生产建设兵团全面建成养老保险省级统筹制度。然而实际上这只是一种名义上的“省级统筹”，它并未实现养老保险省级统收统支，而只是在省级政府建立了一个调剂金专户，其实质仍是全国2000多个县（市）各自独立、各自分散的统筹。这种名义上的“省级统筹”至少存在三种模式：一是北京、上海、天津、陕西等省份，大体实现了养老保险全省统收统支，这可以算得上是真正意义的省级统筹；二是以安徽、山东为代表的省份，它们的养老保险实现的则是地级市统收统支；三是其余大多数省份，它们仍然停留在县（市）统收统支的最低层次。由于省级调剂金只能局限在本省内调节部分余缺，因此，它已无力应对全省出现的当年收支缺口，以及后续人口老龄化加剧后的省内支付压力，很难发挥省际余缺调剂、互助共济的作用。

事实上，从1998至2009年，企业职工基本养老保险的首要任务是“扩面”，在确保扩面工作顺利推进的前提下，再实现省级统筹目标。很显然，在这一阶段参保人数的不断增加，确保了企业职工基本养老保险缴费的快速增长，养老保险基金积累也同步增加，虽然省域之间的养老保险基金收支存在不均衡现象，但问题并不严重，因此全国统筹的要求并不急迫。

随着调剂金模式省级统筹的全面建成，以及企业职工养老保险扩面基本到位，各省份养老保险基金的增速放缓，省域之间的基金收支不平衡现象开始出现明显分化，省内调剂的空间越来越小、难度越来越大。因此，在2010年我国颁布《中华人民共和国社会保险法》时第一次明确地提出：基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实现省级统筹。通俗地说，只有将全国2000多个“小水池”并入一个“大水池”，才能在全国范围内实现余缺调节、互助共济，从而最大限度地提高养老保险保障水平和保障能力。因此目前已经基本完成的省级统筹只是我国实现养老金全国统筹的过渡阶段。

2．养老金并轨改革

养老金并轨是指对机关事业单位工作人员实行和企业职工一样的基本养老保险制度。随着2014年养老保险改革方案的公布，中国养老“双轨制”正式终结，近4000万机关事业单位人员将告别“免缴费”时代，开始按工资的8%缴纳养老保险，按工资的4%缴纳职业年金。

养老金“双轨制”出现于20世纪90年代初我国社会制度改革起步之时。在当时的时代背景下，国家对企业职工实行了社会统筹和个人缴费相结合的政策，包括已退休职工在内的所有企业退休人员的养老金全部改由新建立的社保基金支付。这项改革使企业退休职工的养老金得到了保障，推动了国企改革的顺利进行，但机关事业单位并未被纳入统一的养老统筹体系，于是便产生了这种“双轨制”。双轨制对社会经济的运行造成了一定的困扰，不仅在不同身份的退休人员间产生了身份识别鸿沟，而且影响到社会就业选择，这一制度不符合养老保险公平共济的本质，也侵犯了其他群体的公共利益。2015年1月，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，机关事业人员将与城镇企业职工采取同一个制度，即机关事业单位工作人员基本养老保险费由单位与个人共同负担，缴费办法、待遇标准计算与企业养老保险办法相似，也将根据该办法的实施时间划定“老人”“中人”“新人”，并实施不同的参保办法。这宣告了中国养老金制度从消灭“碎片化”向“大一统”迈出了关键的一步。

事实上，养老金并轨政策从2008年的提出到2015年的落地几经波折。由于养老金并轨涉及的劳动者人数众多，并轨政策如何设计、配套政策如何衔接都需要深思熟虑。如何保障公务员和事业单位群体退休后的福利水平也是一个难题。由于历史遗留问题的存在，要平衡事业单位和非事业单位之间的利益并非易事，但是如果不尽快实施养老金并轨，有可能会继续扩大两个群体间的福利差距。政府采用“先试点、再推广、再统一”的方式逐步化解了这一难题。从2008年开始，我国在全国范围内遴选出五个省级行政区开展试点。这一次试点全部选择了经济基础较好的省级行政区，多数为我国东部经济较为发达的省或直辖市，包括广东省、上海市和浙江省。但是试点效果不明显，群体矛盾突出，改革阻力较大。但李克强总理于2014年所做的政府工作报告打破了这一僵局，为养老金并轨注入了一针强心剂。报告明确提出要发展职业年金，改革机关事业单位养老保险制度。2014年11月16日和12月11日，国务院常务会议和中央政治局常委会先后审议通过了改革方案。2015年年初，国务院印发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，该决定明确了养老金并轨制度的具体发展规划，主要政策有九项，分别是：改革的范围、缴费的基数和比例、基本养老金待遇计发办法、改革前后待遇的衔接政策、基本养老金待遇的调整、严格基金管理和监督、养老保险关系转移接续、建立职业年金、加强经办服务。

