第二节　美国与李承晚政府关系的演进及其特征

自1945年9月美军进驻朝鲜本土后，美国军方就不得不考虑如何驾驭和运用本土力量来维持南朝鲜的统治秩序。在美苏协商联合托管朝鲜半岛的过程中，朝鲜本土的反对声势及派系纷争使美国进一步认识到，维持美国在朝鲜半岛的战略利益，必须倚重朝鲜的本土力量。随着美苏冷战形势的日益明朗，美苏在朝鲜半岛实行联合托管已无可能，美国决定放弃联合托管计划，扶植南朝鲜的右翼势力，在南部建立独立的政权。李承晚纵横捭阖于南朝鲜各种本土势力和美国之间，成为美国在南部建立政权的最终人选。⁽¹⁷⁾

尽管美国对朝鲜半岛战略地位的认识不断提升，并对NSC 8号文件进行了修订，但在朝鲜战争之前，美国从朝鲜半岛脱离的政策基调仍然处于主导地位。新成立的韩国李承晚政权竭力阻止美国从朝鲜脱离的政策，由于美国对朝鲜半岛的战略地位没有足够的重视，以李承晚为代表的朝鲜本土力量对美国对韩政策的影响非常有限。

1950年6月，朝鲜战争的爆发，扭转了美国从朝鲜半岛脱离的基本政策，开始转而强化对韩国战略地位重要性的认识，同时也为韩国增加了影响美国朝鲜半岛政策的筹码。在“联合国军”参加朝鲜战争初期，美韩在军事目标上是一致的，都主张用武力统一整个朝鲜半岛。但10月份中国介入朝鲜战争后，战局很快陷入僵持状态。美国从冷战的战略全局出发，为了避免战争演变成一场同中国的持久战，避免在朝鲜半岛过多投入美国的军事力量，决定通过谈判实现停战，而韩国李承晚政权则从韩国自身的利益出发，主张继续武力统一朝鲜半岛。因此，1951年6月30日中美停战谈判开始后，美韩在军事目标上发生明显分歧。从此，竭力阻止实现停战和破坏停战状态成为李承晚政府一贯的政策方针。这给美国的停战政策造成了不小的影响。

1952年2月，李承晚政府频繁的反停战行为令美国上下感到强烈不满，最后，杜鲁门总统亲自致信李承晚，对其行为进行谴责才暂时止住韩国的反停战行为。不过，李承晚借机要求美国尽快同韩国缔结韩美共同防御条约，并加快制订扩建韩国军队的计划。⁽¹⁸⁾对此，急于实现停战并在国内面临选举困境的杜鲁门政府迟迟不予答复。

1953年2月，由于在选举之前就公开承诺尽快结束战争，新上任的艾森豪威尔政府急于实现停战。李承晚对美国急于停战的心态心知肚明，因此，竭力通过破坏停战以增加向美国要挟的筹码。1953年六七月份，在停战谈判接近尾声、即将达成协定的过程中，李承晚政府做出了破坏停战的最后努力，以公开释放韩国士兵看管的中朝战俘⁽¹⁹⁾相要挟，阻止中美双方达成停战协定。面对韩国政府不断制造的麻烦，美国政府不得不采取安抚政策。艾森豪威尔向李承晚保证：（1）美国将不放弃用一切和平的方式实现朝鲜统一的努力；（2）在缔结一项可以接受的停战条件时，准备按照过去美国和菲律宾共和国之间、美国和澳大利亚及新西兰两个英联邦成员国之间所缔结的条约的原则，立即同他谈判缔结一项共同防御条约；（3）在取得必要的国会拨款的条件下，美国政府将继续向韩国提供经济援助，用以恢复其饱受摧残的国土。⁽²⁰⁾

美国很快兑现了自己的承诺。7月27日《朝鲜停战协定》刚刚签订，美韩双方就于8月8日草签了共同防御条约。对于美韩双方而言，共同防御条约有着不同的意义。一方面，韩国借助该条约，得到了美国的安全保障；另一方面，美国则借助该条约取得在韩国长期驻军的合法地位，并把韩国军队的作战指挥权牢牢控制在联合司令部，防止韩国破坏朝鲜半岛的停战状态。

然而，在美韩同盟的框架下，韩国并不完全听命于美国，而反过来竭力影响美国的朝鲜半岛政策。朝鲜半岛实现停战后，在有关战后遗留问题的解决方面，李承晚政府力图打破朝鲜半岛的停战状态，重启战端，因而不断设法影响美国的半岛政策，积极阻挠停战遗留问题的解决。

