六、衢州经验对我国基层治理的启示

衢州在基层治理探索实践中面临的难题，在我国基层治理推进中普遍存在。比如，如何将党建与社会治理更加紧密地结合在一起，真正提高党在基层治理中的政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力；如何打破体制内外“两张皮”的现象，形成各方力量积极参与基层治理的强大合力；如何通过“制度设计＋技术支撑”，来提升基层治理的信息化、智能化，实现“智慧＋”治理，构建基层治理体制改革与治理方式创新有机结合的新形态等。这些难题，虽然还有待衢州通过深化基层治理实践进一步加以解决，但总体而言，衢州实践给我国基层治理探索提供了以下有效的启示：

（一）系统集成联动——基层社会治理的新理念

按照“四大五加”的理念方法，对基层治理进行全市域的谋划布局，这是衢州最显著的特色，也是它之所以取得初步成功的核心所在。

一是以系统思维进行顶层设计。不是就基层治理抓基层治理，而是把基层治理放到衢州全域这个大格局、工作牵引这个大抓手来谋篇布局。实践党建治理大花园“一张皮”，抓党建就是要把解决问题推进工作的力量资源组织起来，发挥党建保障作用；强治理就是要把组织起来的力量资源下沉村（社）网格，发挥网格服务管理作用；建花园就是要把党建组织起来的力量资源在治理过程中发挥作用，并体现在各项工作实实在在的成效上。衢州的基层治理是市委“1433”战略体系的重要组成部分，与队伍建设、文明城市一起融合成市委“三大战略”，队伍建设要以基层治理成效来验证，基层治理要在文明城市创建等中心工作推进中体现成效。为了形成全市“一盘棋”，衢州构建了“四大五加”的体系架构和“主”字型运行架构，设计了“三、王、主”的推进路径，提出了网格建设“六个规范”、落实“三个全覆盖”的“三联”工程、保证常态长效的“周二无会日”等一系列的抓落实举措；为了实现大联动，市委反复强调各项工作要“跨界打通融合”，并积极推进这方面的实践，围绕乡村振兴大花园建设，把“党建治理大花园”合成“一张皮”，系统重构了“3752”乡村振兴大花园建设体系，把党建、治理、大花园三个专班工作打通，统筹推进乡村振兴工作。

二是以集成理念抓组织实施。针对基层特别是农村班子战斗力、工作开展不平衡的问题，设计了“组团联村（社）”这一载体，整合组织市、县、乡三级机关干部资源，组建一个个4～10人规模的联村（社）组团，指导、支持、帮助各个村（社）开展工作。在一些薄弱村，这些组团要承担起抓班子和抓工作的双重责任。针对联村（社）组团入村可能流于形式、村级工作可能出现不正常的现象，在全市统一设置“周二无会日”，确保联村（社）组团、村（社）网格每周至少有一天全力抓工作，促进基层工作常态化、长效化。针对“周二无会日”可能出现的“进村不知干什么”现象，又从“六个日”（组团联村日、支部活动日、民情沟通日、乡贤议事日、中心工作克难攻坚日、市县服务“六个一”日）进行明确，防止联村（社）流于形式。针对党员联户难以落实的问题，规定每个党员名字要在联系户门口挂牌晾晒，在五种情况下必须上门。针对联村（社）组团、联户党员在联系服务中可能遇到的解决不了的问题，推进从网格、村、乡、县、市五级都要建立解决问题的协调机制，以保证联系工作取信于民、常态长效。

三是以联动方式保证任务落地。建立“平时为掌、战时为拳”的工作机制，平时分关把口，各守一方，遇到疑难问题，整合资源和力量集中攻坚。在网格，平时“一长三员”按照职责开展工作，一个人解决不了的事情，就由“红色网格联队”共同解决，网格中的联村（社）组团成员、入格的村“两委”成员、“一长三员”、党员等一起想办法解决。一些重大项目攻坚，市、县、乡、村、格各级力量，可以根据工作需要点兵点将，跨县、跨乡、跨村、跨格调度使用，形成联动攻坚，构建“一方有难、八方支援”的工作机制。

（二）共建共治共享——基层社会治理的大格局

党的十九大提出，“打造新时代共建共治共享的社会治理格局”，为当前社会治理实践的发展指明了方向。“共建共治共享”既是社会治理的格局，也是社会治理的整体逻辑框架。衢州的“主”字型基层治理实践的特点之一就是：最大限度地组织动员群众、企业、社会组织等参与民主自治，落实共建、共治、共享“三共并推”。