养老金并轨四年多来，包括陕西、吉林、青海、辽宁等在内的26个省份陆续出台了机关事业单位养老保险并轨政策，使这项改革进入实质的落实阶段，有效化解了“待遇差”的矛盾，促进了社会公平。

3．养老金入市政策

养老金入市是指将基本养老保险基金中的个人账户基金进行证券投资，目的是实现养老金的有效保值增值。养老金属于社会保障范畴，投入市场难免存在风险，因此养老金入市政策一直饱受争议，难以落地。2015年8月17日，国务院印发了《基本养老保险基金投资管理办法》，办法规定投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于养老基金资产净值的30%。同时，国有重大企业改制、上市，养老基金可以进行股权投资。这一办法的落地使超过1万亿的资金直接或间接地投资于股票市场。

养老金入市的意义主要可以总结为以下两点：

第一，缓解养老金缺口压力，提高养老基金增值率。来自长江证券研究所的报告称由于各省级行政区养老基金管理过于分散，在养老金入市之前，养老基金几乎没有保值能力。经长江证券研究所测算，在2008年至2015年，我国城镇职工养老金的平均收益率不足3%。而全国社会保障基金自成立以来的年均投资收益率可达到8.82%。养老保险基金关系着我国1亿多退休人口的养老待遇，实现基金保值是基本要求。因此，养老金入市是实施保值增值的必然选择。《全国社会保障基金理事会基本养老保险基金受托运营年度报告2017》披露，基本养老保险基金自2016年12月受托运营以来，累计投资收益额为88.19亿元，其中2017年度的投资收益率为5.23%。可见，养老保险基金的增值已有起色，但更多的政策约束的放开还需观察后效。

第二，养老基金的资金性质、资金用途和奉行的投资理念有助于维护资本市场的稳定，促进我国资本市场健康发展。养老保险是我国社会保险制度中最关键的部分，养老保险基金也是社会保障基金中占比最高的部分，拥有庞大的体量。如前文所述，养老保险基金关系着上亿人口的老年福利，其投资原则要遵循价值投资，做到安全和收益并重。养老金入市可以净化资本市场的投资氛围，扩充资本市场的体量，稳定资本市场的波动，从而促进我国资本市场的健康发展。

自2012年广东省千亿养老金被批准入市以来，截至2018年2月底，多个省份已经获得稳健的投资收益。北京、安徽等10个省份已签署了4400亿元的委托投资合同，江苏、浙江、甘肃、西藏4省份政府已审议通过委托投资计划。基本养老基金投资运营扎实推进。

4．国有资本划拨社保基金政策

划转部分国有资本充实社保基金是指选择部分中央企业和部分省份试点，统一划转企业国有股权的10%充实社保基金。由于我国社会保障不充分不平衡问题非常突出，一些老工业基地和经济相对落后地区的养老保险收支已经出现了赤字。在这种情况下，扩宽社保基金的来源渠道是实现我国社会保障制度可持续发展的选择之一。毫无疑问，通过国有资本充实社保基金是其中一条重要的渠道。通过划转部分国有资本，可以弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口。《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》由国务院于2017年11月18日发布，该方案的实施范围是中央及地方国有、国有控股大中型企业和金融机构。划转对象为中央和地方企业集团已完成公司制改革的，直接划转企业集团股权；中央和地方企业集团未完成公司制改革的，在改制后按要求划转企业集团股权，统一划转比例为企业国有股权的10%。划转的中央企业国有股权，由国务院委托社保基金会负责集中持有，单独核算，接受考核和监督；条件成熟时，社保基金会可组建养老金管理公司，独立运营划转的中央企业国有股权。

划转部分资本充实社保基金的意义主要有以下三点：第一，有利于充分体现国有企业全民所有，发展成果全民共享，增进民生福祉；第二，有利于实现基本养老保险制度的代际公平，避免将实施视同缴费年限政策形成的基本养老保险基金缺口，通过增加税收、提高在职人员养老金缴费率等方式转移给下一代人；第三，有利于国有企业深化改革，实现国有股权多元化持有，推动完善公司治理机构，建立现代企业制度，促进国有资本做大做优做强，使发展成果更多用于保障和改善民生。