韩国影响美国停战政策的活动主要集中在1954年的日内瓦会议和停战监督的重要机构中立国监察委员会的存废问题上。1954年1月25日，英、法、美、苏四国外长在柏林会议上声明，将于4月26日在日内瓦召开处理朝鲜和印支问题的会议。2月4日，李承晚得到消息后，很快对美国表示不满，认为这是美国在不顾韩国的存亡同苏联做交易。⁽²¹⁾针对美国发出的参加日内瓦会议的邀请，李承晚要挟美国在武力统一朝鲜和扩充韩国军事力量之间做出选择，要求把韩国陆军增加到35—40个师。⁽²²⁾

李承晚借机要价的行为令美国感到非常恼火，但对于韩国的要求，美国也不得不予以考虑。16日，美国对韩国的要求做出答复，虽然没有明确满足李承晚的要求，但同意继续扩充韩国军队，推进韩国海空军现代化，重组韩国海军陆战队，并派遣军事人员具体磋商实施方案。⁽²³⁾对此，韩国也见好就收，不再坚持原有要求，宣布参加日内瓦会议。

但在日内瓦会议上，韩国的行为和立场再次让美国陷入困境，并促使美国最终不得不调整自己预定的会议方案。按照会议召开前的预想，美国准备在会上提出三种方案。为了争取韩国和盟国支持，美国主张以韩国现有制度为基础，在南北分别举行选举，然后再建立统一的朝鲜政府。⁽²⁴⁾

这是一种折中方案，体现了美国准备在盟国和韩国之间实现妥协的一种构想。但会议的进程没有按照美国的最初设想进展。折中方案遭到韩国的反对，韩国谴责美国是在向共产党投降，李承晚指出，法国在奠边府的失败就是美国不想在亚洲用兵的结果。⁽²⁵⁾看到该方案难以在盟国内部达成一致，加上中朝方面坚持联合国无权处理朝鲜半岛问题的立场，美国决定放手让韩国去破坏日内瓦会议。最终，日内瓦会议没能就朝鲜问题达成任何一致。

除了在日内瓦会议上竭力影响美国对朝政策外，在战后的监督问题上，李承晚政府积极推动美国废除中立国监察委员会，以达到其破坏停战监督机制，进而打破半岛停战状态的目的。因为在韩国看来，朝鲜半岛的缓和局势意味着韩国在美国对外战略中地位的下降，韩国将从此失去武力统一朝鲜半岛的机会。因此，日内瓦会议结束之后，韩国政府立即拿中立国监察委员会开刀。7月30日，配合正在访美的李承晚，韩国宪兵总司令元容德公开发表声明，准备对中立国监察委员会采取行动，随后韩国爆发了驱逐中立国调查组中波兰和捷克成员的游行示威。⁽²⁶⁾显然，这些示威活动是韩国政府有预谋的行动。

针对韩国破坏朝鲜停战的行动，美国一再向韩国施压，最终于11月17日迫使韩国同美国签订了《共同谅解备忘录》。该备忘录的签署，使美国得以继续以“联合国军”的名义控制韩国军队，保障韩国在停战问题上同美国进行合作。但在解决中立国监察委员会问题上，美国迟迟不能同盟国达成一致。1955年8月份，韩国又开始频繁向美国施压，促使美国不得不加快解决中立国监察委员会问题的进度。在答复1956年4月9日中国照会的过程中，美国最终争得了盟国的一致支持。5月31日，军事停战委员会中的美方代表单方面宣布，中立国监察委员会在韩国各个口岸的视察小组必须在一个星期内全部撤离韩国。⁽²⁷⁾最终，在停战问题上，困扰美韩关系的最后一个重要障碍被扫除。

在朝鲜停战问题上努力协调美韩关系的同时，美国艾森豪威尔政府也不得不积极思考停战后美国的对韩政策。尽管美国的对韩政策仍旧服从于美国的军事战略安全需要，但与战争期间以韩国军事安全为核心的政策不同，战后的对韩政策设计是以建设一个怎样的韩国为核心。韩国李承晚政府的考虑则与之不同，坚持以军事安全为国家政策核心，因此美韩在朝鲜停战后仍然政策冲突不断。

在停战前夕，美国就已着手考虑韩国的战后建设问题。1956年6月15日，经过两个多月的实地考察后，韩国经济事务总统特使亨利·塔斯卡（Henry J. Tasca）向艾森豪威尔提交了长篇报告。该报告是二战结束以来最为具体的考察美国对韩政策的重要文件之一，成为国家安全委员会NSC 156号文件，并于6月23日在国家安全委员会讨论。该文件开门见山地指出：“美国的安全利益需要加强韩国的经济。”接着文件从“联合国军”和韩国军队行动、韩国民众的基本生活水平、韩国的自卫和持续发展三个基本角度指出加强韩国经济的重要性，并提出了未来3—5年内援助韩国的政策建议。⁽²⁸⁾