一是线下载体多样。“红色物业联盟”，其特点就是突出一个“共”字。各方共抓，街道“工委”、社区“党委”和物业“联盟”同台唱戏，共同推动街道、社区、网格与驻区单位、两新组织互助、互联、互动，共建、共治、共享。干群共建，市、县两级每个机关党组织与小区结对，每个机关党员干部到自己居住社区报到参与共建，引导居民依法有序参与小区治理，发挥小区居民主体作用。“红色网格联队”，其特点就是突出一个“联”字。组团联村（社）、两委联格、党员联户，在村（社），扎实推进“四民”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）和落实“四自”（自我教育、自我管理、自我服务、自我监督）；在网格，扎实推进“进村入户”和“网格问效”，面对面听取群众的意见，定期召开网格中的户代表对网格开展工作进行民主评议。在突出“两红”主载体的同时，鼓励各地创新，涌现出了诸如兰花热线、衢化大妈、龙游大妈等一系列组织群众参与基层治理的特色做法。如衢州市花园街道上洋村，在专业市场网格探索村企共建模式，充分发挥企业兼职网格员作用，一个企业一名兼职网格员，一幢市场楼一名兼职网格员，围绕安全生产每日开展检查，反馈企业日常服务需求，围绕有礼营商、诚实守信、安全生产、环境卫生、村企互助五个方面开展星级商户评定，推动市场有序管理。

二是线上渠道畅通。在衢州，最具大众化的是“村情通”广泛应用。衢州市“村情通”平台，充分解决了群众参与决策和监督问题，已经成为农村（社区）治理的重要抓手，破解了基层治理的一系列痛点、难点问题，村（居）务公开、收集群众意见建议、了解群众对村（居）务决策和工作执行落实情况的评价、组织群众排查矛盾纠纷和安全隐患排查等都可以依托线上开展，正是“共建共治共享”治理格局的生动体现。如今这种模式已经在衢州全面推广，如柯城区“点点通”、衢江区“钉格通”、江山市“E家亲”、常山县“慢城百事通”、开化县“三民工程”E掌通等，都取得了显著效果。

衢州共建、共治、共享“三共并推”的基层治理新格局，遵循着治理主体—理念机制—成果目的的逻辑线索。实践表明，“共建共治共享”的治理模式，能够真正尊重群众主体地位、激发群众主人翁意识、发挥群众主观能动性，真正打通基层治理的“最后一米”，也提供了“三共并推”基层治理新格局的生动经验。

“共建”是基本要求，体现了治理主体的多元化。这是“弹性社会”有机运行的基本要求，也是实现有效治理的关键。十九大报告提出了“发挥社会组织作用，实现政府与社会调节、居民自治良性互动”的“共建”要求，“互动”一词对社会治理主体间相互关系进行了重新界定。

“共治”是重要手段，体现的是社会治理手段的多元化。一是“共治”手段的主体多元化，从过去政府主导、行政方式为主的刚性治理手段，转变为组织社会各种力量、利用多种资源、采取多种方式进行社会综合治理的弹性治理手段。二是治理手段因地因事制宜，根据城市（乡村）不同区域、不同社会问题采取不同的资源整合模式和方法，以求达到更好的治理效果。三是治理过程的全方位干预，过去我们的社会治理强调事中和事后的干预，而现在多元主体共治条件下，我们能够对问题进行事前、事中、事后的全方面治理，通过前瞻性、预防性的工作，让不稳定、不安全事件少发生、不发生。

“共享”是最终目标，强调治理的过程协作与成果广惠。社会治理新格局不是为了某个阶层，而是让所有人享受社会治理带来的团结、和谐与安全。在治理过程中，不同治理主体之间信息共享，减少信息获取成本；治理资源共享，提高治理资源的利用程度；治理手段共享，增加治理的组合模式；治理进度共享，增强主体间工作的协同效应。而成果的广惠，是“将改革成果惠及更广大的人民”，推动社会阶层结构分布的合理化，缓解贫富差距及其衍生的社会问题，增强民众的“获得感”，缓解“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。

（三）党建统领——基层社会治理现代化的灵魂

2017年，中共中央、国务院联合发布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，明确指出：“要充分发挥基层党组织的领导核心作用，把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线，以改革创新精神探索加强基层党的建设引领社会治理的路径。”衢州一直坚持“把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线”，不断加强支部标准化、规范化建设，真正把“党建统领＋基层治理”这篇大文章落地落细落小落实、做实做细做深做优。强化党员干部尤其是基层领导干部的理论学习，促使他们正确认识基层党建与社会治理的关系，准确把握引领的含义，在将党的领导落实到社会治理全过程中担负好引领的职责。

