3.5　促进陕西区域经济统筹发展的政策建议

陕西省政府在继续深入践行“五个扎实”的要求下，全面深化改革。以问题为导向，采取精准措施，紧抓机遇，有序推进经济结构升级，着力统筹区域经济发展的新格局，为到2020年能够全面建成小康社会而努力。结合本章的评价结果和对陕西省区域经济的地区发展差异分析以及存在问题的探讨，陕西区域经济呈现出明显的地区分布差异，以中心城市为主的经济增长极带动效应发挥不明显，地区间呈现出发展多层次、不平衡的特征。基于此，为统筹陕西省不同地区的经济发展，主要针对创新、协调、绿色、开放和共享5个方面的综合水平提出相应的政策建议。

3.5.1　以制度创新为主，兼顾科技创新、技术创新推动区域创新

制度创新要求打破原有的体制格局，以新理念、新态度、新模式融入当今大数据时代背景。目前，生产要素结构从原先的资本、劳动、土地和技术转变为资本、劳动、土地、技术和数据，形成了新的产业业态，数据分析、数据处理以及数据应用成为社会生产中的重要指导因素，完全依靠原有的政策方针已然不适应现代社会生产力的发展需要。因此，需要通过制度创新来摆脱行政困境，转变经济发展方式。针对创新发展程度不同的市、区有以下建议。

对于创新水平相对较高的西安、宝鸡等，一是继续加强创新发展，实现制度、科技、技术与知识的多角度和多层次创新，通过继续简政放权，精准、高效地为企业服务，将主导权有计划、有秩序地交给市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用，发挥中小型企业的主观能动性，打破阻碍和制约农业创新和科技创新的壁垒，提高科技贡献度，增强科技成果的转化，特别是要在推进现有科研院校的体制改革上下功夫，将高等学府里的原创性科技成果进行技术转化，使之在成为适应市场需求、受消费者欢迎的技术后，进行全方位的产业化、工业化生产，让高校成为制度创新的受惠主体，形成经济发展的良好局面。二是采取新模式，建设综合性国家科学中心，在鼓励创业创新的普惠税制、投贷联动等金融服务模式创新、股权托管交易市场、新型产业技术研发组织、简化外资创投管理等方面开展先行先试，实施一批攻克关键共性技术、解决“卡脖子”瓶颈的重大战略项目，持续释放改革红利。三是要加强军民融合，建立军民融合创新示范区。通过建立军民融合先行区，改变原有社会的无效供给格局，促使军民协同创新，做到“扬长板增优势”与“补短板促均衡”相结合来统筹区域经济发展。对于经济综合水平较低的地区，应有针对性地提出适应本地区发展的指导政策。

对于创新水平不高的地区如延安、安康等，更要解放思想、转变观念，认识到创新的重要性，努力加大创新的投入与产出力度，重视人力资本的培养，储备专业化人才。人力资本体现了个人的技能和素质，是大数据时代发展的核心因素，是科技创新的动力，是适应现代生产力发展的必备条件。因此，应强化教育、增加人力资本积累，调整制度，释放人力资本潜力。此外，还要强化制度创新、技术创新和知识创新，强化创新激励机制，调整剩余索取权激励、经营权激励和晋升激励的方式，为整个地区营造一个良好的创新发展环境，同时，在加大创新的人力物力投入的基础上，应切实提高人力资本存量，促进形成可循环的创新模式。

3.5.2　以产业为纽带推动区域协调发展

产业是区域经济一体化的载体，解决产业问题有助于改善区域经济状况，缩小城乡、城镇之间的差距，促进区域经济协调发展。因此，针对协调发展程度不同的市、区，从产业的角度提出以下建议。

对于协调水平较高的地区如商洛、汉中等，第一，加强产业与物流之间的互通，以产业带动物流，以物流促进产业发展，推动产业结构升级。首先，要培育服务到位、适应国际化需求的物流产业链，以“一带一路”为依托，发展为主导产业和新型产业服务的物流产业链。其次，在各区建立物流基地，提高货品运送的质量和速度，为居民营造一个温馨、舒适的体验环境。第二，加速化解过剩产能。要以企业为主体，采取市场引导、政府推动的方式，对过剩产能积极制定与经济发展相配套的市场化破产体系和规章制度，加快落实不良资产的处理，提供失业人员再就业的具体方案，保障失业人员的基本生活，并且严格控制产能增量，防止出现新的产能过剩。

