普惠金融视角下“插花式”贫困地区的金融扶贫实践与探索——以四川省遂宁市为例
摘要：当前，我国扶贫工作已进入最后的冲刺阶段，为了实现2020年全国的贫困人口全面脱贫的战略目标，利用市场化手段推进金融扶贫，着重提高脱贫对象的主观能动性，是我国推进“插花式”贫困地区扶贫工作的重要方式。对此，需构建完善的普惠金融体系，发挥政府、金融机构、贫困户各自的比较优势，共同发力、高效协调。本文通过对四川省遂宁市金融精准扶贫的调查研究，站在普惠金融的视角，结合遂宁的金融扶贫工作开展现状及存在的问题，总结了非连片特困地区金融扶贫工作实践模式，并提出相应的政策建议。
关键词：普惠金融 金融扶贫 模式探究 政策建议
一、背景介绍
根据相关文献可以发现，金融发展规模和发展效率与贫困缓解之间存在长期稳定的均衡关系；金融发展除通过直接作用贫困缓解之外，还通过经济、收入分配的间接作用缓解贫困的发生。强化普惠金融体系建设是小额信贷和微型金融的延伸和发展，是各种金融机构共同参与，公平地在国家之间、地区之间、城乡之间、各种类型和人群之间分配金融资源，提供全面的金融服务，满足所有人群的合理金融需求，以实现金融业的均衡协调和可持续发展。在此基础上通过对资源的再分配逐步消除贫困和两极分化，实现共同富裕。
四川省遂宁市属于非连片特困地区，造成贫困的原因更加多样化，金融扶贫工作因地制宜、因户制宜。截至2018年6月末，遂宁市仍有167个贫困村、4.9万多贫困人口，要实现2020年率先建成小康社会的目标，每年要脱贫2.5万余贫困人口，退出近80个贫困村，脱贫攻坚压力非常大。
经过测算，全市脱贫攻坚资金需求约为138亿元，金融在扶贫工作中的支持力度就显得尤为重要。中国人民银行遂宁中心支行（简称人行遂宁中支）加大金融扶贫的力度，创新金融扶贫机制，坚持“政府支持、金融主导、企业参与、农户贷款、扶贫贴息”的工作思路，按照“地方政府主导、人民银行牵头、职能部门配合、金融机构参与”的工作要求，强力推动金融服务到村到户，增强贫困人口自我发展能力。
二、主要做法及成效
人行遂宁中支着力助推扶贫攻坚，构建起多层次、广覆盖的普惠金融服务体系，积极巩固助农取款服务村级覆盖网络，推动行政村一级实现更多基础金融全覆盖。要求金融机构不断创新业务和产品，加强扶贫金融服务，助力小微支持农村产业和项目，进一步提高贫困农户和相关涉农企业的申贷获得率和贷款满意度，发挥金融助推精准扶贫的积极作用。
截至2018年6月，全市涉农贷款余额480.66亿元，较年初新增27.44亿元；全市金融精准扶贫贷款余额为71.18亿元，同比增长184.83%，其中，个人精准扶贫贷款余额为14.59亿元，同比增长41.35%，单位精准扶贫贷款余额为56.59亿元，同比增长285.79%。扶贫小额贷款余额5亿元，累计发放7.39亿元，个人精准扶贫贷款累计支持户数达到25311户，其他个人精准扶贫贷款支持户数达到6165户，累计达到27491户。
（一）落实普惠金融全覆盖，持续推进农村信用体系建设