一是正确认识党建统领理念。统领不是包办，党员干部尤其是基层领导干部要正确认识党建与社会治理的关系，准确把握党建统领的含义，在将党的领导落实到社会治理全过程中担负好引领的职责，做到既不“包揽代办”也不“放任自流”。例如衢州的“党建统领＋社区治理”“红色物业联盟”，不是来越俎代庖的，而是来做“主心骨”的，是来发挥主力作用、示范作用的，目的是发动小区居民、住户、业主等方方面面共同参与。最终还是要落到尊重群众主体地位、激发群众主人翁意识、发挥群众主观能动性上来。

二是提升基层党组织标准化、规范化建设。党的力量来自组织，组织能使力量倍增。要通过全面开展党支部标准化、规范化建设，推进“软弱涣散”基层党组织整顿转化，确保党的基层组织有形有效覆盖。推进党员队伍质量整体提升，充分发挥党员的先锋模范作用。例如衢州的党建网格制度，对网格划分、“一长三员”（网格长、专职网格员、兼职网格员、网格指导员）都做出了明确规范；对于大党建统领重要内容的组团联村和党员联户，市委办公室也专门下发了文件，对组团方式、服务内容、工作机制做了明确要求。同时，这些规范遵循相对统一的原则，目的在于务实，不搞机械教条，不搞形式主义，要求各地在“共性”的基础上，尊重基层、尊重实际，因地制宜、分类施策，八仙过海、各显神通，真正发挥这套体系的实用实效。

三是着力实践创新，将党建统领落到实处。近年来，虽然很多地方都开始了基层党建引领社会治理创新的探索，但不少地方对“抓好党建就是最大政绩”理解不深，在潜意识中把党建看成“虚功”，不愿投入足够精力抓党建或者“就党建抓党建”。其根本原因就在于没有找到党建的现实抓手，不能将党建落到实处。衢州的“把党支部建在网格上”、组团联村、党员联户、“红色网格联队”“红色物业联盟”等都是把党建落到实处，把口号变成实际行动。例如党员联户全覆盖，就是充分发挥党员的先锋模范作用，“简单来讲就是，要老百姓干的，你先干；要老百姓不干的，你先不干”。通过联户，随时掌握群众思想、生活状况，及时解决群众困难问题，密切党群干群关系，增进鱼水感情。

四是强化制度建设，确保党建统领常态化。制度建设具有根本性、稳定性和长期性。实践表明，衢州的“党建＋基层治理”只有强化制度建设，才能确保党建统领基层治理常态长效。一是人才保障制度。基层最缺人才，推进基层治理创新，核心在人。对“一长三员”建立专门的考核机制，实行绩效管理考核，为他们打开政治上升通道，给他们政治上的制度保障，给他们干事创业的平台，培养基层本土人才，组团联村（社）把乡镇（街道）以上机关工作人员派下去，弥补村（社）本土人才的不足。二是经费保障制度。把基层党建引领社会治理经费纳入年度财政预算，确保稳定的资金来源。衢州出台《网格工作考核管理办法》，将网格“一长三员”绩效考核报酬纳入财政保障。衢州全市财政拿出2.69亿元，对全市4191个网格、近3.8万“一长三员”进行绩效考核、星级评定、信息奖励等，保障网格运行。每年为每个网格支部（党小组）提供5000元的最低经费保障，全市每年投入2000万元党组织运行经费。三是考核评价制度。建立健全基层党建统领社会治理考核评价体系，有效发挥考核评价的“指挥棒”作用。衢州建立“三大指数”考评办法，强化考核结果运用，把考核结果作为领导干部选拔任用、培养教育、管理监督和激励约束的重要依据，激发各级党组织负责人引领社会治理创新的内生动力。四是法治规章保障。推进《城乡网格化服务管理条例》研究制定，以网格服务管理条例将衢州党建统领基层治理体系予以固化。全覆盖推进村规民约、居民公约的修订和执行，加强基层规则之治，培育居民契约精神。

衢州大党建统领在重点工作推进、重大项目攻坚、联系服务群众、维护社会稳定、精神文明建设上都收到了实实在在的成效，真正成为一种经验、一个样板，也充分印证了衢州主政者提出的党建“三个用来”。

（四）整体性政府——基层社会治理现代化的方向

如前文所述，“碎片化”已经成为基层治理困境的症结所在。社会治理的主体、客体及其要素的碎片化相互交织，对基层治理工作形成重大考验与挑战。与“碎片化”相对应，“整体性”治理是破解碎片化问题的一剂良药。整体性治理就是以公民需求为导向，以协调、整合和责任为机制，运用信息技术对碎片化的治理层级、治理功能、公私部门之间的关系、信息系统等进行有机整合，不断“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”。［12］而其中治理的核心主体——政府的整体化是实现整体性治理的重要前提。衢州在工作整体性政府方面做了大量工作，在顶层设计、标准化建设、联动机制等方面走出了一条独具特色的整体性治理道路。

