二、新时代中国基层治理现代化探索及其困境、出路

（一）基层治理现代化的初步实践

基层社会治理创新是社会治理创新的重要环节。基层能够密切联系国情、社情、民情，基层治理的实践探索，能够将中央的顶层设计转化为规范化的规章制度和可操作的政策措施。随着十八大以来我国社会治理理论的突破，基层政府在社会治理的体制机制和治理方式等方面进行了积极探索，为创新社会治理积累了成功经验，为国家治理体系和治理能力现代化提供了基层实践样本。

1．以系统化思维为特点的治理体系创新

十八届三中全会明确提出，要以全局观念和系统思维抓改革，习近平总书记反复强调要抓顶层设计和系统集成，这形成了党的十八大以来重要的改革指导思想、基本方法和特点。在改革过程中，很多地方都强调坚持系统化思维，统筹谋划、协同推进，精准选择全面推进的突破口。典型的案例有：

（1）浙江省杭州市构建“1141”社会治理体系

杭州市重点完善“1”个服务管理中心，整合“1”个综合指挥室，建立“4”个平台工作机制，深化“1”张基层社会治理网，实现信息来源多元化、上报流转信息化、指挥调度扁平化、管理服务精细化、事件处理专业化、绩效考核制度化，确保第一时间发现问题、第一时间处置问题、最大限度解决问题，全面提升基层乡镇（街道）社会治理、服务群众的能力和水平，打造具有杭州特色的基层社会治理体系。

（2）浙江省嘉兴市“三治融合”基层治理体系建设

嘉兴市桐乡是“三治融合”发源地，探索推进“自治、法治、德治”相结合的“三治融合”建设，形成了“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”的乡村治理新格局。政府层面，重点在依法行政、普法教育、崇文尚德和提升基层自治组织自转能力上持续用力；社会组织层面，重点在培育扶持、放大其作用发挥空间上精准发力；群众层面，重点在职能归位、活力提升上有效助力。2017年，“三治融合”被写入党的十九大报告，被中央政法委确定为新时代基层社会治理创新的发展方向。

（3）江苏省江阴市推进基层治理体系创新

作为江苏省唯一的县级集成改革试点，2017年7月以来，江阴市有序推进以“六大体系”为核心内容的基层治理体系创新，形成了“一个中心管协同、一个网格管治理、一枚公章管审批、一支队伍管执法、一个网络管服务、一个平台管信用”的基层治理“江阴模式”。一年多来，在一些重点领域和关键环节实现了创新突破，实践探索已初见成效。

2．以党建为统领的“一核多元”式治理体制创新

随着新型城镇化建设的加快和统筹城乡配套改革的进一步深化，基层群众的需求日趋多元化，各种矛盾凸显，基层治理面临“基层组织活力彰显难、群众主体作用发挥难、社会组织协同参与难”问题，而传统自上而下行政推动的“一元”型治理已无法解决“三难”问题。在此形势下，各地积极探索以党建为治理牵引，形成了以基层党组织为核心、多元参与共治的多种基层治理新体制。比较典型的案例有：

（1）“街乡吹哨、部门报到”的北京平谷探索

平谷是隶属北京市的一个区，三面环山，矿产丰富。2017年1月，在治理盗采金矿、盗挖山体过程中，平谷尝试建立了“乡镇吹哨、部门报到”的基层党建引领社会治理机制。“吹哨”是传达预警信息，“报到”是就地解决问题。乡镇“吹哨”后，各相关执法部门必须在30分钟内“报到”。为了强化乡镇党委对社会治理的领导，平谷区将执法主导权下沉，使乡镇“吹哨”有职、有权、有依据；同时建立上下协作的联合执法机制，使部门“报到”有平台、有机制、有资源。“乡镇吹哨、部门报到”实施后，平谷区很快形成了党建引领、部门联动、多方参与的社会治理格局，有效解决了“五指分散不成拳”“八个大盖帽管不了一个破草帽”等顽瘴痼疾，当地14年屡禁不止的盗采盗挖问题也得到了彻底治理。

