总报告一
推进长三角一体化示范区建设专题调研报告上海市全国人大代表专题调研组
2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会主旨演讲中明确支持长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略，赋予长三角一体化发展更高的定位、更深的内涵、更广的空间、更强的动力。2019年5月13日，中央政治局会议审议通过《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善被定为“长三角生态绿色一体化发展示范区”（以下简称“示范区”），作为实施长三角一体化发展国家战略的核心区域，示范引领长三角地区更高质量一体化发展。为更好地把握长三角一体化发展的重大机遇，推动区域高质量发展及长三角一体化示范区建设，本报告在深入调研的基础上，既考虑三地诉求，又谋求长远发展，探索研究如何在示范区建设上实现创新资源的深度融合、优化配置及共享转化，使示范区成为在空间便捷、资源配置、产能协作、基础设施、公共服务等方面具有功能布局互动和良好协调机制的共同体。
一、区域特点
示范区跨沪、苏、浙三地行政边界，范围包括上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善全域，分别位于各自所在城市的边缘位置。该区域总面积2351平方千米（青浦669平方千米，吴江1176平方千米，嘉善506平方千米），常住人口308.72万人（青浦121.9万人，吴江131.98万人，嘉善54.84万人），户籍人口172.9万人（青浦48.9万人，吴江84万人，嘉善40万人），人口密度1261人/平方千米。该区域区位地理状况良好，机场、高铁、城际、高速公路等多层次交通体系健全，同城化交通网络基本形成，基础设施较为完善；节点城镇、小城镇、乡村等共存，空间类型多样，功能形态丰富，产业基础较为雄厚，拥有多元化发展的动力支撑；自然文化资源丰富，生态环境优越，是江南古镇群落最集中区域，也是江南水乡文化及吴语文化的代表性区域。近年来，吴江、嘉善接轨上海意愿强烈、行动积极，成为长三角一体化发展的前沿活跃地带，已形成突破行政区划、统筹规划协调的内在动力。
（一）交通
示范区交通体系健全。青浦区内有上海市郊第一条一级公路318国道，东西方向有A9沪青平高速公路、A8沪杭高速公路、A12沪宁高速公路以及连接上海虹桥机场与苏州的苏虹公路贯穿全境，南北方向有同三国道、外青松公路和嘉松公路，形成纵横交错、道路密集的陆路交通体系。吴江是苏州主城区面积最大的板块，境内苏嘉杭高速、常嘉高速、227省道、京杭大运河纵贯南北，沪苏浙高速、318国道、太浦河横穿东西，轨道交通4号线连接苏州主城，未来沪苏湖、通苏嘉甬两条城际高铁贯穿交汇。嘉善境内沪杭高铁、沪杭铁路、沪杭高速公路、申嘉湖高速公路、杭州湾跨海大桥北岸连接线穿境而过。
（二）经济
青浦、吴江、嘉善经济总量在所在地区位列中下游，存在较大的上升空间。2018年，青浦、吴江、嘉善分别实现地区生产总值1074.3亿元（在上海16个区中排名第12，增速为6.4%）、1930亿元（在苏州10个区县中排名第5，增速为7%）和582.60亿元（在嘉兴5个区县中排名第4，增速为7.5%）。三地2018全年一般公共预算收入分别为572.4亿元、202.90亿元和61.60亿元。按常住人口计算，三地2018年人均生产总值分别为88130元/人、146234元/人和106236元/人。
（三）产业