一是全面深入推进“支付惠农示范工程”建设。以实施普惠金融为工作理念，继续加大“支付惠农示范工程”建设力度，鼓励和引导辖内金融机构加大对农村地区支付基础设施建设投入、提高人员素质、优化站点布局、完善机具设备。2017年，成功申报创建助农取款优质服务示范点36个、农村金融综合服务示范站3个、支付惠农示范行（社）1家，并要求各金融机构积极引导示范站点发挥好示范带头作用，以便让广大农村地区群众享受到优质、便捷的金融服务。二是填补金融服务空白行政村助力精准扶贫。按照“统筹规划指导，加强站点管理，强化宣传培训”的思路，逐一梳理辖内金融服务空白贫困村名单，制定空白贫困村助农取款服务覆盖计划及时间表，将任务逐一落实到各银行机构，要求银行机构充分发挥金融助力脱贫致富的社会责任。截至2018年6月末，已完成辖内45个金融服务贫困村助农取款服务点的设置，全市助农取款点数量达3696个，实现贫困村助农取款服务全覆盖目标。三是按照信用建设全覆盖的工作安排。充分依托农村信用信息基础数据库，为建档立卡贫困户和新型农业经营主体建立电子信用档案，开展农村信用体系“三项评定”，助推金融精准扶贫，对建档立卡贫困户的信用评定面达到100%，一般农户评定面达到80%以上，新型农业经营主体评定面达到60%以上。确保金融精准扶贫贷款风险可控，对扶贫小额信贷不良贷款要及时加大清收、代偿和处置力度，确保扶贫小额贷款不良率为0，要及时归集和专户管理风险金，确保风险金比率全覆盖。
（二）围绕四个领域精准施策，有效满足金融精准扶贫贷款需求
一是有效满足建档立卡贫困户融资需求。我中心支行与辖内金融机构签订“分片包干，整村推进”责任书，建立到村联络员制度，将分片包干责任到机构、到人。2017年，全市有建档立卡贫困户的行政村均签订了“分片包干、整村推进”责任书，95%的行政村建立了金融精准扶贫联络员制度，遂宁农商行等金融机构选派了293名员工到323个建档立卡贫困村和13个非贫困村担任“金融村干部”，积极引导各银行机构加大创业担保贷款的发放力度，截至2018年6月末，全市创业担保贷款发放391笔，余额为3510.91万元，有效满足大学生、就业创业和贫困人群的合理融资需求。二是有效满足扶贫产业融资需求。全市各区县、各金融机构组织开展多场扶贫产业融资对接活动，签订贷款合同金额近45亿元。此外，我中心支行充分运用货币信贷大数据系统的“天府融通”模块，推送信誉良好、经营情况较好的扶贫企业信息，要求各金融机构加强扶持培育，展开线上对接。三是有效满足基础设施建设融资需求。引导辖内农发行制定易地扶贫搬迁资金管理办法，建立贷款审核支付“绿色通道”，加大对贫困地区棚户区改造、农村基础设施建设等领域的支持力度。截至2017年年末，全市已申报易地扶贫搬迁贷款9亿元，投放1亿元，惠及3612户贫困户。四是人行遂宁中支团委以遂宁市农民工金融夜校为载体，积极做好金融扶贫政策宣传和金融知识普及工作，按月到贫困村开展相关宣传和专项教育活动，使其掌握符合其需求的金融知识。重点结合金融法治、人民币反假、支付结算、征信管理和金融扶贫等宣传内容、资源和渠道，提升金融知识宣传教育整体合力和社会效果。
（三）充分发挥各类金融机构助推脱贫攻坚主体作用
一是强化农村中小金融机构支农市场定位，完善多层次农村金融服务组织体系。引导辖内农商行、村镇银行等机构发挥网点多、覆盖广的优势，继续发挥好农村金融服务主力的作用。二是创新发展精准扶贫保险产品和服务，扩大贫困地区农业保险覆盖范围。鼓励人保财险等公司建立健全针对贫困农户的保险保障体系，全面推进贫困地区人身和财产安全保险业务，缓解贫困群众因病致贫、因灾返贫的问题。积极加强与监管部门联系，引导银行业金融机构对购买信用保险和贷款保证保险的涉农小微企业给予贷款优惠政策。三是下沉金融服务重心，完善商业性金融信贷管理。引导各国有银行在遂分支机构加大系统内信贷资源调剂力度，从资金调度、授信审批等方面对贫困地区给予优先支持，针对贫困地区实际需求，改进贷款营销模式，优化审批流程，提升服务效率。