随后，沿着该报告确立的基本精神，在共同防御条约的框架之下，美国对韩政策目标随着美韩关系的演进开始日趋细化。美国国家安全委员会综合美国各部意见，从美国在朝鲜的长期目标、当前具体目标和具体的政策三个方面制定了详细的战后对韩政策目标。国家安全委员会NSC 170号系列文件确定，美国在朝鲜半岛的长期目标是确保建立一个自由统一的朝鲜，其政治和领土的完整性得到国际协定的保证，有足够的军队保证内部安全并能捍卫朝鲜领土免于大国的攻击。为了确保韩国的安全，美国应该加强对韩军事和经济援助，把援助的重点“放在提高韩国国民生活水平和能够立即提高生活水平的领域”。⁽²⁹⁾

一年多之后，1955年3月出台的NSC 5514文件取代NSC 170/1文件，相比前者，该文件表明美国对韩政策有了四点新变化。它首先规定美国的长期目标是，“在联合国的监督下，在朝鲜实行自由选举，建立亲美、独立的代议制政府，并在该政府领导下，实现朝鲜统一”。第二，文件规定“当前的政策目标”是扩大美国对韩军援，使韩国拥有充足的军事力量维持国内稳定并阻止朝鲜的侵略，进而促使其为“自由世界”在太平洋地区力量的发展做出实质性贡献。第三，文件确定了将韩国纳入太平洋集体安全体系的政策。为了减轻韩国对美国的依赖，美国将积极推动亚洲其他盟国与韩国发展双边或者多边关系，“帮助韩国与日本、菲律宾及台湾形成利益共同体，尽快建立包括菲律宾、日本、‘中华民国’在内的任何一个国家都能与《马尼拉条约》《澳、新、美条约》联系起来的西太平洋集体防卫条约体系”。第四，文件提出了韩国军事力量发展优先于经济发展的原则，规定美国对韩国经济援助的目的在于使韩国承担更多的军事力量维持费。⁽³⁰⁾该文件所设定的对韩政策表明，美国对韩政策经历过朝鲜战争过度偏向军事化目标之后，开始继承NSC 8确定的更加合理的对韩政策设计，综合考虑美国的战略需要，通过加强韩国的自身能力，逐步减少韩国对美国的军事依赖和对外政策牵制，对韩政策不仅仅局限于在朝鲜建立统一的亲美代议制政府，保障韩国不受外来威胁，而且要加强对韩国的军事和经济援助，把韩国纳入美国远东的集体防卫战略框架，让韩国在东亚冷战中承担一定的责任。

1957年8月国家安全委员会又出台了NSC 5702/2号“美国对朝政策”文件。在保证韩国内外安全的情况下，文件更加突出了推动韩国经济发展和政治民主的目标。文件规定，当前的美国目标是：促进韩国进一步发展稳定的民主制度，同亚洲其他“自由国家”保持合作关系，使韩国获得最大限度的经济发展，并与一定程度的经济稳定性和必要的消费水平协调一致；防止韩国被共产主义以颠覆或侵略的方式控制；保证韩国军队能够确保国内安全，同美国军队一起遏制或者成功阻止朝鲜单独的进攻，阻遏朝鲜和中国军队目前驻扎在朝鲜的军队的进攻或者在美国有限的援助下遏制这一力量；影响韩国按照联合国宪章的目标和原则处理对外关系；促成必要的环境以形成西太平洋集体防御安排，使包括菲律宾、日本、“中华民国”和韩国在内的国家与地区参与这一体系，最终同美澳新条约和东南亚条约连接。⁽³¹⁾从目标的排序来看，韩国的民主制度建设处于首要地位，其次是韩国的经济发展与稳定；在韩国民主、发展、稳定的前提下，援助韩国发展军事力量，维护韩国的内外安全，进而培养韩国参与美国西太平洋集体防御的能力。随后美国制定的国家安全委员会NSC 5817号和NSC 5907号文件基本继承了NSC 5702/2号文件的对韩政策框架目标。

然而，李承晚政府在国家主要目标的设定上与美国的构想不同。李承晚主要考虑的是如何维护自身政权统治，并努力实现“北进统一”的毕生夙愿。因此，李承晚政府花费很大的精力以维持庞大的军事力量和同朝鲜的军事竞争，而对韩国的国内民主、经济建设缺乏重视，因此，在美国对韩援助资金的使用上，李承晚政府竭力阻碍美国降低对韩军援比例，并促使美国不得不做出让步。