示范区产业发展处于工业化中后期阶段。青浦出口加工区整合优化为青浦综合保税区。华为、中核建设项目落地，与威马汽车、网易公司、金光集团、安谋科技等一批重点企业签署战略合作协议。吴江民营经济发展繁荣，民营企业总数超7万家，拥有世界企业500强一家、中国企业500强四家、中国民营企业500强五家。四大主导产业中，丝绸纺织、电子信息达1000亿能级，光电通信、装备制造达500亿能级。四大主导产业共实现产值2904.42亿元，占规模以上工业总产值的82.1%。累计拥有上市企业16家，“新三板”挂牌企业54家。拥有国家级开发区1个、省级高新区2个、国家级科创园4家、众创空间4家、企业技术中心10家、国家“千人计划”55人、国家级企业博士后科研工作站46家。嘉善拥有嘉善经济技术开发区和嘉兴综合保税区B区两个国家级平台和省级通信电子高新技术园区、姚庄省级经济开发区、省级现代服务业集聚区，2018年年底签约的中新嘉善现代产业园被列为浙江省“万亩千亿”新产业平台，初步形成以电子信息、现代装备制造（精密机械）、品牌木业家具为主的产业体系，集聚世界500强企业12家、上市企业6家。
（四）生态
示范区拥有优越的生态资源禀赋。青浦全区河网密布，湿地资源丰富，全区湿地总面积16855.6公顷，占全区国土总面积的25.2%。全区共有植物190多种、700多万余株。白鹭、牛背鹭、夜鹭、黑水鸡、黑斑蛙、金线蛙、虎纹蛙等野生动物都在湿地上生息繁衍。吴江以“千年水乡百湖之城”著称，全区列入省级保护湖泊名录达56个，占全江苏省的40%。太湖岸线长47千米，是太湖水质最好、空气最优区域，拥有一类空气、二类水质。嘉善获国家生态文明建设示范区、国家园林县城、浙江省森林城市、浙江省“绿水青山就是金山银山”样本。
二、一体化推进基础
（一）谋划一体化
青浦、吴江、嘉善积极参与长三角一体化示范区谋划。三地达成七方面共识，梳理出一体化示范区重大项目初步清单（共四大类45项），拟定70余项工作任务。签署《青浦、吴江、嘉善2019年一体化发展工作方案》，围绕规划契合、设施汇合、产业耦合、功能聚合、治理融合、环保联合等多方面，共谋一体化发展。青浦、昆山、吴江、嘉善四地签署环淀山湖战略协同区一体化发展合作备忘录以及多项专项合作协议，推动环淀山湖战略协同区融合发展。四地进行多次对接，形成《环淀山湖战略协同区青昆吴嘉一体化对接事项清单（2018—2020）》，包括规划布局、基础设施、产业创新、旅游文化、社会治理、生态环境等不同领域的77项具体事项。苏州南站站城一体化新枢纽规划方案深化设计，太浦河—沪湖蓝带计划战略规划初步方案形成。
（二）生态保护一体化
重点围绕水环境治理推进示范区生态保护一体化发展。青浦、吴江、嘉善三地在一体化生态环境综合治理上达成共识、签订协议，主动发起建立边界水环境、大气污染防治联防联治机制。跨省多边联合治水稳步推进，厘定青浦、嘉善、桐乡、南浔等地交界河湖的河湖长名单，开展定期巡河，创新提出“联合河长制”，聘请包括热心群众和社会团体志愿者在内的“民间河长”。青浦加强青西地区现状排查，强化空间资源管控和腾退力度，大力推进青西三镇建设用地减量化。目前二级水源保护区涉及194家工业企业100%关闭，其中清拆完成73家，清拆率37.4%。青浦还将推动一批生态基础设施的项目建设，特别是推动生态廊道建设，从根本上改善区域生态环境。吴江大力推进东太湖综合整治后续工程、水源地生态补偿、元荡等湖荡岸线贯通，并在生态环境保护领域投入大量成本，通过大力开展“治违、治污、治隐患”工作，淘汰污染、高能耗生产设备，提高中水回用率，整治“散乱污”企业，拆除违法建筑，排查“三类”隐患，有效助推城市有机更新，提升生态环境，消除各类隐患。
（三）交通一体化
