三、发挥政府和市场的双重作用——以我国医疗卫生事业的发展为例

市场从本质上讲是交换场所及其交换关系的总和，它在配置资源时的作用特点就是自发性和趋利避害。讨论政府与市场的关系，首先是政府要不要管理市场的问题。这已经是常识性问题，毋庸置疑，在所有的社会经济场合都存在着一定形式的政府管理或干预市场现象。其次是政府如何管理市场的问题。这衍生出管理工具运用的命题，这才是关键。因为管理工具使用的种类、形式、方式和力度对调控市场有不同的效果。因此，在市场和政府的关系中，市场对资源配置起着决定性作用，而政府是管理主体，要有所不为，遵循市场规律，让市场自发配置资源。然而在一些情况下，政府要有所为，发挥理性能动作用，弥补市场失灵。

在我国计划经济体制时期，医疗卫生资源的配置由政府绝对主导。医疗卫生机构绝大多数为政府或集体创办。政府统筹规划建设医疗卫生机构，统筹安排医疗服务对象，并且统一规定医疗服务的范围、标准和价格。这样的制度安排，在当时整体经济水平低下的情况下，使群众享受到了相对平等的基本医疗服务，但弊端是，医疗卫生机构和医务人员对服务缺乏积极性，医疗服务和技术水平总体偏低。

20世纪80年代，随着经济社会整体改革的推进，医疗卫生领域实施了以“放权让利”为主要内容的市场化改革。全国医疗卫生机构普遍实行了多种形式的责任制，包括医院院长负责制、科室承包、定额包干、经济核算、多劳多得的分配制度等。政府财政对公立医疗机构的投入大幅度降低，鼓励医院通过创收增加业务收入。全国范围，财政投入占公立医院院均总收入的比重从1980年的23.87%降至1987年的10.18%。“放权让利”改革有针对性地解决了当时医疗卫生服务供给不足的问题，调动了医疗机构和医务人员的积极性，医疗机构数量大幅增加。但由于在放权的同时，没有建立起相对应的监督和筹资体制，弱化了政府的投入责任，使公立医院产生趋利动机。医疗机构在经济利益的驱动下，资源越来越往经济相对发达的城市地区集中，导致了医疗资源在区域间、城乡间的差距不断扩大，城乡之间人均医疗费用在20世纪80年代相差3倍，到90年代已扩大为5倍。医疗卫生领域的主要矛盾从供给不足转为公平性不足，群众对“看病难、看病贵”反映强烈。在《2000年世界卫生报告》对世界卫生组织（WHO）成员国医疗卫生系统公平性排名中，中国排在第188位，在全部191个国家中排在倒数第4位。

在资源配置方式中，市场机制是最有效率的。然而，市场不是万能的，市场机制存在自身的缺陷，这就是政府干预市场的理由。政府干预经济会出现干预失灵。随着人们生活水平的提高，人们对自身健康状况更加关注，医疗卫生服务需求也越来越高，我国医疗卫生服务的市场地位原来是以福利为主，现在正向着福利与非福利并存，甚至在部分领域以非福利市场为主的经济市场转变。

片面强调医疗卫生服务的福利性，强化政府的行政干预；或者片面强调市场的自发性，单方面推行市场化运转，两者都不利于医疗卫生服务市场发展。理想的政府干预应该是在健全医疗卫生服务相关法律规范的基础上，引入市场机制，利用市场规则，规范医疗卫生服务市场运行，从而发挥政府和市场的双重作用。

政府应该发挥哪些作用？党的十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。习近平总书记在对《决定》做说明时，强调了政府的职责和作用，“保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监督，维护市场秩序。推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。进一步说，“更好发挥政府作用，不是要更多发挥政府作用，而是要在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好那些市场管不了或管不好的事情”。市场与政府各自具有不同的作用，市场对资源配置起决定性作用，政府对弥补市场不足和维护市场秩序起作用。对医疗卫生领域来说也是如此。