（2）湖南省长沙县实施“党建＋”系统工程

2016年以来，长沙县创新实施“党建＋”渗透到经济建设、文化建设、生态建设、社会建设各个方面：“党建＋经济”，在8个工业园区和300多家中小企业成立党组织，在重点项目工地建立一批临时党支部，全力服务项目建设和企业发展。创新推出“支企帮村”新举措，大力发展村级集体经济。“党建＋治理”，立足党建引领基层治理现代化，探索村（居）务监督委员会开展独立监督的途径，推进村级“小微权力”清单试点，构建了以村级党组织为核心，自治组织、监督组织为主体，其他组织为补充的“一核多元共治”基层治理体系。

3．推行网格化管理机制

网格化管理是近年来基层社会治理中创建的有效管理机制，各地在创新社会治理的实践中，以不同的方式推行网格化管理机制，使社会治理更加精细化。如青岛市西海岸新区通过网格化社会治理体系建设，以网格为载体、以信息化为支撑、以法治化为保障，通过推进任务细分化、工作流程化、标准定量化、运行信息化，着力实现安全隐患在“格”中整治、社会治安在“格”中加强、矛盾纠纷在“格”中化解、社情民意在“格”中掌握、便民服务在“格”中开展，社会治理更加精细化。

4．充分发挥信息化技术在社会治理中的作用

运用信息化技术手段提升社会治理的科学性和精准度，是当前信息化社会做好社会治理工作的内在要求和必然趋势。十八大以来，各地党委、政府在社会治理领域大力推进和倡导运用信息化技术手段，成效卓著。如天津市司法局加强社区矫正信息化建设，开发了社区服刑人员动态管理系统，实现“矫正人员网上管理、矫正执法网上审批、矫正过程网上监督”，打造“数字执法”基础平台，实现了社区服刑人员管理的无缝衔接，提高了社区矫正工作的办公效率，强化了社区服刑人员监管科技化。广东省佛山市禅城区推行一门式政务服务改革，通过推进“一口受理、系统优化、业务协同、信息共享、数据沉淀”的政务服务改革，提升行政效能和水平，促进公共服务标准化和均等化，更畅通了政府和群众联系的渠道，提高了社会治理的科学性和精准度。

（二）碎片化——基层治理困境的症结所在

要深入推进基层社会治理体系和治理能力现代化，就要找到基层社会治理中存在的突出问题，只有坚持以问题为导向进行改革，才能找到创新的突破口。当前我国基层治理进一步深化面临的困境，既有治理主体方面的，也有治理客体方面的，还有治理体制机制及其方式方面的，从根本上说，它们的共性问题在于“碎片化”，这才是基层治理困境的症结所在。

“碎片化”，本意是完整的东西破碎成诸多零块，后被引入传播学领域，表示“社会阶层的多元裂化，并导致消费者细分、媒介小众化”。有研究表明，当一个社会的人均收入在1000～3000美元时，这个社会便处在由传统社会向现代社会转型的过渡期，这个过渡期的一个基本特征就是社会的“碎片化”：传统的社会关系、市场结构及社会观念的整体性瓦解了，代之以一个一个利益族群和“文化部落”的差异化诉求及社会成分的碎片化分割。［11］如今，“碎片化”广泛应用于政治学、经济学、社会学等多个不同领域中。

当前，我国基层社会治理面临的现实问题就是碎片化，这里的碎片化是指各种治理主体、治理客体和治理要素分散、零碎，难以形成整体性治理格局。这种碎片化突出体现在治理主体（政府管理模式的碎片化）和治理客体（人民群众的利益诉求碎片化）上，社会治理主、客体及治理要素的碎片化相互交织，又与中国社会快速转型结合在一起，对基层治理工作形成重大考验与挑战。

1．治理主体——政府管理模式的碎片化

我国的基本行政管理体系由专业主管部门的垂直业务指导和行政区划内的属地归口管理两部分构成，两者交织形成了条块分割的碎片化结构，各级政府总是被划分为许多不同的职能部门。虽然这种基于专业分工、按职能划分的分部组织结构能够提高政府的专业化和工作效率，但同时也导致了政府服务的分裂性，为碎片化政府埋下了隐患。尤其是随着网络化、信息化的快速发展，部门分割管理模式的弊端日益突出，主要体现在以下几个方面：

