第一编
监察改革中的法理探幽

导论
“监察权”一词的流变和现实观照

所谓监察权，从该词的语义层面来分析，可以理解为“监察机构（监察官）的权力、权限或职责”之意。以此而言之，中国古代的御史、古罗马时代的监察官（censor）和西方封建社会作为国王代理人的检察官（procurator）或监察官（intendant）等的权力似乎都可以称作“监察权”。不过，皇权或者贵族政体下的监察权与现代宪制框架下的监察权不可等而论之。现代的监察权必须符合权力法定、功能优化、边界清晰、运行独立等特征，这些都是近代以前的监察权所不具备的。

监察一词在古汉语中很早就已出现。根据东汉文字学者许慎所著《说文解字》一书的考据：“监，临下也。”《周礼·太宰》有察“立其监”之表述，意谓公侯伯子男各监督一国，又有“何用不监”之说法，其中“监”字与现代汉语同假，有监督、察看督促、登临之意。察，原初指屋檐向下覆盖。郑知同在《商义》一书中认为“察乃屋宇下覆之名”。“覆之义引申为自上而下，察义亦然。”故监察一词，就是意指监督、督察。

揆诸监察的制度实践，如果追根溯源，它在中西都有很久远的历史。百代皆行秦政制，中国实施监察制度的历史发轫于秦朝。秦首创三公制度，即设宰相统领百官，设太尉掌管军事，设御史监察百官。自秦朝以降，监察制度即分成两种体系发展：一为“给谏制度”，二为“御史制度”。“给谏制度”是为针对皇帝的施政以及德行进行规谏而设置的职位。这个日后被通称为“谏官”或者“言官”的职位，自秦汉时代设立“给事中”与谏议大夫后，为后来历朝所效仿。例如，给事中之名称沿用自清代，谏议大夫沿用自宋代。御史制度设立之鹄的则是监察百官有无违法失职，易言之，系为皇帝整饰法纪、匡治官箴、纠察违失，以稳固君权为目的的官职。自秦朝开始，已在中央层面设置御史大夫、御史中丞、侍御史，而在地方设置监御史。唐宋时期，制度未变，名称稍改。到明清时期，大体上仍沿袭旧制。直至乾隆以后，谏官与监官才合二为一，御史之名甚至赓续至清末、民国政府初建时代。

西方监察官的历史可以追溯到古希腊的斯巴达时期，但历史上影响最大的是古罗马共和国的监察制度。监察官是罗马共和国官员体系中仅次于独裁官的职位。监察官的职权从最初的人口普查，后来扩展到维护公共道德和社会风气，监督政府财政和公共工程预算等。到了西方封建贵族时代，监察官制度差不多与检察官制度同源共流，他们作为“国王的代理人”，主要起着维护王室利益、保障中央集权和律令统一的作用。

“监察权”作为一个专有名词出现，来自孙中山思想的创见，他认为中国人致力奋斗的制度必须是西方行之良好的制度与中国古代传统优良制度的结合。对此，孙中山的经典设想是：“美国独立之后便实行三权分立，后来得到了很好的成绩，各国便都学习美国的办法。不过外国从前只有三权分立，我们为什么要五权分立呢？其余两个权从什么地方来的呢？这两个权也是中国固有的东西。中国古时举行考试和监察独立制度，也有很好的成绩。……中国在专制政府的时候，关于考试权和监察权，皇帝还没有垄断……我们现在要集合中外的精华，防止一切的流弊，便要采用外国的行政权、立法权、司法权加入中国的考试权和监察权，连成一个很好的完璧，造成一个五权分立的政府，像这样的政府，才是世界上最良善的政府。”天不假年，孙中山生前并没有看到他的构想转化成具体制度而付诸实施，直到1925年，广州国民政府才正式成立监察院，试行监察权制度。依据1947年颁布实行的《中华民国宪法》以及其他有关法律的规定，监察院的监察权主要涵盖调查权、纠正权、弹劾权、纠举权、巡察权、监试权、审计权和受理公职人员财产申报等八种权力。

中华人民共和国甫一成立，即开始探索符合党治国理政需要和人民根本利益的监察制度。1949年9月27日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第19条规定：“在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。”同日通过的《中华人民共和国人民政府组织法》规定在政务院下设人民监察委员会。以此为依据，1949年10月19日，中央人民政府人民监察委员会正式成立。人民监察委员会成立之初，主要职责是：监察全国各级国家机关和各种公务人员是否违反国家政策、法律、法令或损害人民及国家的利益，并纠举其中违法失职的机关和人员；指导全国各级监察机关的监察工作，颁发决议和命令，并审查其执行；接受及处理人民和人民团体对各级国家机关和各种公务人员违法失职行为的控告。

1954年9月，一届全国人大二次会议通过《中华人民共和国国务院组织法》，成立国务院，原政务院人民监察委员会改为国务院监察部。较之人民监察委员会，其主要职责发生如下变化：一是强调其有别于司法部门的维护政纪特殊职能；二是强调行政监察机关要检查各级行政机关、国营企业执行国民经济计划和国家预算中存在的问题，拓展了行政监察机关的业务范围；三是不仅受理对行政机关和人员的控告，而且受理行政机关和人员不服纪律处分的申诉。

1959年4月，监察部被撤销。1986年12月2日，第六届全国人民代表大会决定恢复国家行政监察体制，次年7月1日，监察部正式成立。其主要权限是：检查监察对象贯彻实施国家政策和法律法规的情况；监督处理监察对象违反国家政策、法律法规和违反政纪的行为；受理个人或单位对监察对象违反国家政策和法律法规，以及违反政纪行为的检举、控告；受理监察对象不服纪律处分的申诉；按照行政序列分别审议经国务院任命的人员和经地方人民政府任命的人员的纪律处分事项。为进一步加强党的纪律检查工作和强化行政监察机关职能，并使之形成合力，1993年1月，根据中共中央、国务院的决定，中央纪委、监察部开始合署办公，实行一套工作机构履行党的纪律检查和行政监察两项职能的体制。2018年3月，《中华人民共和国监察法》正式颁布实施。该部法律规定了全新的国家监察体制，并规定国家监察机关拥有监督、调查、处置三项职权。具体包括：谈话、询问讯问、留置、查询和冻结、搜查、调取查封和扣押、勘验检查、鉴定、技术调查、通缉、限制出境等。

国家监察权的确定，可以整合反腐败资源力量，形成集中统一、权威高效的反腐败体制，有利于党对反腐败工作的集中统一领导，实现党内监督和国家监督、依法治国和依规治党的有机统一；有利于形成严密的法治监督体系，实现全面推进依法治国的目标；有利于推进国家治理体系、治理能力现代化。治理体系和治理能力现代化，最重要的就是在治国理政方面形成一套完备的、成熟的、定型的制度，通过有效运转的制度体系，实现对国家和社会的治理，说到底就是实现治理体系和治理能力的制度化、法治化。借由国家监察权的清晰界定，形成高效权威的国家监察体系，有利于提升国家治理能力，推进国家治理体系和治理能力现代化。