第二节 社会福利的理论界定

一、社会福利的概念

“社会福利”（social welfare）一词，最早见于1941年美国总统罗斯福与英国首相丘吉尔所签订的《大西洋宪章》和1945年所签订的《联合宪章》中。在各国社会福利制度建设和社会福利事业发展的过程中，各国对于社会福利的界定均有很大差异，即便是在同一个国家和地区，由于研究者的研究视角不同，对于社会福利的理解也有很大的差异。

在世界许多国家，特别是西方发达国家里，大都把“社会福利”当作“社会保障”的同义词。如《简明不列颠百科全书》将社会保障解释为“一种公共福利计划”，属于对“社会福利”一词的广义解释。在另一些国家里，如美国、日本等国，社会福利仅指社会保障制度中的一个特定的范围和领域，通常是指专为弱者所提供的带有福利性的社会服务与保障，如儿童福利、老人福利、残疾人福利等等。从这个意义上，“社会福利”一词便具体化为“社会福利服务”或“社会福利事业”。属于对社会福利的狭义理解。在中国社会福利仅仅是社会保障体系的一个组成部分，属于狭义社会福利范畴。

美国社会工作者协会1999年出版的《社会工作词典》对社会福利的定义是：“社会福利是一个宽泛的和不准确的词，它最经常地被定义为旨在改善弱势群体的状况的‘有组织的活动’、‘政府干预’、政策或项目。……社会福利可能最好被理解为一种关于一个公正社会的理念，这个社会为工作和人类的价值提供机会，为其成员提供合理程度的安全，使他们免受匮乏和暴力，促进公正和基于个人价值的评价系统，这一社会在经济上是富于生产性的和稳定的。这种社会福利的理念基于这样的假设：通过组织和治理，人类社会可以生产和提供这些东西，而因为这一理念是可行的，社会有道德责任实现这样的理念。”根据这一定义，社会福利包括了理念、道德责任和制度实体等不同层次的含义。

日本在1950年社会保障审议会提出的《关于社会保障制度的劝告》中，提出“社会福利是指对于国家扶助的对象，加残疾者、儿童及其他需要援助的人，给予必要的生活指导、回归社会指导、生活保护等，以达到充分发挥他们的能力，走向自立为目的的事业”。此外，在《社会事业法》第三条对社会福利事业的宗旨则进行了以下的规定：“社会福利事业是对于需要进行援助、培养和需要重新谋求生活手段的人，在不损害其独立生活意志的前提下，给予生活上的援助。必须以此为其宗旨并从事活动。”也就是说，社会福利等于社会福利事业，它是“对需要援助和保护的人所进行的诸项活动”。

在我国，1991年出版的《中国大百科全书·社会学》把“社会福利”定义为：“国家和社会为增进社会成员尤其是困难者的社会生活的一种社会制度。旨在通过提供资金和服务，保证社会成员一定的生活水平并尽可能地提高他们的生活质量。社会福利狭义指当社会成员因年老、疾病、生理或心理缺陷而丧失劳动能力而出现生活困难时向其提供服务措施；广义指为了改善和提高全体社会成员的物质生活和精神生活的各种社会服务措施。”1994年出版的《中国社会工作百科全书》对“社会福利”的解释是：“按其字义和一般人的观念，通常被理解为有关改善社会成员物质、文化生活的一切举措。

与西方国家相比，在我国对社会福利概念的使用则不同，尽管我国学术界有时也会与西方国家一样从广义角度使用“社会福利”一词，但绝大多数情况下是把社会福利作为社会保障的内容之一来理解，主要是指针对老年、妇女、儿童与残疾人所提供的相关福利，以及面对全体社会成员提供的公共福利项目。

社会福利从词义上理解，可以指社会福利状态，也可以指社会福利制度。

社会福利状态是指人类社会，包括个人、家庭和社区的一种正常和幸福的状态。贫困、疾病和犯罪等社会病态是“社会福利”的反义词。它涉及人类社会生活的非常广泛的方面，主要包括社会问题的控制、社会需要的满足、实现人的发展潜能等。

社会福利制度则是指国家和社会为实现社会福利状态所做的各种制度安排。由于社会福利制度建立是一个历史的过程，它会因时、因事、因地而发生变化，因而这种意义上的社会福利的含义也是变化的。一般来说，社会福利制度指为促进人类幸福、疗救社会病态的慈善活动或政府行为。它主要涉及社会福利的目标体系、社会福利的对象、社会福利的项目体系、社会福利的资金和服务提供体系这四个方面。社会福利的这四个方面相互联系、相互依存。

我们这里要讲的“社会福利”，是指政府和社会通过专业化的福利机构为解决社会上的特殊群体以及一般社会成员的生活困难，提高国民生活质量而有针对性地提供服务和设施的制度和措施的总称。

对我国社会福利制度的理解，可以包含这几层含义：

第一，社会福利供给主体是多元的，形式是多样的。由政府、社会福利机构、民间团体和个人提供多种形式的福利保障。

第二，社会福利的服务对象具有特殊性和普遍性，有些社会福利项目是针对老年人、妇女儿童等特殊群体提供福利服务；有些社会福利项目是面向全体社会成员提供福利服务，如公共文化娱乐、公共卫生服务、公共设施服务等。

