一、劄子制度的形成

作为宰臣指挥政务的文书形式，劄子的兴起与堂帖的禁用先后相随，紧密关联。唐中期以来，朝廷中枢的政务裁决与指挥大体分为三个层次：（1）重要命令——主要是宰辅大臣的除拜任免，通常是皇帝独断，在学士院的协助下，以白麻制书宣布^[4]；（2）其余军国事务的处理，由宰辅大臣协助皇帝进行，然后依据制度惯例与事体轻重，分别以白麻、诏敕、敕牒等文书形式发布号令；（3）除此之外的常程细务，则由宰臣独立裁决，以堂帖等文书形式直接指挥处理。

堂帖属于唐中期以后各级官府普遍使用的下行公文——“帖”的一种，是宰相指挥日常事务所用的命令文书^[5]。与敕牒等文书需要以皇帝的名义发布不同，堂帖体现了宰相对政务的独立裁决^[6]。宋初，随着皇权的伸张与强化，宰臣独立裁决、指挥政务的层次发生了一些波折和变化。

第一重波折发生在宋太祖时期。徐度《却扫编》载：

唐之政令虽出于中书门下，然宰相治事之地别号曰政事堂，犹今之都堂也。故号令四方，其所下书曰“堂帖”。国初犹因此制，赵韩王（普）在中书，权任颇专，故当时以谓堂帖势力重于敕命，寻有诏禁止。其后中书指挥事，凡不降敕者曰“劄子”，犹堂帖也。^[7]

禁用堂帖以及“堂帖势力重于敕命”的说法，宋太宗也曾提及^[8]，可知并非捕风捉影的传闻。赵普自乾德二年（964）拜相，勇于任事，深受太祖倚重。然而，他长期独任宰相，权势烜赫，在位后期与皇帝的矛盾也渐渐凸显。开宝五年（972），太祖下诏分隔宰相、枢密使的候对殿庐。次年六月，又命参知政事升都堂与宰相同议政事，轮流知印押班奏事，以分其权。至八月，赵普罢相出镇^[9]。禁用堂帖，很可能就发生在这段时间。

堂帖禁用以后，原先由宰臣独立裁决的政务，自然只能采取向上、向下分流的方式加以消化。考虑到君相权力冲突的背景及宋初皇权强化的态势，相关政务的最后裁决权大部收归皇帝的可能性更大。反映在文书程序上，就是原先以堂帖指挥的政务多改用“降敕”形式处理。堂帖禁用后，赵宋开疆拓土、制度草创工作继续紧锣密鼓地推进，大批新增事务汇集朝廷，亟待处理。在这样的背景下，即使是权欲旺盛、精力充沛的太祖、太宗也无法事必躬亲，日常政务中相当一部分仍需委托宰臣分担裁决。由于堂帖已废，宰臣与宰相机构便引入一种新的文书形式——劄子，来替代原先堂帖的功用。

《宋会要辑稿补编》中有这样一条记载：

太宗太平兴国九年十月二十五日诏：閤门今后应承受到中书劄子，如有错误揩改者，未得施行，却送中书照会。^[10]

可见，太平兴国九年（984）中书已在使用劄子下达指令。而且，劄子的运用业已成为常态，以至朝廷需要下诏来加以规范。劄子的文书体式、属性及用途都与堂帖较为相似。沈括曾比较堂帖与劄子的签押格式，指出：

唐中书指挥事谓之“堂帖子”。曾见唐人堂帖，宰相签押，格如今人之“堂劄子”也。^[11]

这里的“堂劄子”即指中书劄子或尚书省劄子。沈括拿北宋中期已然定型的劄子格式与堂帖作比较，认为两者颇为类似。两宋士大夫常常直接将劄子称作“堂帖”^[12]。徐度所谓劄子“犹堂帖也”，应是时人的共识。

