第1章　引言

1.1　研究背景

随着我国城镇化进程的不断推进，快速涌入城市的流动人口成为特大城市人口规模过快、过度增长的主要推动因素（张强、周晓津，2014）。根据国家统计局数据显示，截至2015年，我国的城镇化率为56.1%，城镇常住人口达7.7亿人，其中，流动人口总量为2.47亿人，占总人口的18%。同时，在流动人口的空间格局上，流动人口的流入地呈现明显的空间集中趋势：在全国层面上，越来越向东部和南部沿海地区集中；在省级层面上，越来越向少数几个省份集中，流动人口比重排名前五位的省份吸纳了全国一半的流动人口；而在城市层面，流动人口越来越向少数几个城市集中，表现为北京、上海、广州等特大城市对流动人口的吸纳力急剧提高，并呈现出极化现象（段成荣、杨舸，2009；夏怡然等，2015）。自1996年以来，北京、上海、广州等特大城市的人口规模屡次突破人口控制目标，基础设施建设和公共服务的投入始终跟不上持续快速增长的人口需求（王培安，2014）。由此出现了诸如交通拥堵、环境污染、资源紧缺等一系列人口、资源、环境之间矛盾激化的“城市病”问题，给流入地的城市化治理和特大城市持续、健康发展提出了重大挑战（谭日辉等，2019；张强，2014）。

针对这一问题，国家出台了多项举措，加强对特大城市的人口调控。在1980年全国城市规划工作会议上提出的“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”城市发展总方针基础上，十八届三中全会的中央城镇化工作会议，又再次明确提出了“全面放开建制镇和小城市落户限制，严格控制特大城市人口规模”的政策。可以说，在国家层面上，特大城市的人口调控问题已经受到了广泛的关注和重视。

特大城市的人口调控也在实践中走过了很多年。对于人口调控的手段和途径，主要分为两种：一种是以地方政府行政手段为主的城市人口规模调控，第二种是以产业升级与转移为主的市场手段。从调控效果来看，行政手段短期内效果明显，但一旦放松调控，城市人口在短期内即迅速回复到其应有的状态（张强、周晓津，2014）。以产业升级与转移为代表的市场手段来调控城市人口结构，也存在人口疏解和产业外迁之间不匹配的现象。被疏解的流动人口并未随产业搬迁，或化整为零散布周边地带继续经营，或转而从事其他行业，或借其他项目继续滞留（童玉芬，2018）。

在特大城市人口调控的应对思路上，以北京为例，习总书记在党的十九大报告中指出，要“通过疏解北京非首都功能作为牛鼻子促进京津冀协同发展”，人口的疏解与调控与非首都功能疏解密切相关。2014年12月，习近平主席在考察北京时，就推进北京发展和管理工作提出，“要明确城市战略定位，坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。要调整疏解非首都核心功能，优化三次产业结构，优化产业特别是工业项目选择，突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口规模，增强区域人口均衡分布，促进区域均衡发展。”这两个要求为未来北京市人口调控指明了思路：利用北京市城市功能定位，促进产业结构调整，使其与首都城市发展定位相符，进而优化在京人口的就业结构，以达到人口调控的目的。特大城市人口调控将成为新时代人口发展战略中的重要内容。

人口调控应遵循城市化发展规律。

从世界城市化发展规律来看，在今后相当长的一段时期内，我国将持续处在城市化快速发展的阶段（童玉芬、武玉，2013）（见图1.1）。

图1.1　1949—2050年中国城市化率演变和发展趋势

注：所有观察值数据均来自国家统计局，所有预测值来自联合国人口司。1981年及以前人口数据为户籍统计数；1982、1990、2000、2010年数据为当年人口普查数据推算数；其余年份数据为年度人口抽样调查推算数据。总人口和按性别分人口中包括现役军人，按城乡分人口中现役军人计入城镇人口

而城市化的实质是“产业革命引起的人口和其他经济要素从农业部门向非农部门转移的过程，转移的根本标志是农业比重的下降和非农业比重的上升，及产业结构的变迁。”可以说，产业结构的优化升级是城市化进程的主要推动力，进程中产生的大量就业机会促使就业人口从传统部门向新兴主导部门转移，导致大规模人口流动和城市人口的增长，从而推进城市化的演进和城市发展（段瑞君，2008）。当前，我国经济发展正经历传统产业转型的重要时期，第三产业比重快速提升，逐步成为发达城市的主导产业。而由于近年来老龄化问题不断凸显，城市劳动年龄人口缺口问题严重，流动人口向特大城市集中的趋势不可避免。而对于那些已经在特大城市工作和生活的流动人口来说，他们的居留意愿在很大程度上反映了社会融入状况。他们中的一部分会选择离开，流入其他城市或返回老家；另一部分则会选择在流入地长期居留，这将涉及城市人口管理政策的转变，公共服务的提供以及区域经济的发展。因此，在中国经济快速发展和城市化快速推进的大背景下，如果对特大城市的流动人口进行调控，引导人口有序流动和在空间上合理布局，有必要在认识特大城市人口增长的一般规律的基础上，对特大城市的产业布局和流动人口就业结构之间的关系，对流动人口就业结构对居留意愿的影响进行深入剖析。

然而，以往对人口调控的研究主要是从城市功能定位的宏观层面探讨人口调控方式，但是，人口调控政策并非只是城市的顶层设计，也要考虑被调控对象自身特征和对调控政策的反应。本研究从流动人口的居留意愿表达的微观层面，分析人口自身状况以及就业结构特征等对流动人口居留意愿的影响，探讨流动人口居留意愿表征下的人口城市化影响因素等，梳理流动人口的居留意愿影响因素以及城市功能定位，在学术上尝试从多个角度和层面探讨城市人口调控政策的有效性和途径。