围绕打通断头路、公交及高铁建设推进示范区交通一体化发展。吴江对接上海东航路的汾湖康力大道向东延长开工建设，施工单位进场并开始驻地建设。吴江累计开通9条跨公交专线，其中4条为2019年新增，连通乌镇、西塘、东方绿舟、新塍、南浔、商榻、金泽等地。沪苏湖高铁完成方案审查，苏州南站、盛泽站正进行站房交通枢纽概念设计，通苏嘉甬高铁全线初测。嘉善先后开行至上海的省际直达客运班线3条、省际毗邻公交线路3条和免费通勤班线2条，嘉善南站—上海虹桥站仅需23分钟。
（四）产业一体化
为积极推动示范区总体方案落实落地，并把示范区建设成为四个“新高地”，青浦梳理确定产业项目共31个，总投资额509亿元，涉及新一代信息技术、智能制造、高端装备、新能源、先进材料等多个行业和领域，总体呈现出科技含量高、产业集聚度高、产业层次高的特点。吴江举办“2019中国·吴江长三角区域合作洽谈会”，总投资500亿元的40个项目成功签约，其中一体化合作项目11个，产业项目24个，基金项目5个。建设中车城市捷运装备长三角区域制造与综合保税区基地，完善示范区交通建设，助推产业层次提升。吴江高新区挂牌长三角G60科创走廊产业合作示范区（医疗器械），部分企业加入G60科创走廊产业联盟。东华大学苏州纺织产业研究院落成运营，上海大学（汾湖）新材料研究院揭牌。国家先进功能纤维创新中心建设方案通过工信部论证。嘉善依托上海辐射效应，先后建立嘉善国际创新中心、上海自贸区嘉善协作区、中荷（嘉善）产业合作园、中德生态产业园、归谷智造小镇等特色园区。
（五）公共服务一体化
吴江长三角跨省异地就医门诊费用直接结算平台上线运行，与上海交通大学健康长三角研究院达成初步战略合作意向，开展跨区域多点执业备案。嘉善引进上海杉达大学光彪学院、上海师范大学附属学校等教育机构，主要医院与上海中山医院、仁济医院、新华医院等医院有长期合作关系，嘉善市民卡在上海中山医院等各大主要医院实现实时刷卡结算，形成接轨上海的半小时经济圈、工作圈和生活圈。建立沪苏浙皖四地长三角高校毕业生就业去向信息共享机制，吴江与上海交换双方户籍人口用工备案信息。青浦、吴江、嘉善三地气象部门组建联合气象服务工作团队，签发2019年一体化发展工作方案。青、吴、嘉签订教育战略合作框架协议。陆续建立长三角湖区旅游联盟、环淀山湖体育联盟等一系列协作联盟，人大、科技、民政、检察院等多个部门签署合作协议或备忘录，并依托备忘录进行跨区域执行协作。
三、问题与挑战
基于对青浦、吴江、嘉善三地发展现状和一体化推进基础的梳理，结合调研中广泛听取的各方观点以及对示范区建设背景与环境的分析，从问题导向出发，系统分析推进长三角一体化示范区建设中要解决的问题及面临的挑战。
（一）“绿色”与“发展”如何协调
示范区生态绿色发展的要求日趋严格，一定程度上使得资源开发空间受限。如何正确认识“绿色”与“发展”的关系，用绿色去优化发展而不是用绿色去限制发展，成为长三角一体化示范区建设中需要探讨的基本问题。
如生态补偿机制是促进区域一体化发展和生态保护诉求分歧收敛的重要途径。2015年国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》中明确“建立地区间横向生态补偿机制，引导生态收益地区与保护地区之间、流域上游与下游之间，通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施补偿”。然而，我国的生态补偿实践经验较为缺乏，且在过往的执行过程中往往存在贯彻生态目标不到位、补偿不到位等问题。对于示范区而言，如何精密设计生态补偿机制，从而使其达到预期效果成为一大难点。示范区生态补偿机制设计面临诸多问题。例如，生态补偿原则、触发机制、资金来源是什么；生态补偿的定量分析如何完成，如何制定生态保护标准；生态补偿立法滞后于生态问题的出现和生态管理的发展速度，补偿模式的创新往往缺少相应的法律、法规支撑，使具体补偿操作缺乏依据，如何破局；流域生态服务功能价值如何评估等。此外，在调研过程中，嘉善方面还提出在生态补偿之外对绿色金融等创新模式进行探索。