然而，劄子使用未久，又面临被废的危机。《长编》太宗至道二年（996）七月载：

丙寅，参知政事寇准，罢为给事中。先是，郊祀行庆，中外官吏皆进秩，准遂率意轻重，其素所喜者，多得台省清秩；所恶者及不知者，即序进焉。广州左通判、左正言冯拯转虞部员外郎，右通判、太常博士彭惟节乃转屯田员外郎。拯尝与准有隙，故准抑之。惟节自以素居拯下，章奏列衔皆如旧不易，准怒，以中书劄子升惟节于拯上。切责拯，仍特免勘罪。拯忿曰：“上日阅万机，宁察见此细事？盖寇准弄权尔。”因上疏极言，并及岭南官吏除拜不均凡数事，又封中书劄子以进。……上大怒，准适祀太庙摄行事，召（吕）端等责之。……上又曰：“前代中书有堂帖指挥公事，乃是权臣假此名以威服天下。太祖朝，赵普在中书，其堂帖势重于敕命，寻亦令削去，今何为却置劄子？劄子与堂帖乃大同小异尔。”张洎对曰：“劄子盖中书行遣小事，亦犹京百司有符帖关刺，若废之，则别无公式文字可以指挥。”上曰：“自今大事，须降敕命。合用劄子，亦当奏裁，方可施行也。”……上先已厌准……遂罢之。^[13]

这是宋初宰相政务裁决层次的又一重波折，同样是由宰臣“专恣”问题触发的，“刚强自任”的宰臣又一次触怒了专制君主。因恼恨寇准“弄权”，太宗进而对中书劄子的使用深致不满，明确表示劄子与堂帖大同小异，都是宰臣专权的工具，有意再度废止。对此，参知政事张洎出面作了解释。《宋会要辑稿》也有相关记载，其字句与《长编》稍有出入：

张洎对曰：“劄子是中书行遣小事文字，亦如京百司有符牒关刺，劄子废之，则别无公式文字可旨挥常事。”帝曰：“自今但干近上公事须降敕处分，其合用劄子亦当取旨后行。”^[14]

比照参看，意思更为明晰。张洎的解释，主要是从中书职权与事体轻重的角度说明劄子的功用。中书毕竟是宰相机构，督率群臣百司，没有“公式文字”显然不行，更何况其他官司都有“符帖关刺”之类，唯独限制宰相机构也不合情理。再者，朝廷庶务，事体有轻重之别，若事无大小均降敕命，难免猥杂繁冗，不成体统。因此，保留劄子作为宰相机构处理“小事”“常事”的文书，应是比较务实的做法。权衡之后，太宗只好认可，但同时强调：凡处分“大事”或“近上公事”，必须颁降敕命；而其余以劄子处分的公务，也应当“奏裁”“取旨”之后才能施行。

这一裁定最后形诸文字，以诏令正式颁布：

（至道）二年七月，诏：“自今中书所行劄子并须具奏取旨，方可行下。”^[15]

为行文简便，以下将此诏令称为“至道诏令”。它的颁行，至少有两层意义。首先是对于劄子这一文书形式的认可。太宗接受了张洎的意见，不再禁止宰臣使用劄子，劄子由此获得合法地位，成为宰相机构正式的“公式文字”。同时，太宗强调以劄子指挥“小事”“常事”，也必须经过“奏裁”，即和颁降敕命一样，事先须征得皇帝的首肯。在文书处理程序上，对劄子的使用加上一重制约机制，约束、监督宰臣，预防其“专恣”“擅权”。

至道诏令的颁布，标志着宋代劄子制度的最终确立。此后历经中央政治体制调整，该文书形式及相关制度都得以延续。元丰时期，宋神宗及其臣僚根据他们对于唐代三省制的理解，改革宰相机构，将切分命令颁行程序的分权形式植入原二府格局，形成了独特的三省—枢密院体制。在三省内部，中书省负责取旨拟令，门下省审覆驳正，尚书省掌施行命令，宰臣指挥政务处理的文书最后都由尚书省签署下发。徐度《却扫编》指出：

至元丰官制行，始复诏尚书省已被旨事，许用劄子。自后相承不废。^[16]

由此可知，当时曾专门下诏，规定劄子的签发机构，重申劄子的使用规制。由于签发机构的变化，元丰以后中书劄子便改称为“尚书省劄子”，简称“省劄”。南宋中书、门下二省合一，但宰臣的命令文书仍由尚书省签发，故而尚书省劄子的名称与形式一仍旧例，沿用不替。