5．中央调剂金制度

中央调剂金就是按照一定比例从各省级行政区征集一部分养老保险基金，再按照实际需求的一定比例支付给各省级行政区。就我国目前情况具体来说，由部分养老金累计结余较高的省份和中央财政共同拿出一部分资金形成一个资金池，为收支矛盾过大、养老金缺口难以弥合的省份进行补充和支持。

事实上，自我国在2009年宣布全面建成养老金省级统筹制度以来，职工基本养老保险全国统筹进展缓慢。2011年3月16日，“十二五”规划纲要正式发布，其首次提出“实现基础养老金全国统筹”的制度安排。关于职工基本养老保险改革主要有三个要点：一是要全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹；二是切实做好城镇职工基本养老保险关系转移接续工作；三是要推动机关事业单位养老保险制度改革。2013年10月25日，人力资源和社会保障部在回应基础养老金统筹时表示，我国下一步目标是实现基础养老金的全国统筹，要进行制度、方案设计，进行充分论证，提出合理的方案，在经济社会发展条件允许的情况下实施。

2015年，人社部首次以政府名义发布《中国社会保险发展年度报告2014》，这是我国首次以定期年度公报的方式向社会公开发布社会保险发展状况，至今已发布三个年度报告。数据显示，我国职工基本养老保险出现当年收不抵支的缺口省份正在不断增加，2014年只有黑龙江、河北、宁夏3个省份，2015年则增至6个省份，2016年又增至8个省份，更出乎意料地是，中部龙头湖北省竟首次出现收支缺口。2016年出现缺口的省份和数额分别为黑龙江（-183亿元）、辽宁（-105亿元）、河北（-64亿元）、吉林（-41亿元）、内蒙古（-22亿元）、湖北（-18亿元）、青海（-17亿元）、陕西（-6亿元）。从这一系列数据可以看出，不仅缺口省份的数量在增加，而且缺口巨大，尤其是东北地区，2016年黑龙江收支缺口比2015年增长了75%，辽宁更是增长了142%。对于黑龙江这类职工基本养老保险基金已穿底的省份，既无养老基金账户的累计结余，更无省级调剂金可以调用。由此可以看出，我国的社保基金压力不可谓不大。究其背后的原因，主要有以下三点：第一，我国职工基本养老保险费率不统一，地区之间雇主费率差异过大，造成企业负担不均，参保与缴费积极性不高。比如在2016年社保降费后，职工基本养老保险雇主费率最高的上海为20%，经济发达的浙江及广东两省却是最低的，都只有14%，其余大多数省份为19%。过高的雇主费率水平，在一定程度上挫伤了中小企业尤其是小微企业参保的积极性；另一方面，各地雇主费率差异过大，这对缴费负担重的地区的企业来说，也是一种制度上的不公平。第二，我国职工基本养老保险缴费存在很大随意性，如前文所述，养老保险缴费基数为社会平均工资的60%～300%，企业通常按最低标准给员工缴费；此外，不少参保人员随意断缴、停缴或是缴满15年后不再缴费，这些都会直接导致缴费收入增长放缓，甚至出现缴费人数占参保人数比重的大幅下降。第三，各省份养老金抚养比开始拉开差距。2016年，职工基本养老保险基金结余可支付月数不足10个月的省份增至10个，它们分别是：黑龙江（0个月）、青海（5.8个月）、吉林（5.9个月）、辽宁（6.3个月）、河北（6.5个月）、天津（8.2个月）、陕西（8.4个月）、湖北（8.6个月）、内蒙古（8.7个月）、海南（9.5个月），再加上新疆建设兵团（3.4个月）。相反，养老金可支付月份最多的前三省份分别为：广东（55.7个月）、北京（39.8个月）、西藏（32.8个月）。再从各省份抚养比指标来看，抚养比是用参保职工人数与领取养老保险待遇人数的比值来衡量的。2016年全国企业抚养比从2015年的2.88下降为2.80，也就是说每2.8个在职职工就要养1个退休职工。2016年共有8个省份及新疆生产建设兵团抚养比低于2，它们分别是：黑龙江（1.3）、吉林（1.47）、新疆（1.54）、内蒙古（1.58）、辽宁（1.64）、重庆（1.73）、甘肃（1.76）、湖北（1.94）。相反，抚养比最高的前三个省份分别是广东（9.25）、福建（5.50）、北京（5.01）。可支付月份不足10个月的10个省份加新疆建设兵团，其中有6个抚养比低于2，而可支付月份最多的广东和北京的抚养比也几乎是全国最高的。