一是通过顶层设计，实现全市“一盘棋”。衢州围绕基层治理，加强顶层设计、系统设计，统筹考虑、整体推进。基于衢州多年的实践，也包含衢州主政者从乡镇到县到市的不断探索，总结提炼出党建、治理一张皮的“主”字型治理模式。通过细化各年度目标和攻坚计划，围绕重点区域、重点任务和关键要素、关键环节，优先突破、逐步实施，落实可操作、可量化、可评估要求，把基层治理一整套系统的顶层设计“推上轨、落下去”。

二是通过标准化建设，形成整体性政府。衢州市通过各部门的协同联动、大数据的共享共用，打造一个“资源共享、整体联动、协同服务”的整体性政府。建立健全“最多跑一次”政务服务标准体系，制定出台涵盖现场服务、网上服务、咨询服务、技术支撑、数据共享等方面的可复制推广的高质量地方标准，以标准固化改革成效。随着“最多跑一次”从承诺变为现实、由理念化为制度，燎原于民生、经济、社会各个领域，开创出政府自身改革和社会治理现代化的新局面，让人民群众实实在在地感受到改革带来的红利。

三是通过创新联动机制，实现整体推进。衢州通过强化专班运行机制、建立市县大联动中心，加强统筹整合和信息归集，横向打通整合各部门业务系统和信息资源，纵向对接乡镇（街道）综合信息指挥室、村（社）基层治理信息平台，融合打通平安通、村情通、“叮盯钉”智慧联动APP等，推动数据和预警信息自上而下、网格信息自下而上推送流转，实现资源集成、信息共享、整体联动。同时，坚持“抓点示范、以点带面”的工作方法，把全市最好的、最能体现成效的样板找出来。找到点之后，促进点的推广，通过每月一次的专题会、交流会，以点带面、全面推开。

“整体性政府”与部门主义、视野狭隘和各自为政的运作模式相反，采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术，打破部门、层级和职能的边界，促使各种公共管理主体（政府、社会组织、私人组织以及政府内部各层级与各部门等）在共同的管理活动中协调一致，达到功能整合，并有效利用稀缺资源，提供一种以公众需求为导向、精细化、个性化、全方位覆盖的公共服务，充分体现了十九大报告提出的“破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱”的精神要求。

从衢州基层治理改革实践来看，整体性政府的实现路径主要包括机构改革、业务整合、资源共享、部门联动和一站式服务等多个方面。实现整体性政府需要注意以下几个方面：一是问题导向，强调以实现公共利益和解决问题为最终目标，摒弃以个体利益为导向的部门竞争。二是责任意识，强调以公众需求为基础，提供高质量的整合性服务，杜绝转嫁成本，杜绝相互推诿扯皮。三是整合联结，强调政府内部机构和职能的整合，以及强调政府部门与其他部门的联结合作，提供无缝隙公共服务，避免公众办事时在不同部门和机构间疲于奔命。四是沟通协调，在整体性治理体系中，信息、决策、资源和行动这几个方面相互介入，协调利益相关者之间的关系，以及协调行动者与整个治理网络的关系。五是相互信任，网络结构中的各个主体和组织是平等的关系，不存在绝对的权威，行动者之间建立一种信任关系以便采取集体行动。六是技术支撑，整体性治理往往要依靠技术的支撑，尤其是在整合分散的信息时，网络技术起了很大作用。

（五）扁平化组织——基层社会治理现代化的路径

当前，我国社会治理的一个矛盾就是社会日益扁平化与政府科层制运作模式之间的矛盾。科层制是在近代军事制度和企业发展的过程中成长起来的，被认为是“复杂组织最高效和有效的管理形式”。但目前科层制越来越不适应形势的发展，难以应对日趋分散化、扁平化、去中心化的社会个体。

在社会管理领域，科层制的政府运作模式催生了三大结果。一是科层制是“办大事”的机构，却办不了居民社区的日常“小事”。科层制要求“下级服从上级”“按规矩办事”，能够层层传导压力、落实任务，集中力量“办大事”。但面对老百姓需要解决的五花八门的“小事”时，往往显得力不从心，因为小事经常需要跨越多个法规和部门，官员“依法办事”办不成，也没有责任。［13］二是科层制阻碍了政府官员与人民群众的情感交流。“上面千条线，下面一根针”，真正面对群众的是“基层政权”（名义上是社区自治组织）这“一根针”。三是科层制弱化了社区自治组织的地位。与政府能够支配的人力、物力、财力相比，社区自治组织能够支配的资源十分有限，其组织动员能力也越来越弱。如果社区自治组织不能转化为科层组织，甚至会萎缩消亡。