第三，社会福利提供福利服务的目的是提高社会成员的生活质量，促进人的全面发展。一般来说，社会福利的保障水平高于社会保险和社会救助等保障制度所提供的保障水平。

第四，社会福利制度提供的主要是服务保障。通过福利机构为有需要的社会成员提供服务，满足个性化和较高层次的服务需求。

随着社会经济的发展，社会福利的内涵和外延也是在不断变化的。因为人们生活水平的不断提高，对社会福利需求的内容（项目）不断增加，对社会福利质量的要求也不断提升。

二、社会福利的对象

社会福利的对象就是指享受社会福利待遇的人群。国家社会福利惠及的对象不但包括本国公民，有时还可以包括暂时居住在本国的外国人，如瑞典规定在本国居住达到一定的时间，无论是否加入本国的国籍都可以按照规定享受应有的福利待遇。

一般讲社会福利待遇的享受者应当是全体社会成员。但从我国目前的情况来看，社会福利的对象基本分为两个大类：一是公共福利对象，包括全体社会成员；二是特定福利对象，包括对残疾人、老年人、妇女、儿童等特殊群体。

我国建设新型社会福利体系的目标要求是“全民共享型的发展型社会福利体系”，发展型社会福利体系的构建，涵盖养老、教育、健康等众多民生领域，涉及城乡、不同地域、不同年龄、不同行业、不同性别的人口。

这就需要根据中国经济社会特点，采取了多元、多样的方式，在统一构架的前提下，满足社会不同群体的需求，提供的各种形式的社会福利。将公共财政优先用于社会弱势群体，对大多数有收入劳动群体采取缴费性社会保险保障模式，同时国家鼓励单位和个人建立补充性保险以满足有能力的群体的更高需求。

三、社会福利的基本特征

社会福利作为社会保障体系中提供较高层次福利的制度安排，与社会保险、社会救助等保障项目相比，具有以下特征：

（一）福利供给主体的政府主导性

国家（政府有关职能部门）和社会（提供福利服务的社会团体）是社会福利的供给主体。国家和政府颁布相关法律、法规建立社会福利制度，同时通过有关职能部门对社会福利事业进行监督与管理，并承担相应的资金供给责任。

（二）福利服务对象的普遍性

这包含两层含义：一是保障对象的全民性；二是福利项目的多样化。社会福利在性质上表现为全民的普遍性福利，即在立法或政策范围内的全体社会成员均能享受到的保障，包括老年人福利、残疾人福利、妇女儿童福利以及住房福利、教育福利等。社会福利项目的多样化能够满足全体社会成员不同方面的需要，从而要求社会福利面向全体社会成员而不能只是面向社会某一特定群体。

（三）福利待遇水平的高层次性

社会福利的根本目的是改善和提高社会成员的生活质量，即社会成员的基本生活因为社会保险和社会救助制度而得到国家和社会的保障以外，国家通过社会福利使社会成员的生活状况得到进一步的改善，并使其生活质量得到提高。因而社会福利是较高层次的社会保障项目。

（四）福利供给形式的服务性

与其他社会保障制度相比，社会福利更强调以服务来满足社会成员的保障需求。社会福利提供的主要是福利服务与福利设施，如学校、福利工厂、福利院、社区服务机构等，就是国家与社会实施相关社会福利政策的基本途径。因此，社会福利在现代社会保障体系中是唯一主要用福利服务或福利设施而不是用现金或实物援助为实施方式的社会保障子系统。

（五）福利资金流动的单向性

社会福利在资金来源上，具有明显的由国家和社会直接或间接向社会成员提供福利和服务的单向性特征。也就是说，社会福利制度运行中不存在权利和义务的等价交换关系，它是以满足社会成员的需求为目标，提供免费或低收费的福利服务。

（六）社会福利理念的公平性

主要体现在以下两个方面：一是社会成员参与的机会公平。即任何社会成员只要符合法律统一规定的条件，不论其地位、职业、贫富等均被强制性地纳入社会福利范围，社会福利的社会化程度愈高，这种机会的公平性就愈表现得充分，因此，每一个社会福利项目对于其使用范围内的社会成员而言，即是一种机会公平的保障。二是通过提供基本生活保障和解除后顾之忧来维护社会成员参与社会的公平竞争，并消除发展过程中因意外灾祸、竞争失败及疾病等因素导致的社会不公平，起到维持社会成员发展起点公平与过程公平的作用。

四、我国社会福利体系构成与发展目标

随着社会经济的发展以及人们对生活质量的提高，社会福利体系是不断充实和丰富的。中国30年的改革开放使经济得到突飞猛进的发展，物质基础进一步雄厚，人民生活发生了天翻地覆的变化，社会福利事业得到了不断的发展，社会福利体系进一步健全。