正是基于养老保险省级统筹的上述种种弊端和支付危机，我国急需实现养老保险全国统筹，重新制定全国统一的雇主费率，用中央社保税取代地方社保费，使所有应税收入都必须缴纳中央社保税。这样既可统一费率，更可稳定缴费。但“顽疾”积重难返，全国统筹难以一步到位，故要逐步推进，先一步实现中央调剂金制度。因此，中央调剂金制度也是全国统筹的过渡性措施。

具体来说，在过渡时期，中央调剂金制度大致有以下作用：第一，可以在一定程度上分摊劳动者的养老风险，有利于全国统一劳动力市场的形成与完善，有利于养老基金的规模化发展，具有再分配的性质和作用。第二，横向调节省际养老保险基金结余。基金结余较多的省份如广东、浙江等地的劳动者，不但要为自己退休后的保障而缴费，也要部分负担养老保险基金缺口较大地区劳动者的养老保险缴费。但不排除中央调剂金政策的实施会带来负的外部性。养老基金结余较多地区的养老基金支出将增加“上缴调剂金”一项，而养老基金结余较少或者亏空地区的养老基金收入则会增加“调剂金收入”一项。这可能会导致养老基金结余较多地区的政府会减少有关基本养老保险建设的力度；同时，养老基金结余较少或亏空地区的政府也可能会更多地选择依赖调剂金的收入。

2018年7月1日，企业职工基本养老保险基金中央调剂制度正式落地，意味着我国向实现养老保险全国统筹迈出了第一步。2018年中央调剂金制度运行良好，调剂比例为3%，调剂规模达2422亿元。

6．延迟退休年龄政策

渐进式延迟退休年龄制度是指综合考虑人口结构变化情况、就业情况而逐步提高退休年龄来延迟退休的制度，旨在降低社会抚养比，应对人口老龄化。

20世纪90年代以来，瑞士、德国、日本等发达国家陆续实施了弹性退休政策，为我国制定相关政策提供了不少成功的范例。2008年，人社部提出，有关部门正在酝酿，等待条件成熟时延迟退休年龄，采取“小步渐进”方式，每3年延迟1岁，逐步将退休年龄提高到65周岁。人社部前部长尹蔚民在2014年表示，人社部将会在2020年前推出渐进式退休年龄办法，综合考虑人口结构、人力资源供求、劳动者受教育年限、预期寿命以及社会保障制度进展情况等多种因素。

实际上，我国已经初步具备推出弹性退休制度的条件。第一，我国人口的平均预期寿命不断提高，目前已达到76.5岁，然而退休年龄仍然是20世纪50年代制定的60周岁，相对发达国家较早；加之，人口刘易斯拐点已到来，人口红利消失，延迟退休年龄是必然趋势。第二，延迟退休年龄意味着参加养老保险的劳动人口会多缴纳几年的保费并少领取相同年数的养老金，这可以较大地缓解养老基金的支付压力，有助于弥补养老金亏空。第三，自2008年放出“延迟退休”的消息以来，对公众进行了10年的心理铺垫，给予了群众一定的心理预期，公众具有良好的接受度。第四，高校和学界经过多年的机制设计和推演验证，基本达成一致的延迟退休相关共识。此外，延迟退休还有以下几个好处：第一，改善养老保险基金的短期缺口问题，保障养老保险基金的长期可持续性，促进养老基金的收支平衡。第二，将制度内抚养比维持在合理区间，保证缴纳养老金的劳动人口结构和领取养老金的退休人口结构合理。第三，有效化解由人口老龄化带来的劳动力危机，为我国经济发展提供二次人口红利。政策久久未能落实是因为政策也会带来一些不利因素，主要有以下一些反面意见：第一，随着我国就业形势愈发严峻，延迟退休年龄政策将会挤出青年人的就业岗位，使失业率升高。第二，延迟退休政策更多地顾及了脑力劳动者的利益，一定程度上未考量体力劳动者的利益，对于从事高危和繁重体力劳动的一线劳动者，延迟退休年龄是无法接受的。第三，延迟退休政策影响巨大，实际实施执行需要慎之又慎。

鉴于我国目前的基本国情，在未来实行弹性退休制度可能是最令人满意的结果。弹性退休制度是指允许劳动者在退休年龄、退休方式和退休收入方面具有某种弹性、较为灵活的退休制度。实行弹性退休制度是为了避免“一刀切”，让不同性别、不同职业、不同健康状况、不同收入水平等的群体选择最适合自己的退休方式。比如在知识经济领域工作的人，退休年龄可以适当延长一些；从事体力劳动的人，退休年龄则可以适当提前。