（二）财税分享机制如何统一
如何分配好税收是实现示范区利益共享的核心，对于保护和提高三地积极性起着重要作用。但青浦、吴江、嘉善三地在财税体制、产业发展、招商政策等方面存在较大差异，构建一体化的财税分享机制存在较大难度。
1．财力基础存在差异
三地财力基础存在较大差异，加大了税收分享的协调难度。从收入情况看，2018年青浦、吴江、嘉善一般公共预算收入分别为572.4亿元、202.9亿元和61.6亿元，差距悬殊。青浦税收收入以第三产业为主，二、三产业税收占比分别为33.99%和65.99%。吴江以第二产业为主，二、三产业税收占比分别为55.80%和44.10%。嘉善也以第二产业为主，二、三产业税收占比分别为62.34%和37.61%。从支出情况看，吴江的地方政府债务负担较重，明显高于青浦和嘉善，因此尽管其收入情况较好，但考虑到负债比例，其财政状况也不容乐观。
2．财税体制存在差异
三地有着明显的财税体制差异，因而加大了统筹难度。从财政体制层级看，青浦、嘉善为三级财政体制（嘉善县实行“省管县”的财政体制），涉及中央、省（市）、区（县）3个层级；吴江为四级财政体制，涉及中央、省、市、区4个层级。从税收分成比例看，增值税中央与地方五五分成后，上海与青浦的分成比例为35%∶65%，青浦占总额的比例为32.5%；浙江与嘉善的分成比例为20%∶80%，嘉善占总额的比例为40%。企业所得税中央与地方六四分成后，上海与青浦的分成比例为50%∶50%，青浦占总额的比例为20%；浙江与嘉善的分成比例为20%∶80%，嘉善占总额的比例为32%。吴江实行四级财政体制，其地方所得部分在江苏省、苏州市、吴江区三者之间分成。但在实际操作中，为进一步支持吴江地区经济发展，增值税经中央分享50%后，省级和市级不作提留，剩余50%全部归属吴江区；同样，企业所得税经中央分享60%后，剩余40%全部归属吴江区。因此，吴江的增值税、企业所得税两税留存比例最高（分别为50%和40%），嘉善次之（分别为40%和32%），青浦最低（分别为32.5%和20%）。
3．产业基础存在差异
三地的产业发展现状基础差异加剧了税收的不均衡。青浦在三地中的产业基础最雄厚。青浦西部以旅游和文创产业为主，朱家角镇旅游资源丰富，拥有上海水上运动场、东方绿舟等旅游资源；金泽镇近年来不断向科创经济转型，陆续引入华为研发中心、市西软件园等优质项目；练塘镇着力发展红色文化、江南文化和水乡生态。吴江产业结构较好，制造业实力强劲，2018年实现规模以上工业总产值3537亿元，丝绸纺织、电子信息、光电缆、装备制造四大主导产业合计占规模以上工业总产值的82.1%。但同时，吴江仍有近1000家需淘汰转移的污染型小企业，腾笼换鸟的形势也最为紧迫。嘉善产业基础最薄弱，西塘镇主要以发展生态旅游为主，综合保税区B区目前规模尚小；姚庄镇是传统意义上的农业镇，以发展高效生态农业为主。
（三）土地利用如何统筹
土地资源是区域经济发展的核心资源，如何实现示范区内土地资源最优化配置、减少土地跨地区管理的制度成本、推动土地集约节约和高效利用，从而为产业转型、区域发展、生态建设提供更好的环境是示范区建设所面临的关键问题之一。
1．土地资源约束趋紧
示范区地处长三角两省一市交界处，尽管与中心城区或主要城市相比仍有一定发展空间，但土地资源依然紧张。青浦2035年规划建设用地目标为228.8平方千米，现状建设用地已超过238平方千米，进入减量化阶段；吴江规划建设用地面积为195平方千米，现状用地为93平方千米；嘉善规划建设用地面积为163平方千米，现状用地为151平方千米。此外，盘活存量用地压力较大，对批而未供、供而未用、闲置土地和违法用地的清理整改难度高，对低效、低产出用地腾退压力大。
2．土地市场价格存在差异