衢州市主政者正是在基层的长期实践中，感受到现行科层制政府运作模式“散”和“乱”的弊端，从改革政府运作模式和做实社区自治组织两方面发力，实行扁平化治理方式，积累了丰富的基层社会治理经验。一是推行专班制工作模式，统筹整合要素资源，打破部门壁垒和层级界限，构建决策、执行、监督“三位一体”的高效运行体系。二是通过“红色物业联盟”“红色网格联队”“村情通”等措施，把党支部和党小组建到村（社）网格、经济组织、产业链条中去，在制度建设、队伍能力、经费保障等方面形成上下同向合力，推动社会治理重心向基层下移，促进社会自治组织发挥作用，解决基层组织扁平化缺位的问题。通过总结衢州市治理实践，我们可以发现，扁平化基层社会治理应该树立协同服务、社区自治和协商众治等几个理念。

一是协同服务，为基层群众提供服务的各类社会组织和个人，面对群众不断个性化的需求，逐步向更加便于获得的“一站式”综合服务转变。通过网络的支撑，让不同部门、不同领域、不同主体的服务资源协同联动起来，让社会服务的可获得性大大提高。例如纵深推进“最多跑一次”改革专班，就要求政府各部门的协同联动能力不断提高；农房体系构建和风貌提升专班，就需要市农办、规划局、国土局等部门协同建立健全乡村规划体系，完善房地信息系统。

二是社区自治，并非传统的居委会自治，而是社区业主和居民平等参与的众治，社区不再是政府的“脚”，而是成为具有独立利益、独特志趣，自主、自愿、自组织的社会生活共同体。例如依托“村情通”平台，加强农村群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，创新“三务”公开形式，在线发布涉及群众的重要事项、热点问题，村民随时随地可以查看，解决群众参与决策和监督问题。

三是协商众治，就是让所有社区居民对自己身边的事情有一个自由表达意见、协商对话的公共话语空间。它既可以是虚拟的网络论坛、QQ群、微信群，也可以是社区议事会，还可以是专项事务的社区听证会，包含了居民表达公共意见的场所和虚拟对话的空间。协商众治不同于协商共治。以往的共治通常指的是组织间的共同治理，或者是少数代表参与的治理，基本上是把居民个人排斥在外。协商众治是由线上对话、线下协商、线上线下相结合最终完成决策的。很多老大难的纠纷问题，都在居民广泛参与的过程中，经过公共对话形成大多数人的意见，最后通过线下协商会，让不同意见的代表当面再讨论，最后取得比较满意的结果。协商众治有利于调动每一个居民参与公共事务的积极性，更有利于提高居民的自治能力和公共意识，极大地调动居民参与新社区建设的热情，成为社区建设的主力军。

（六）三个导向——基层社会治理现代化的方法论

衢州市把改革的逻辑分为三个层次：最基础层次是问题导向，上升到第二个层次目标导向，再上升到第三个层次价值导向。改革层次的不断上升，实现了三个导向有机统一，促使改革从被动改变上升为主动探索，从外部驱动再转变为内在驱动，这是衢州基层社会治理现代化的成功经验，更是改革实践中探索并坚持的方法论。

1．坚持问题导向，勇于面对并善于解决现实问题

习近平总书记指出：“我们中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。”坚持问题导向，首先要敢于直面问题，不推诿、不回避，敢于担当、敢于负责；其次要善于解决问题，抓主要矛盾、抓关键环节、抓发展根本。例如，针对早些年政府部门“门难进、脸难看、话难说、事难办”的问题，衢州市率先重塑流程，聚焦简材料、减环节、压时间，降低办事成本，压缩办事时间，推行“一窗受理、集成服务”模式，成为“最多跑一次”改革的先行者，积累了大量丰富的经验。

2．坚持目标导向，在正确方向上坚定前行

坚持目标导向，就是紧紧围绕既定目标开展工作，始终在目标指引的方向和道路上持续奋进，以实现美好理想为工作目的。切实做到坚持目标导向，重点要真正明晰并严格执行工作路线图、时间表和任务书。在社会治理领域，衢州市委提出了明确目标——“打造中国基层治理最优城市”，就是把衢州放入全国坐标体系中来考量，积极为中国的基层治理探路，为“中国之治”的基层之治提供样本。为此，衢州市制定了“打造中国基层治理体系最优城市”攻坚任务表，将目标分解成制订“中国基层治理最优城市”标准化体系提纲、开展“百个部门、百家企业、百名乡贤结百村助消薄”行动等30多项具体任务，并为每一项任务确定具体责任单位和任务完成时间。实践表明，目标导向能够确保工作不跑偏、不懈怠、不走样，始终在正确的方向和道路上坚定前行。