三、模式探究
（一）“项目建设扶贫”模式
以“农发基金”形式，加大对完善农村基础设施、水利、棚户区改造、易地搬迁等项目建设的信贷支持，已完成贫困村通村通社硬化路74千米，现代农业园区一体化路网建设162千米，带动沿线群众脱贫2.4万人；建设小型水库13座；支持国开行与遂宁市签订棚户区改造合同金额共24.7亿元，贷款余额为18.6亿元；已授信易地扶贫搬迁中长期贷款6亿元，支持搬迁人口3856户，12521人，其中建档立卡贫困人口2780户、8673人。
（二）“政策工具助推”模式
强化货币政策工具引导作用。要充分发挥支农、支小再贷款货币政策工具的引领作用，引导金融机构加大对小微企业和“三农”的信贷支持力度。持续推行支小再贷款的“名单制”管理，支农再贷款的“基地化”运用，“扶贫再贷款+扶贫小额信贷”和“扶贫再贷款+产业带动贷款”的金融精准扶贫到村到户模式。强化再贷款使用管理，按季清查金融机构运用再贷款资金发放的贷款台账并进行评估、通报政策执行情况，每半年开展一次现场核查，重点关注运用再贷款发放的产业扶贫贷款带动贫困户脱贫增收的情况。截至2018年9月末，全市发放支农、支小再贷款15.9亿元，金融机构以此发放的涉农贷款和小微企业贷款分别达13.8亿元和5.82亿元。
（三）“金融村干部驻村”模式
金融部门派驻“金融村干部”驻村开展一对一扶贫工作，已派出金融专职扶贫干部293人，到323个建档立卡贫困村和13个非贫困村担任“金融村干部”，直接参与贫困村的经济发展规划，同时“金融村干部”还带动了银行业务的下沉，“院坝银行”“田间银行”等已初见雏形。“金融村干部”先后组建驻村帮扶工作173个，实现包村包户全覆盖，带动各级各部门直接投入各类项目86个，帮助引进项目43个，累计落实各类帮扶资金3.2亿元，有效带动当地脱贫致富。
（四）“产业发展带动”模式
遂宁市已建立起首期10亿元的产业发展基金，该基金将支农再贷款惠农创业示范基地、省级粮食基地、支农再贷款以及产业扶贫有机结合起来，定向支持符合条件的低收入农户、乡村旅游、农村电商及以“遂宁鲜”为代表的特色品牌项目的发展。例如：遂宁农商银行对四川省遂宁市南大食品有限公司投放了2200万元贷款，带动就业人数达1500余人，其中贫困人数达400余人，实现人均新增收入达到3000元以上。
（五）“电商平台扶贫”模式
射洪农商银行先后在射洪县新黄村、青岗村、四垭村、金鱼垭村、古井口村5个贫困村探索搭建了村级电子商务金融服务中心，通过“融城旺社”工程发展了200余家特惠商户，搭建联系起O2O惠生活电商平台，改变农副产品供销模式，实施以村建立网上销售农产品平台，畅通农产品销售渠道，与淘宝、苏宁等知名电商合作，建成12家微商城，实现销售额达20亿元。
（六）“农产品包销”模式
建设银行、邮储银行采取为贫困农户提供生产农资，结合银行的客户资源和渠道分销优势，探索金融扶贫新模式。在遂宁市区设立农村产品直销体验店，对联系贫困村所产鸡蛋全部包销，同时注册“洪龙”商标，利用建行网上善融商城和自营门面推广，增加贫困农户收入，实现农户持续稳定增收。2018年6月末，全市共6家金融机构以该模式下乡扶贫，惠及农户600余户，为贫困户增收1200余万元。
（七）“政策保障兜底”模式