土地出让价格是市场对区位的反应，示范区三地有着不同的土地市场价格。青浦越靠近上海中心城区的土地出让价格越高，越靠近行政边界的土地出让价格越低；吴江和嘉善土地价格比青浦低，但两地也不尽相同。这也导致土地资源难以在三地进行流转。若是今后在示范区内搭建“土地指标调剂池”统筹利用土地资源，则地价相差部分的收益分享机制也尚待探讨。
3．城乡二元土地管理特征明显
在宪法规定下，我国城乡土地管理分属两套不同的法律约束，形成城乡土地差异化的权利体系和配置方式。示范区位于两省一市行政边界边缘，存在大量集体土地、农用地，在土地管理过程中面临跨行政区的城乡统筹土地管理制度挑战。此外，目前土地审批控制较为严格，流程耗时较长，也一定程度限制了优质项目推进与区域发展。
（四）公共服务如何共建共享
高质量的公共服务供给是地区经济社会发展水平的重要体现，也是实现高品质生活的前提和基础。如何使公共服务真正实现共建、共治、共享，惠及示范区乃至更大范围的民生，已是示范区建设所关注的重点。如在两省一市中，上海显然具备最强的公共服务供给能力。但长期以来，上海依然面临优质医疗、养老和教育等资源供不应求的问题。在本市需求尚且未能充分满足的现状之下，公共服务的充分共享或面临一定社会压力。在调研中，嘉善方面则认为，上海把优质公共服务投放入示范区，不仅不会对上海本地资源的稀释，相反，还能够更好地起到吸引人才的作用，将没能进入上海的人才留在示范区。
四、政策建议
基于长三角一体化示范区的发展现状，切实回应存在的问题与挑战，并结合调研中得到的相关经验与启发，从制度创新、深化改革、协同发展、平台机制等角度提出推进长三角一体化示范区建设的政策建议。
（一）明确示范区管理机构
建立示范区规划管理常设实体机构，统筹安排一体化发展相关政策，构建有效的区域合作激励机制。以现有的空间规划工作专班为基础，通过沪苏浙三地政府签订联合协议或共同任命等方式，将示范区的规划编制和实施权力下放，具体负责示范区空间规划的编制、实施、管理和监督。同时，吸纳三地的权威规划机构组建长三角一体化示范区规划委员会，吸纳国内外空间规划专家组建长三角一体化示范区规划咨询会等非政府机构，作为区域规划的基本技术班底，为示范区规划及建设提供技术支撑。
（二）构建多元生态保护机制
青浦、吴江、嘉善三地以立法、立规的形式协同建立区域生态管控的标准体系，做好生态环境标准、监测标准和监管执法规范的“三统一”。充分利用科技手段，加强对生态环境尤其是水资源的监测、保护和利用，建立强有力的生态环境保护网络。积极引入与生态环境保护相关的科研创新平台和产业。探索构建多元化的生态补偿机制，最大限度地协调利益冲突。例如，根据各地流入与流出的水质状况确定横向补偿标准；搭建有助于建立流域生态补偿机制的政府管理平台；推动建立流域生态保护共建共享机制；加强与有关各方协调，推动建立促进跨行政区的流域水环境保护的专项资金；充分利用市场机制和多渠道的融资体系等。
（三）强化创新资源布局和共享
培育开放式科技创新生态系统，加强示范区内科技创新领域的广泛合作。优化创新载体布局，将上海的科研机构、产业园区、高校、职业学校等科技创新资源在示范区内进行开放式布局，并立足企业、依托上海的人才、教育、资金、科技等优势，在示范区内打造一批高规格的国家研究实验基地、科技基础数据中心、技术标准检测机构以及联合实验室。深化科技创新资源和重大设施共享平台建设，利用信息化手段促进示范区技术要素对接，打造专业数据库网络、科研教学机构网络、科学数据网络、人才网络等，推进大型仪器、科技成果、企业需求、科研专家、经纪人队伍等资源的共享共用。
（四）构建财税分享机制