3．坚持价值导向，改革归根结底是为人民服务

所谓价值导向，是指社会或群体、个人在自身的多种具体价值取向中，将其中某种取向确定为主导的追求方向的过程。共产党的初心是为老百姓打天下，共和国的初衷是让人民当家作主，改革归根结底是为人民服务。衢州社会治理价值导向论的核心内容就是，坚持以人民为中心、促进社会公平正义和积极倡导普惠价值，这也是社会主义核心价值观的内在要求。衢州的“主”字型基层社会治理实践的灵魂就是“人民当家作主”，真正体现“主”字最高标准、最高境界。

（七）数字化治理——基层社会治理现代化的技术支撑

近年来，党中央、国务院就推进审批服务便民化、“互联网＋政务服务”、政务信息系统整合共享等工作做出系列重要部署。2017年12月，习近平总书记在主持十九届中共中央政治局第二次集体学习时发表重要讲话，从推动大数据技术产业创新发展、构建以数据为关键要素的数字经济、运用大数据提升国家治理现代化水平、运用大数据促进保障和改善民生、切实保障国家数据安全五大方面，就实施国家大数据战略，建设数字中国做出了顶层战略部署。实施国家大数据战略、建设数字中国的核心任务之一就是要建设基于大数据、互联网和智能化应用的数字化、服务型政府，通过打破信息壁垒、汇聚政务信息、优化服务流程，疏通“放管服”改革的“经脉”，更好地服务和改善民生，增强人民群众的幸福感和获得感。

“数据多跑路、群众少跑腿”是衢州市推进基层社会治理改革的重要理念和技术支撑。依托国家发改委2018年数字经济重点项目暨国家政务信息系统整合和公共服务数据共享应用示范工程试点和省数字化转型试点，衢州市以“四横三纵”为框架，大力推动技术、业务、数据和服务“四融合”，构建规范统一、数据驱动、共建共享、协同创新的“数字政务服务”新模式，着力建设“无证明办事之城”和“掌上办事之城”。目前，进驻市行政服务中心的1336个事项中，1290个事项开通了网上办理，445个事项实现了移动端办理，202个民生事项实现了“一证通办”。

衢州实践表明，数字化治理是推进基层社会治理改革的重要路径，基层社会治理能力的现代化始终离不开信息技术的创新。一方面，政府部门通过现代信息技术可以及时发现并回应市民的公共诉求；另一方面，政府部门内部通过信息技术可以实现政务信息的互联互通。

要实现数字化治理，一是要综合运用互联网、大数据、云计算等信息技术，建立健全高效互通的政务服务平台，为部门决策提供数据信息支撑；二是要统一数据标准和技术规范，建设统一的大数据库和若干个基础信息库，“让信息多跑路、让市民少跑路”；三是要基于整体视角，推进跨部门政务流程再造，以政务办理信息系统改造作为切入点，对一件事的整个流程进行根本性的设计重构，变革清理与整体性流程不相适应或者不必要的环节。

（八）政社合作——优化基层社会治理多元结构

随着公民社会的发展，政府不再是唯一的权力中心，单一的政府也很难应付错综复杂的社会问题，以社会组织为核心的社会力量的崛起增强了自身与政府对话的能力。政府需要加强与这些新兴社会力量的合作，将其整体纳入治理体系和治理结构之中，以实现政社合作、多元共治。这就要求把企事业单位、社会组织、中介组织、公众等多种社会力量纳入治理主体结构之中，建立一种多中心的政府治理结构安排。

近年来，衢州市大力推进社会组织培育和作用发挥，全市已建立各类社会组织7847家，其中城市社区社会组织达到1384家，农村社区社会组织达到6463家，实现平均每个城市社区有14.27个、每个农村社区有4.36个社会组织。这些社会组织在联系服务群众、促进社会和谐、创建文明城市等工作中发挥了积极的作用。