（1）分割了业务流程

一个完整、连贯的业务流程往往被分割成一个个支离破碎的片段，部门壁垒阻碍了各职能部门之间的交流协作，增加了业务运作时间、提高了协调成本，甚至还造成多头指挥、相互掣肘，使下属无所适从。

（2）形成了部门利益

每个部门都有自己的一亩三分地，在决策和执行任务时，各部门往往会从本部门的利益出发，缺乏整体思维，只注重局部效益而罔顾整体，甚至使本部门目标凌驾于政府整体目标之上。

（3）降低了服务质量

由于各部门之间的协调和整合不足，产生了部门主义、地方保护主义、“搭便车”现象和集体行动困境，具体事务的决策和执行往往需要经过相关部门激烈的谈判、妥协、讨价还价，使得服务质量大打折扣。

处于政府“金字塔”底端的基层，饱受条块分割格局之累，其工作状态可以概括为政策执行千头万绪、条块机构协同困难、完成任务责大权小、解决问题有心无力。在城市社区，这种权力体系碎片化的表现之一为：面临“行政化困境”的自治组织居委会并非是社区唯一的治理实体，而是与街道下派的其他机构，或者市场、社会组织等“共治”，形成了“复合治理架构”。在乡镇农村，国家行政权力体系的触角同样延伸到基层，过去被纳入农村基层自治组织的部分事宜划拨给了职能部门，但是以科层化、职能化、专门化、独立化为基本特点的国家职能部门与乡村社会的非程式化、不规整性、综合性问题和治理不契合。

2．治理客体——人民群众的利益诉求碎片化

人民群众利益诉求的碎片化实质上是人民群众价值多元化的体现。当前，我国社会处在快速转型之中，人们的经济成分、分配方式、利益格局、生活方式、工作方式、价值观等都处在变动之中，社会治理的群众基础发生了深刻变化。其主要特征包括：

（1）代际更迭

党执政初期的群众基础随着岁月的流逝已大多退出职业舞台，现在活跃在时代舞台上的新一代群众基础，大多数对社会的基本政治制度和社会制度是认可的，但这种认同已经从过去单纯的感情认同，转变为法理型认同和利益认同。

（2）结构变化

市场经济导致社会利益多元化、格局复杂化，群众划分为多个不同的利益群体。由于群众又具有强烈的现实性特点，必然导致社会价值观多元、利益诉求碎片化。

（3）公民意识觉醒

民主法制时代，人民群众的维权意识、民主意识、法制意识显著增强，执政早期群众对党和政府的无条件信任和服从现象，在一定程度上已经让位于对个体权利的追求。

（4）表达渠道畅通

互联网等新媒体的出现形成了新的表达诉求渠道，成为群众参政议政发泄情绪的缓冲阀、调节器和社会舆论的放大器，使群众拥有了前所未有的话语权，每个人都能够充分表达自己个性化的价值观点和利益诉求。

（5）参与意愿差异

部分居民往往由于公共价值的缺失、参与渠道的匮乏而不愿参与基层社会治理，居民与社区、村镇的关系和行为都在一定程度上出现了“脱域”现象。同时，居民个体化参与多、组织化参与少，组织化参与水平低，对涉及个人利益的事务感兴趣，对不涉及自身利益的事存在“事不关己、高高挂起”的现象，无法达成共识和统一行动，参与效果不理想。

群众基础的深刻变化使得原来城市和农村中的“利益共同体”都在逐渐消解，基层民众的价值观更为多元，利益诉求更加难以调和，伴随而来的治理问题也更加复杂。在城市社区，单位制快速解体、住房商品化改革、劳动力市场形成及土地城市化等四个机制的确立，瓦解了传统的总体性社会管理模式的社会与经济基础，经济体制改革的推进又进一步带来利益分配的碎片化；在乡镇农村，城镇化的发展及人口的流动等因素也使得原有的单一制生产结构难以为继，伴随着征地拆迁及其所引发的社会冲突、污染下乡与食品安全危机、流动人口权利的非均等化保障等问题，乡村基层治理所面临的复杂性危机将更为严峻。此外，随着“社区（村落）共同体”观念的逐渐消解，一些传统的居民自治形式也受到挑战，“居委会大妈”“乡绅乡贤”等黏合国家与社会的介质失效，居民自治难以形成对国家治理的有益补充。