除了在对韩援助资金的使用方面不服从美国的政策之外，在实行韩国民主政治方面，李承晚也不断背离美国推动韩国政治民主化的目标。1956年5月，韩国总统选举结果公布，李承晚的支持率从1952年的74%下降到56%，副总统的选举结果也出乎李承晚的预想，李承晚意中的自由党候选人李起鹏（Yi Ki-Pong）败给张勉（Chang Myon）。选举的结果令李承晚看到危机，大选之后日益增强的反对势力对李承晚的统治形成明显挑战，因此，李承晚加紧实行独裁统治。1958年12月9日自由党主导议会通过《国家保安法》修正案，并于24日动用武装警察强行通过该法案。尽管美国警告李承晚的独裁行为将影响盟国对韩国的支持，但李承晚仍一意孤行。

李承晚政权的独裁行为使其不仅在国内逐渐失去了群众基础，也促使美国进一步考虑李承晚政权的存续问题。1960年3月15日，韩国举行总统大选。民主党候选人赵炳玉离奇死亡，使选举成了以李承晚为首的自由党的独角戏。李承晚和李起鹏高票当选总统和副总统。自由党的舞弊行为引起了反对党和民众的强烈不满，最终激发了以学生为主的大规模示威⁽³²⁾，韩国局势逐渐失控。4月19日，李承晚政府对学生运动的疯狂镇压进一步激起强烈反抗，最终导致韩国局势的失控。韩国局势的日趋恶化，让美国感到摆脱李承晚这个不听话伙伴的时机已到。美国决定对李承晚采取强硬态度。国务卿赫脱照会韩国驻美大使，指出韩国的游行反映了民众的愤怒，如果不及时纠正并恢复秩序，容易被共产党利用。美国要求韩国采取措施恢复民众对两党民主制度的信任，查处选举舞弊行为。⁽³³⁾面对难以缓解的局势，美国于26日再次向李承晚施压，要求其辞去总统职务，修订宪法，改组内阁。在内外双重压力下，李承晚被迫辞职。⁽³⁴⁾外务部长官许政代行总统职权，组建过渡政府。为了防止再度出现总统个人独裁，6月10日，过渡政府决定第三次修改宪法，取消总统制，分散政府权力，建立责任内阁制，并筹备新的总统选举。

李承晚政权的倒台，客观上扫除了美国政策调整的韩国国内障碍。美国开始考虑韩国实行新民主的可能性，副国务卿道格拉斯·狄龙（Douglas Dillion）表示，他“盼望着韩国富有世界意义的进步，这是先前我们在朝鲜战斗并一直捍卫的原则”⁽³⁵⁾。面对韩国向民主化迈进的趋势，美国政府相当重视。在韩国新宪法通过九天后，艾森豪威尔总统访问韩国，在韩国国会发表演说并会见民主党领导人，鼓励韩国实行选举，尽快实现权力交接，表示美国将支持新的民主政府。⁽³⁶⁾

7月29日，新的总统大选开始。李承晚下台使其所领导的自由党势力衰落，而原来在野的民主党经过重组实力大增，在选举中大获全胜，赢得国会233席中的174席，民主党新派代表张勉当选总理，出面组阁，旧派代表尹潽善出任总统。然而，新的张勉政府却无力解决李承晚政府的遗留问题，同时由于权力分配不均，民主党内部新老两派很快展开权力斗争，并在内阁席位的分配上矛盾加深，最终导致分裂。民主党内的权力斗争严重削弱了张勉政府的施政能力，导致韩国政局不稳。⁽³⁷⁾重要的是，张勉政府也无力控制军队。

韩国政局的动荡不安促使美国开始深入思考对韩政策，对张勉政府的民主热情开始减退。1960年年底到1961年年初，艾森豪威尔政府出台了最后一份对韩政策文件NSC 6018/1。⁽³⁸⁾在继承以往文件中建立统一的代议制政府长期目标的同时，该文件加入了该政府应“能够有效地反映民众的需求、处理社会问题”的内容。考虑到美国政府即将换届，文件把以往的“当前目标”改为“暂定目标”并做了相应调整。“暂定目标”中的第一项强调了政府的能力与效力：“建立一个强大、稳定的韩国政府和社会，设计政策、制度和积极行动计划，促进民族团结和进步，满足大众需求，消除腐败，实现个人自由和社会公平的自由世界理想”。第二项目标也是关于韩国经济的发展，不过与以往相比，开始强调在减少对韩援助的同时，促使韩国经济自立。这一调整表明，美国政府总结了以往对韩政策的经验教训，开始转向集中推动韩国政府自身的稳定、自立和经济的持续发展。