柯城区围绕“加强和创新社会治理”这一主题，以全国劳模、省党代表叶兰花命名，培育打造“365兰花热线”社区治理品牌，通过党员创办社会组织，党组织引领社会组织，社会组织参与社会治理，健全城市社区治理体系，真正把服务延伸到社区、把矛盾化解在基层。目前，该区36个城市社区全部建立了“兰花热线工作室”，辐射群众12.5万户，调处纠纷16779个，解决群众困难3.8万余个。“衢化大妈”是衢化街道网格员、志愿者的另一个名字，一个让居民感觉到“温暖”的词汇。社区自组建以党员骨干为主的“衢化大妈”志愿者服务团队以来，现已壮大为包括网格员、党员群众志愿者在内的320人的大队伍，在平安巡逻、D级危房解危、纠纷调解、为老服务等方面发挥作用，真正做到了“党员居住在网格、服务在网格、奉献在网格”。“衢化大妈”就是基层治理的“主人翁”，截至2018年5月，昌苑社区“衢化大妈”已参加平安巡逻1000多人次，参与环境卫生整治500多人次、文明倡导300多人次等服务。

从衢州的实践经验可以看出，推动外部跨界合作至少有四条路径：一是转变政府职能。将多元合力定为政府的职能目标，摆脱“超级保姆”的角色，主动调整政府、市场、社会三者之间的关系，政府可以把适合市场和社会做的事情，通过多维赋权方式交给市场和社会。二是发展社会组织。通过“外引内育”的方式，即外引专业社会组织，内育社区社会组织，培育新兴治理主体，重点培育环境保护、矛盾调解、邻里互助、健康养老、公益慈善等与基层治理密切相关的社会组织。三是项目制运作。以项目的形式通过公益创投或公益招标，把一些公共事务交给具有一定承担能力的社会组织。政府可委托第三方机构进行专业监督和评估。四是开发优势资源。搭建多方平台，撬动党、政、企、社、校、媒等多方互动，推进资源共享，注重优势资源的开发。

外部跨界合作的目的就是要理顺政府与社会、市场的关系，使“全能政府”向“有限政府”转变。政府的主要职能在于提供政策和资源支持。政府在提供资源时，不能单纯地依靠财政投入，而应积极搭建平台，引导有能力的企业家、专家学者与社会组织共建共营，实现资源共享。同时，可以通过举办公益洽谈、公益沙龙、论坛交流、社会组织博览会项目成果展示等，邀请社会各界成功人士参观社会组织，让他们相互交流、感受服务成效，进而使他们主动投资，支持社会公益事业，参与基层治理。社会组织等社会力量也要逐步完善内部治理结构，增强承接公共事务的责任和能力。外部跨界合作机制勾勒出的“多元共治、多元平台、多元服务”网络化架构，是优化基层社会治理结构，实现整体性治理的重要一环。

（九）传统文化——构建基层社会治理良好环境

传统文化是中国社会的重要瑰宝，源远流长的传统文化具有丰富的思想价值和知识理念，对人的行为产生着潜移默化的影响。德育、礼治是中华文化的生命禀赋，是治理的最高境界。如果一个地域有着尚礼之风气、儒学之浩荡，必能为社会治理带来和谐的种子，对缓解社会冲突、促进社会良性运行具有重要的作用。

衢州以敏锐的文化自觉，提出打造一座最有礼的城市，以“南孔圣地•衢州有礼”城市品牌塑造和“有礼”行为养成融合滋养基层治理，探索具有市域特色的基层治理“礼治”模式，并以此为基层治理构建良好的社会环境。

1．大力推进“有礼”创建活动

衢州是全国唯一的孔子家庙所在地，与山东曲阜“北孔”形成呼应，从南宋宋高宗南渡孔子第38代孙落户衢州开始，一直深受儒风的熏陶。衢州以“南孔”为载体，充分挖掘城市个性。在全社会倡导忠义、包容、诚信、礼仁、友爱等儒家文化，彰显区域特色文化，增强市民对城市的归属感、荣誉感，让城市更有内涵、更加文明。该市提炼总结“南孔圣地•衢州有礼”核心内涵，发动社会各界广泛参与，提炼形成并发布了《“衢州有礼”市民公约》二十条，倡导和规范包括礼让斑马线、不在公共场合抽烟、按规章停车、不逆向行驶、文明养狗等行为。开展礼仪进校园、进窗口、进企业、进医院、进社区等活动，抓细抓实农房整治、人情消费、青山白化、烟花爆竹等具体问题，推进移风易俗，促进每个市民成为城市的“文明眼”。