3．治理要素——资源、信息等要素的碎片化

从基层社会治理要素来看，其碎片化突出体现在以下方面：

（1）权力碎片化

社会组织、社区居委会、村委会等自治组织权力缺乏，参与基层社会治理的能力和渠道有限。“上面千条线，下面一根针”是基层工作的真实写照，村、社区作为各项工作的最底端承载者，只有做事的责，没有相应的“权”，即是乡镇街道一级，时常需要无条件完成上级每一个部门交办、委托的各类“硬性工作”，在基层社会治理中也同样面临“责任无限，权力有限”的困境，权责明显不对等。

（2）资源碎片化

传统的社会服务管理体制存在着资源配置不到位、重复浪费、效率低下、监督不足的问题，各部门投入基层的人力、物力和财力较分散，没有统一规划，缺乏治理的合力。例如，在综合治理系统、服务管理中心之间存在有集成无联动、配合不力的问题，往往重复操作、交叉执法，造成社会管理人、财、物的浪费。

（3）信息碎片化

职能部门各自为政，基础数据不能共享，导致了“孤岛”效应，难以为居民、企业和社会组织等提供完整、高效、便捷的公共服务，大大降低了工作效率。

（4）业务碎片化

同一业务分为若干小段，居民办事往往要跑多个部门和地点，办理业务极不方便。

（三）体系化——基层治理的必由之路

基层治理主体、客体及其要素的“碎片化”，导致各地方的治理改革探索也呈现“碎片化”的特点，大多是以某一个部门来主抓，以某一方面的问题为突破口，以解决某一个领域的具体问题为目标，普遍缺乏整体视角和系统化思维。这成了困扰政府效能发挥、影响公共服务水平提升的一个重要的体制性问题，也是影响改革深入推进的症结所在。

如何打破碎片化困境，改变基层治理“头痛医头，脚痛医脚”“按下葫芦浮起瓢”的现象，整合各类主体和各种要素，构建整体性、系统化治理结构，完善基层社会治理体系，是执政思维现代化的体现，是加强和创新基层社会治理的关键所在，更是提升基层社会治理能力的必经之路。

中央顶层设计是非常清晰的，就是要推进国家治理体系和国家治理能力现代化，把体系建设和能力建设作为国家治理现代化的整体来谋划布局。基层治理是一个庞大的系统工程，作为国家治理的重要组成部分，也必然要遵循体系建设和能力建设两手抓、两手硬的要求。基层治理改革越是推进到深水区，越要突出系统治理理念，站在区域全局高度，从整体性、协同性上去谋篇布局。

衢州市探索构建“主”字型现代化基层治理体系，提出打造“中国基层治理最优城市”的目标，就是要走出号召式、碎片化、盆景型的小打小闹小格局的误区，通过体系化的顶层设计、规范化的执行落实，形成可操作、可复制、可推广的市域社会治理体系、治理模式，积极为全国面上推进新时代市域社会治理理念、体系和能力现代化，提供衢州的标准、方案和样本。与其他地方从某一方面切入不同，衢州的基层治理体系顺应了基层治理系统化改革的大趋势，突出党建统领作用，尊重群众主体地位，注重“统筹整合联动、跨界打通融合、扁平一体高效”，运用组织创新、载体创新、机制创新、流程创新，引导和鼓励各方广泛参与，更具有全域性、整体性、综合性、系统性、开放性、基础性的特点，把市县一体顶线、乡镇（街道）中线、村（社）网格底线和信息集成联动指挥竖线统筹布局，把信访维稳、平安建设、社会治理、中心工作等一体纳入，将“五治融合”（政治、自治、德治、法治、智治）和“五位一体”（政治、经济、文化、社会、生态）全面拓展和纵深推进，是对市域治理的一种全方位的探索实践，是一个典型的系统性改革样本。