对于协调水平较低的地区如杨凌、铜川等，应从整体产业布局的角度，综合考虑工业化发展与新型城镇化在速度、空间、产业和互动结果上的整体协调性，综合考虑经济高效与资源节约相结合。首先，综合考虑第一产业、第二产业以及第三产业之间的产业融合以及与基础设施建设的空间整合，通过建设大平台，利用大数据分析，实现资源共享、数据实时更新以整合资源，为产业创新和发展奠定基础，从而更有效地实现产业联动发展。还可以通过强化产业链的融合，鼓励各企业创新主体根据各自的比较优势进行跨界融合，发展新兴工业，引导产业朝高精尖产业方向发展，推进农业、工业以及服务业朝科技化、信息化和智能化、绿色化方向发展，改造提升传统优势产业，加快发展先进制造业，实现产业结构的技改升级，着力发挥中高端成长型产业和新兴先导型产业的引领作用，以形成增长极，通过辐射效应带动周围地区的经济发展。其次，要继续优化城镇空间结构以适应产业布局，应综合考虑区域中心城市的承载力，合理布局教育、医疗卫生、公共服务以及商贸设施、娱乐设施的位置，避免盲目划地、盲目建设，注重新城区建设与老城区的融合，积极探索多规合一，综合考虑交通布局和空间节点的分布情况，合理规划城市建设用地与绿化用地，避免盲目扩建，避免过多强调行政干预，应更多地转向以市场调节为指导的结构调整。总体而言，促进城乡一体化发展需规划建设，使城市规划分别与镇区规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、资源利用规划相协调，在优化空间布局的同时保护生态资源，以科学发展观实现可持续、可循环发展。

3.5.3　以制度创新为主，提供有效、中高端供给推动区域绿色发展

地区在经济建设上应进一步提高绿色发展水平，注重生态文明建设。要大力发展绿色产品，打造绿色产业链，提供中高端可持续产品供给。绿色发展除推进生态保护区、绿化工程和生态功能区建设之外，还应以技术为支撑，以创新助力提升经济的质量和效益。

对于绿色发展水平高的地区如西安、杨凌等，首先，要积极发挥自己所长，例如，杨凌应在农业发展上继续强化农业科技方面的优势，推进地区特色优势产业发展，夯实研发与创新能力，要考虑当地的经济特色，运用创新思维模式和可运作的商业模式，通过PPP发展民间资本，有效促进投资的转型升级，发展特色优势产业。在坚持绿色理念的同时，引入互联网思维，通过政策引导，建立创新平台，通过创新项目、新基地来引导激励和吸引优秀人才在本地集聚，积极培育创新型人才，为科技创新提供原动力，着力提高人才的可持续发展能力，不断升级自身产品，提高本地区产品的附加值，发展新型农副产品。

绿色水平较低的地区如榆林、渭南等，要大力发展绿色工业。企业应通过产业聚集和产业链的延伸研发新产品，打造新产业，按照中高端要求优化工业结构，加快培育新型产业，通过创新驱动促进优势产业提质增效，走资源消耗少、环境污染小的新型工业化路子。最后，推进服务型产业的发展，按照统筹规划、因地因时制宜、因时因地而异的原则，在服务业上通过定制化服务、独特的理念，充分挖掘消费潜力，结合互联网及智能终端，提升国内产品的质量和安全性能，满足并扩大内需。此外，汉中等陕南地区还应着力促进绿色循环经济发展，积极进行资金整合，发展银行绿色信贷以支持循环经济发展，实现从投资驱动型经济向消费驱动型经济的转变。

同时，陕西所有市、区也应注重环境的保护与治理，这需要从以下两个方面着手。一是转变观念，消费者应转变传统的消费观念，强调观念的力量，积极调动人民的参与性，引导人民树立“我为人人，人人为我”的观念，将绿色理念植入人民的日常生活之中，低碳出行，环保出行，从点滴小事做起，推动绿色循环发展。提高认识，树立智能、健康、绿色的消费观念，减少使用不可持续、不可降解的产品，践行低碳环保消费和出行。二是通过政府搭建平台、企业谋求发展的模式，优化企业投资环境，提供配套的企业服务政策，促进民营企业向低成本、高效节能型发展。将新技术应用于大气污染、污水处理以及生态建设中。提高无害化处理率和资源利用率，实现绿色低碳发展。此外，政府还应通过明晰各部门的责任、权利与义务，细化检查环境污染的指标，完善责任追究体系，并建立违法排污举报奖励制度，以最大限度地降低环境污染，并通过吸引外资，鼓励绿色循环发展产业在本地投资设厂，厚植绿色发展，贯彻落实生态文明建设。

3.5.4　以加强省内之间、省际和国际合作，推动区域开放开展

在全球化趋势下，每个经济体都不是孤立存在的一座孤岛，历史经验证明，只有合作才能共赢。应努力提升开放发展力，实现高水平经济开放。对于开放程度高的地区如西安、杨凌等，应积极与“一带一路”战略相融合，加强与国际接轨。首先，应向东、向西、向南和向北延伸对外合作的范围，加强与海上丝绸之路沿线国家和地区、中亚至欧洲即整个欧亚大陆各国、中国港澳台和东盟地区、非洲、澳大利亚、新西兰、蒙古、俄罗斯等国家和地区的产业合作、旅游合作和贸易合作，推进、深化陕西与国外的交流与合作。其次，要积极参与全球产业链，加快培育本地区的竞争优势，优化进口结构，引进智能化、数字化先进设备及关键零部件、原材料等，打造中高端商品与服务供给，以企业为基点，充分发挥陕西在科技方面的优势，引导科技园区内的龙头企业、高精尖农产品“走出去”，并且积极培育和发展跨境电商，总结武功县的成功模式，以园区为载体，以龙头电子商务企业为依托，以人才为重要支撑，再依靠政府的优惠政策和良好的服务，从县域电商走向电商经济，拓展“陕货”走出陕西，走向全国乃至世界。此外，还要推动服务外包产业的发展，提高开放发展能力。政府应加大对服务外包产业发展的支持力度，从服务业的基础设施建设和物流服务投资等方面，利用大数据和云计算提高效率，及时更新物流动态，加强管理，从供给端提供更多的有效供给。最后，注重营造一个健全的法治环境。与体制改革相结合，改变原有的路径依赖，打破利益集团的原有格局，为外资企业、对外合作企业提供一个有法制安全保障的经济环境。