2．大力倡导诚信文化

在社会生活中，“信”是一个人的立身之本，如果没有诚信，也就失去了做人的基本条件。孔子说：“人而无信，不知其可也。大车无輗，小车无軏，其何以行之哉？”这就是说，一个人，如果失去“信”，就像车子没有轮中的关键部件一样，是一步也不能行走的。衢州结合打造中国最优营商环境城市，积极推进“信安分”个人信用创建活动，构建符合新时代要求的诚信体系，不断增加守信红利、提高失信代价。以常山县球川镇黄泥畈村为例，该村把诚信体系建设作为治村的主要手段，围绕社会公德、职业道德、个人品德、家庭美德四个方面，制定了包括村庄环境、和谐稳定、融入中心工作、一票否决等4大项75小项“千分制”的村民诚信共性考评内容。建立考评结果晾晒机制，将排名前后5%的农户在村慢城百事通APP平台、远教广场大窗口进行“红黄榜”公示，增强群众的参与感和荣辱感。专门制定考核结果运用细则，年终为年度信用积分排名前5%的农户颁发信用户牌，并在信用贷款、就业推荐、政策享受、党员先锋考评等方面给予优先优惠。排名后5%的农户不得享受上述优惠政策的同时，还必须通过志愿服务、问题整改等方式进行信用修复。推出诚信积分兑换超市，每月、每季、每年信用户可到超市兑换价值20～300元不等的生活用品，以此褒扬先进、鞭策落后，形成“守信者受益、失信者追赶”的良好氛围。目前，这一做法在衢州广大农村、社区广泛推行。

3．大力弘扬优秀传统文化中的“正能量”

衢州积极开展重构优秀传统文化工作，全面加强农村文化礼堂阵地建设，挖掘农村祠堂文化，鼓励开展传统文化活动，形成包括春祭祀、过小年、邻里亲、全村照等富有传统特色的文化品牌，把传统的孝亲、诚信等价值元素通过活动传播，以优秀传统文化的价值理念对现有社会现象进行正向释义，充分发挥传统文化浸润人心的作用。

（十）找回人民——基层社会治理服务宗旨

改革开放后，随着市场化改革以及人口大量流入城市，城乡基层治理愈加复杂，面临着双重挑战。一方面城市的单位制解体，基层政府在承担了大量的社会管理事务的同时，却严重缺乏治理资源；另一方面农村“空心化”，更使乡村治理主体乏力，不能承担起乡村治理的重任。在这种形势下，基层治理逐步向压力型体制转型，群众路线逐渐放弃了群众运动，转而求助于官僚体系的动员，更多地依靠行政官员将任务层层往下分解，在缺乏居民（村民）广泛参与的情况下，国家只能依靠基层政府与一个个群众个体打交道。从某种意义上讲，基层治理的困境也是群众路线内部失衡的表现，解决这一问题的核心就是找回群众。

“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人”，这是强调以人民为中心，把人民群众对美好生活的向往作为执政党奋斗目标的精彩表达，也是基层治理“找回群众”的时代要求。基层社会治理水平高不高、治理能力强不强、治理效果好不好，应该由人民群众说了算。衢州“主”字型基层治理结构就是新时期党的群众路线的典范。尊重群众主体地位，激发群众主人翁意识，发挥群众主观能动性，从群众中来、到群众中去，管理变治理、民主促民生，真正体现人民群众的主体地位，真正让人民群众当家作主。

衢州《请人民阅卷》电视问政栏目更是将群众路线落到了实处，作为一种新的官民互动形式，电视问政有利于官员树立正确的权力观、政绩观；有利于维护和实现民众的知情权、参与权和监督权；更有利于树立政府为人民服务的良好形象，意义重大。例如，首期电视问政节目聚焦农房整治问题，在网络和电视媒体的播放量达150余万次，问政节目现场的揭短亮丑再加上节目之后的反馈跟踪报道，促进了各地实打实进行整改，有力助推了农房整治工作。

衢州的一整套基层社会治理体系已经在全市重重落地，并在农民建房风貌提升、全域土地综合整治、土地征迁项目推进、基层社会平安稳定、全国文明城市创建等工作中得到了实战检验，得到了人民群众的高度认可。衢州的改革实践表明，人民群众才是基层社会治理的阅卷人，坚持群众路线才是重塑基层社会治理的关键。一方面，坚持以人民为中心的思想为指导，是我们党坚持“立党为公、执政为民”执政理念与践行全心全意为人民服务的根本宗旨的体现。对人的治理说白了就是社会治理，社会治理的格局和体制要依靠人民来实现，实现人民的美好生活是社会治理的最高目标。新时代加强和创新社会治理，必须坚持人民的主体地位，坚持党的执政理念和根本宗旨，把党的群众观点和群众路线贯穿于社会治理现代化理念中去。另一方面，实践证明只有坚持以人民为中心来打造社会治理格局才能推进社会治理各项工作的发展，才能让经济与社会在转型中协调发展。社会治理的过程中坚持以人民为中心的思想为指导，不断解决与人民群众的根本利益息息相关的问题，我国社会和谐稳定才能长久维持。