（一）我国社会福利体系构成

目前，我国的社会福利主要由老年社会福利、残疾人社会福利、妇女儿童社会福利、公共社会福利等内容构成。

1．老年社会福利

老年社会福利是指国家或者社会根据老年人的特殊需求和老年人自身的特点，而提供给老年人的特殊的、照顾性的物质帮助和社会服务。随着人口的老龄化，老年人社会福利的需求将不断增加。

老年人社会福利是养老保险制度的延伸，养老保险提供收入保障，老年社会福利主要提供服务保障，要在解决好“养”的基础上，进一步满足老年人对服务和精神文化生活等多方面的需要。

2．残疾人社会福利

残疾人社会福利是指国家或者社会为了保护残疾人的生活权益和提高残疾人的生活质量而提供各种服务、物质帮助以及就业岗位的一种社会福利项目。残疾人社会福利是社会福利制度中较早产生和发展的一种福利形式，并且长期以来受到许多国家的高度重视，残疾人社会福利制度在许多国家已经相当完善。如残疾人社会救助、残疾人养老保险、失业保险和医疗保险等；国家和社会团体兴办的各种社会福利事业，提供各种形式的福利设施和福利服务。

3．妇女儿童社会福利

妇女儿童社会福利是指国家或者社会为满足妇女儿童的特殊需要和维护其特殊利益而提供的照顾和服务。在许多国家妇女儿童一直被视为弱势群体，因此，当社会福利制度产生时就包括了妇女儿童社会福利的内容，目前也是各国社会福利制度的重要组成部分，也是相对成熟和完善的社会福利项目。

4．公共社会福利

公共社会福利是社会福利的重要项目，它是国家和社会为满足全体社会成员的物质及精神生活需要而兴办的公益性设施和提供的相关服务。公共社会福利的内容十分广泛，涉及人民生活的诸多方面，如公共教育、公共卫生、公共设施和社区福利等。

与其他社会福利形式不同的是，公共社会福利的实施对象是全体居民，在实施范围上具有普遍性和全民性。同时，随着残疾人社会福利和妇女儿童社会福利等制度的日益完善，许多国家开始把重点放在一般社会成员的公共社会福利项目的建设上，其目的是为了提高全民的生活质量。

（二）我国社会福利体系的发展目标

《中国发展报告2008/09》提出了2020年新型的社会福利体系的发展目标，要建立“全民共享型的发展型社会福利体系”。主要有三层含义：

一是新型福利体系突出以人为本、关注与推进人的全面发展的新理念，把教育扩展、健康促进、就业援助等“上游干预性”领域纳入社会福利体系。

二是强调福利体系的渐进发展过程，不急于求成，不简单地移植或攀比西方福利国家的方式与方法，要充分兼顾中国在不同发展时期的财政能力、人口结构、收入水平、市场化程度、区域发展差别、城乡二元结构、城市化水平、劳动力流动性、就业多样化和儒家文化传统等特征，使福利体系的改善与中国社会经济的发展阶段相适应。

三是从中长期发展战略的角度入手制定社会福利政策，加强社会福利支出的社会投资的功能，把传统的补偿型福利模式转变为一种与经济发展相互促进的福利模式。

“全民共享的新型社会福利体系”的基本内容可以概括为24个字，“老有所养”“病有所医”“学有所教”“劳有所得”“居有其屋”“贫有所助”。

老有所养。老有所养指的是使养老保险制度能够覆盖城乡，要建立城乡65岁以上无保障老人的养老补贴，农村农民由国家提供基本养老补贴，完善农民工的养老保险，降低费率，并可遂人愿流动转移。提高城镇职工养老保险的统筹层次，建立和完善城镇灵活就业人员的养老制度。

病有所医。一方面，努力扩大医疗保障体系的覆盖面，到2012年使城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的覆盖率达到90%，基本解决跨统筹地区农民工的参保和待遇衔接问题，到2020年实现医疗保障对城乡人口的全覆盖；另一方面，还要建立城乡医疗救助制度。此外，还要逐步推进三个统筹，形成合理的定价机制、增强中央财政的跨地区转移支付等。

学有所教。在现有九年制义务教育的基础上，把学前一年教育及初中毕业后的一年免费职业教育列入义务教育发展，逐步实现“1+9+1”的扩展义务教育目标。另外，到2020年，使农村地区以及城镇贫困家庭子女享受免费的高中教育。

劳有所得。对就业困难的特殊群体实施积极就业援助，扩大失业保险的覆盖面。积极探索灵活就业、农民工、农村乡村乡镇企业职工能够参加的失业保障制度，打破劳动力市场的城乡分割，健全劳动力市场服务体系。

居有其屋。通过廉租住房形式，解决城镇低收入家庭的住房困难问题，基本解决长期进程且住房十分困难的农民工的住房问题。对农村贫困家庭提供建房补贴。对城镇中低收入群体及具有一定收入条件的农民工提供经济适用房等援助性住房保障。

贫有所助。使最低生活保障制度实现应保尽保，适当提高救助标准。对残疾人、老年人、儿童以及妇女，提供针对性的社会保护和社会扶持。加大就业补助、儿童营养、残疾矫正与康复、妇女儿童老人权益维护等方面的支出，完善社会慈善体系。