对于开放程度较低的市区如延安、安康等，应先加强省际和省内之间的合作。在省际方面，这些地区应深化与其他省市在经济、文化、科技等方面的合作，增加本地企业与其他地区或经济群的龙头企业或优势企业的联系，学习和借鉴其他省市的开发领先区和成熟区在融资规划、招商引资、企业管理和运营模式上的做法，为本省经济技术开发区的发展奠定基础，协调技术标准，打造陕西品牌。同时注重与其他经济带、发展区的合作，搭建技术平台，促进合作共赢。在省内方面，首先，要促进省内各个要素的流通。人才、信息、技术和资金的自由流动有利于各地区的优势互补，提高要素使用效率，优化资源配置，打破“价格壁垒”，促使要素价格一体化发展，更有利于实现交易公平。其次，应立足于各个市、区的实际，采取适应本市区发展的精准化和可行性战略、方针和路径，加强各市、区与周边毗邻县区的经济合作。利用各市、区特色的产业优势以及周边县区的经济发展优势，取其所长，建立产业投资发展一体化的协调机制，增强辐射带动能力，提供更多的机会，获取更多的信息，增加就业，推进区域产业经济的包容协同发展。

3.5.5　以公共服务发展推动区域共享

“民为邦本，本固邦宁”，民生建设不容忽视。陕西应积极促进民生发展，坚持以民为本、服务人民，提高居民生活水平与生活质量，提高人民生活的幸福指数。

对于共享水平较高的地区如西安、延安等，应努力建设多层次的社会保障体系。首先，应加快社会保障制度的改革和创新，建立系统性和协调性并重的详细、明确的社会经济一体化的社会保障制度，从点到面、从局部到整体，逐步推行社会保障制度；逐步完善养老、医疗基本保险制度；重视发展补充保险和商业保险，使其充分发挥作用；提高优质有效的养老服务产品，使“老有所养，老有所依”不再是口号而是化为实际行动。消除制度壁垒，有效解决不同人群在社会保障上存在的差别性待遇问题，实现公共服务在社会保障方面的均等化，提高社会保障的公平性，提升运行效率。其次，应转变政府职能，建立服务型政府，提高政府的服务质量，切实做到“为人民服务”，建立政府公共服务考评体系、分担保障的责任机制，加强政府的责任分担。同时，在强化政府主导公共服务供给的基础上，让社会群众也参与到公共服务供给中去，进而更好地监督与督促政府实现其职能转型。

对于共享水平较低的地区如渭南、商洛等，首先，应进一步缩小城乡居民收入差距。对于城乡居民收入应实施具体的增长措施，健全城乡职工工资的增长机制，使其正常、有序增长。此外，还应对现有的收入分配制度进行改革，健全转移支付与税收制度的调节机制，缩小城乡之间的收入差距。同时，因为受教育水平高低间接影响人们的收入水平，还应改革教育体制。整合各市、区的教育资源，优化教育资源结构，促进教育的均衡化发展，提高人力资本积累，缩小地区间差距。此外，由于缺乏科学、合理的资源配置与有效的经济政策，经济共享发展水平较差且与省内发达市、区还存在较大差距，尚处于经济发展的萌芽阶段。要缩小地区间的差距，提高基础设施的服务水平与质量。应大力加强基础设施建设，建立基础设施网络，加快高速铁路、高速公路与管道以及城市轨道交通的建设进度，提高本地区的硬件水平。同时，注重多元素融合，将基础设施与本市区的文化、风俗、旅游及生态环境等相融合，全面推动本市、区经济实现跨越式发展，促进与其他地区的交流和交往。

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(1)　丁四保，王荣成，李秀敏，刘力，赵伟．区域经济学[M]．北京：高等教育出版社，2003．

(2)　杜肯堂，戴士根．区域经济管理学[M]．北京：高等教育出版社，2004．

(3)　周肇光．区域经济学概论[M]．合肥：安徽大学出版社，2008．

(4)　陈栋生，王崇举，廖元和．区域协调发展论[M]．北京：经济科学出版社，2005．

(5)　薛薇．统计分析与SPSS应用[M]．北京：中国人民大学出版社，2011．

(6)　白永秀，吴丰华．中国城乡发展一体化：历史考察、理论演进与战略推进[M]．北京：人民出版社，2015．