合理分享迁移企业产生的税收。对于示范区外的企业迁入区内，可参考京津冀地区产业转移税收分享的办法，迁出企业完成工商和税务登记变更并达产后3年内缴纳的增值税、企业所得税，由示范区和迁出地区按50%∶50%进行分享。对于示范区内三地之间的企业迁移，可参考上海目前对于非制造业跨区迁移的规定，以企业迁移前3年缴纳的区县级税收收入年度平均值为核定基数，相应调减迁入区县的收入基数，调增迁出区县的收入基数。建立三地合作设立“资金池”。资金主要来自示范区内企业产生的税收，对于存量企业产生的税收，建议80%留在当地、20%投入资金池，对于增量企业产生的税收，建议20%留在当地、80%投入资金池。资金主要用于支持示范区内跨区域重大基础设施、跨区域重大生态环保项目、跨区域重大公共服务项目，以及符合示范区功能定位的重大产业项目等。统筹招商政策。避免通过比拼企业返税、各类奖补产生的恶性竞争，而要更加注重加强土地开发、产业准入门槛等方面的统筹力度。但同时，统筹并不是统一，招商政策也要保留一定的差异性，以发挥三地招商的主动性。
（五）推进土地开发模式一体化
优化建设项目跨区域土地审批。探索跨区域土地出让备案制，完善土地出让环节的审批流程，示范区管理机构和三地主管部门明确土地使用效益指标，有权对出让的土地进行督查、警告和回收。探索搭建跨行政区的土地收储平台。由示范区管理机构牵头，由两省一市土地主管部门授权，建立示范区土地收储平台，进一步提高土地使用效率。制定标准统一的土地管理政策。在土地利用绩效考核、土地开发强度、容积率制定等管理政策上逐步实现统一。成立跨区域土地资源信息系统。由示范区牵头、各地主管部门参与，将各地土地资源信息、交易信息、登记信息、审批信息等纳入示范区单一信息系统中，方便土地资源查询和利用。探索制定跨区域土地收益分享机制。近期可通过“一事一议”方式对土地指标调剂或转移项目进行补偿，远期可探索研究“挂钩式”收益分享机制，即收益在对土地单价、土地绩效和产业项目等进行权重计算后进行分配。一体化制定土地供应计划。由三地共同根据空间规划和产业发展导向，以确保功能性项目优先为原则，编制年度土地供应计划和利用计划，合理控制土地利用节奏。
（六）推进公共服务协同共享
为解决异地就医结算与医改政策的协调性问题，建议遵循医改所确定的目标，兼顾患者就医需求与医疗资源合理利用，在示范区内建立跨省医疗联合体，落实各级医疗机构功能定位，推进医联体内资源整合共享，提升基层医疗服务能力，规范双向转诊服务流程，探索分级诊疗制度和家庭医生制度一体化模式，将异地门急诊就医纳入基层首诊、双向转诊、急慢分治的医疗服务体系，实现跨地区有序就医。加强示范区公共法律服务一体化建设，创新优化公共法律服务供给方式，整合法律咨询、法律援助、人民调解、司法鉴定、仲裁等相关服务资源，提供便民利民、精准普惠的公共法律服务。通过信息化手段强化示范区内各类法律法规、政策和服务信息的易获取性。
（七）推进示范区空间规划协同立法
建立“多规合一”的空间规划体系，围绕经济社会发展规划纲要目标，统筹各类规划，明晰规划思路，统一规划基础，编制一体化的空间规划，构筑通用基础平台，共同建立管理机制。按照构建“多规合一”空间规划体系的总体目标，研究出台在体例框架、规划编制管理要求、程序及违法责任和处罚力度上相当的、适应示范区发展特点的空间规划管理规范性文件，力争上升成为分级施政的公权力定边界、定责权利关系、定奖惩制度，为市场活动定规则，保障公共利益诉求的管理法规，成为长三角地区乃至全国的空间规划立法范式。
上海市全国人大代表“推进长三角一体化示范区建设”专题调研组
召集人：王建宇 陈晶莹 丁光宏
成员：殷一璀 丁仲礼 马兰 王伟 王霞 朱国萍
刘艳 刘小兵 刘晓云 刘新华 许立荣 许宁生
花蓓 李丰 李林 沈彪 张兆安 陈力
陈靖 陈国民 杭迎伟 金锋 周燕芳 柴闪闪
徐征 徐如俊 唐海龙 曹可凡 曹立强 章伟民
崔瑜 廖国勋 廖昌永 樊芸 潘向黎