对丧失劳动能力的7.32万贫困群众，遂宁市可利用低保、残疾人补贴等扶持政策，保障兜底实现攻坚精准扶贫。同时金融部门加大扶贫力度，畅通支付结算手段，开通绿色通道，优先保障各类扶贫资金拨付。例如遂宁银行与遂宁市总工会联合设立“SGS”定向帮扶基金，专门用于创业援助、助学救助、特困职工帮扶等。2017年，该基金为1264个创业户提供了形式多样的援助服务，直接或间接带动6500余人就业。
（八）“风险分担补偿”模式
建立扶贫贷款风险补偿基金制度，遂宁市已建立扶贫小额贷款风险补偿基金5790万元，鼓励和支持有条件的县（区）组建农业担保机构，通过农业担保杠杆撬动，金融机构为贫困户或有贫困户参与的新型农业生产经营主体提供贷款，助推贫困村农业农村发展。
四、主要问题
（一）扶贫任务重和资金需求大形成双重压力
遂宁市目前仍有167个贫困村、4.9万多贫困人口，脱贫攻坚压力大。截至2018年上半年，全市一般公共预算收入仅38.26亿元，总量位居全省第12位，财政支出还需依赖中央转移支付，依靠自身力量解决扶贫攻坚资金缺口难度大。
（二）金融扶贫抗风险能力不够
目前农民大多外出打工，生产要素短缺，导致土地资源闲置，部分地理位置较好地土地被农业龙头企业流转。但土地被流转的农民一旦遇到经营不善的企业，就无法及时收到土地租金，而此时土地已被企业集中整理，农民面临既无法耕作土地又无法收到租金的尴尬的境地，这种情况的出现极易导致部分已脱贫的贫困户再次返贫。
（三）贫困户自主脱贫和主动还款意识不强
部分贫困农户由于缺乏合适技术作基础，其对贷款的需求并不迫切，有些贫困户仍然抱着依赖政府“输血”式的救济老观念不放，贫困户认为金融机构发放的小额扶贫贷款就是扶贫资金，是国家的救济资金，主动偿还的意愿不强。
五、对策建议
（一）精准对接脱贫攻坚多元化融资需求
要精准对接贫困区域发展规划，找准金融支持的切入点。精准对接特色产业金融服务需求，有效对接特色农业基地、现代农业示范区、农业产业园区以及工业发展的金融需求。以乡村振兴为主线带动贫困地区脱贫致富。
（二）大力推进贫困地区普惠金融服务体系建设
首先，要深化农村支付服务环境建设，推动支付服务进村入户。通过在农村建立电子支付体系的基础上，加强农村信用体系建设，推进“信用户”“信用村”“信用乡镇”评定与创建，有效发挥农村信用体系建设成果在精准扶贫金融服务中的作用。然后，逐步加深对现代金融体系的认识和了解。最后，通过金融体系的投融资功能，强化农村地区产业规模和经济发展进程。
（三）充分发挥各类金融机构助推脱贫攻坚主体的作用
强化农村中小金融机构支农市场定位，完善多层次农村金融服务组织体系。创新发展精准扶贫保险产品和服务，扩大贫困地区农业保险的覆盖范围。下沉金融服务重心，完善商业性金融信贷管理。
（四）完善精准扶贫金融支持保障措施
继续落实涉农贷款增量奖励、农村金融机构定向费用补贴、农业保险保费补贴等政策，健全和完善贫困地区农村金融服务的正向激励机制，引导更多金融资源投向贫困地区。推行和落实信贷尽职免责制度，根据贫困地区金融机构贷款的风险、成本和核销等具体情况，对不良贷款比率实行差异化考核。
（五）实施金融扶贫专项方案，充分调动社会资源
最后通过金融扶贫专项方案的实施，充分调动社会资源到农村去，逐步建立起全覆盖的普惠金融体系，进一步促使农村产业结构的调整和升级，充分改善农村就业环境。通过前期政策的倾斜，引导资金和人才扎根农村建设农村，逐步实现农村尤其是“插花式”贫困地区整体大环境的改变以及精准扶贫政策的落实，逐步摆脱贫困，实现共同富裕。