2.7 针对地方经济发展的国家政策
联邦政府长期以来都在参与地方经济的发展规划,虽然参与的程度在不同的阶段有所不同。联邦政府的影响来自立法、政策和联邦预算支持的项目等。2006年,联邦支出的3%以下用于明确的经济发展活动。这表明联邦政府的参与程度并不高,但是其他一些联邦项目和政策却对经济发展有重大的影响。比如,美国政府一直鼓励关键科学技术的研发,并且于近期起草了国家纳米科技计划(National Nanotechnology Initiative Strategic Plan)(参见www.nano.gov)。
美国商务部下设的美国经济开发局(Economic Development Administration,EDA)负责制定联邦经济发展日程,鼓励创新和提升竞争力,促进区域在全球经济中的增长和成功。EDA与其他联邦机构签订了众多的多边同意备忘录以实施其经济发展计划,如表2.1所示。多种经济活动都受到经济发展资助,这些活动发生在各个区域,包括印第安人居留地、乡村、内城、市中心区和郊区等。
尽管国家经济政策非常重要,但是其满足经济部门性调整与区域/地方就业双重需求的能力是有限的。而且,几乎没有有效的国家政策工具是有助于基本的工作形成的。联邦政府使用的许多经济刺激方法是用于推动整体的经济增长,而不是某一特殊阶层或某一个地方的发展。因此与就业相关的国家政策必须致力于增加企业竞争力,以及提高社区创造就业的能力。
为此,联邦政府采用了一些更加区域化和地方化的经济发展战略,包括区域经济政策、邻里复兴以及社区发展银行等。国家经济发展政策以地方为目标并不新鲜。经济发展滞后地区的发展政策是美国新政(New Deal)的基础。田纳西河谷当局(Tennessee Valley Authority)、乡村电气化(Rural Electrification)、合作扩张(Cooperative Extension)以及过多地关注农村欠发达地区的计划已经成为美国生活模式的一部分。20世纪60年代,肯尼迪总统和约翰逊总统只是将这些美好理想在内城实施,以刺激受到郊区发展打击的城市邻里社区和中央商业区的发展。联邦政府诱使许多地方政府着手进行一系列社会和经济发展实验,试图援助那些没有从经济扩张中受益的社区和个人。模范城市计划(Model Cities Program)提出了邻里和城市中心的复兴计划;先前服务于乡村选民的经济开发局(Economic Development Administration)也将焦点转向城市。城市复兴活动和其他的政府计划向地方政府提供了系统规划地方经济的第一推动力。
表2.1 联邦分项目经济发展支出(2001—2005财年)(2005年美元)
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资料来源:Consolidated Federal Funds Report,美国统计局;民防局次国防部部长室(Comptroller);美国住房和城市发展部首席财政官;行政管理和预算局。财政资助估算基于项目层面资助数据。与经济发展相关的项目估算基于2006年2月政府问责办公室(Government Accountability Office ,GAO) 报告 Rural Economic Development: More Assurance Is needed That Grant Reporting Is Accurate 。
然而在里根布什时代(Reagan-Bush era, 1980—1992),许多通过改善物质生活和加强产业支持来帮助地方的经济发展计划在急剧减少或几乎被废止。例如,在20世纪70年代,联邦政府每年向城市援助工程投入近600亿美元,其内容涉及从社区复兴到教育及就业培训等各个方面。仅针对公共服务的就业培训一项就花费了超过50亿美元(Ferguson and Dickens,1999)。但到了80年代,这些投资基本上消失了,这也导致了寄托在城市复兴上的希望和激情逐渐消退。
但是在90年代,地方经济的发展,尤其是城市社区的发展,又再次成为国家政策的重心。人们越来越认识到来自城市和郊区的挑战是紧密相连的,内城问题也不容忽视。在过去的十年中,城市规划专家向人们描绘了如果城市中的人力和经济资源未被利用的话,国家经济将会面临的可怕前景。终于,不论是城市还是郊区都接受了这一信息。来自城市和郊区的领导者们越过他们之间的分界看到了共同的经济蓝图。此外,更多的人开始赞同这样的观点:来自城市和郊区的经济社会问题都会对国家向生产性产业进行投资的能力产生威胁。因此,30年来全国的行政机构第一次呼吁区域和大都市经济的恢复发展。1992年克林顿政府上台后,和来自两个主要党派的州政府官员建立了推行全国范围的大都市政策的同盟。住房和城市发展部(Department of Housing and Urban Development,HUD)的部长Henry Cisneros开始了一项新的美国城市计划,目标在于重建一个以公民社会资本为核心的社区。
这一想法的目标在于创造可以作为国家经济骨干的经济和社会的综合社区。白宫和国会通过一系列联系松散的联邦机构的计划进行物质和人力资本的建设,如结束房屋租赁中的歧视;成立城市授权区;增加对内城学校的援助;为就业、房屋和经济发展提供税收抵免(美国住房与城市发展部,2000)。最新的联邦计划试图在新的企业形成中进行人力资本建设:在低收入社区中投资新的企业,而不是试图说服企业搬进这些社区。这一计划希望通过福利改革、内城基础设施的重建、学校条件的改善来整合地区企业,从而重建社区和地方技术基础。例如,美国劳工部引入了一系列示范性计划,目标在于通过加强技术能力培养和新企业建设与工作形成之间的联系解决青年的就业问题。其中有的计划向年轻人展示了如何创业;另一些则带有明显的导师制元素,使大小公司与地方学校的联系更加直接。
布什政府同克林顿政府一样,也在推行诸如结束房屋租赁中的歧视,成立城市授权区域,增加对内城学校的援助,为就业、住房和经济发展提供税收抵免等政策。由布什总统签署的政策重点在于地域性组织(place-organization),但是它们更关注利用市场力量和教堂等社区公共机构来促进社区的兴起及强化社区的社会结构,而不太关注如何增加社会福利支持。由于奥巴马政府在上任的第一个月就着手制定这类政策,要明确其与前任政府的差别还为时过早。然而,可以确定的是,布什政府后期困难重重的国家状况要求现任政府采用不同的政策,以解决老问题和由全球经济衰退引发的大量新问题。
布什政府在利用市场活动促进棕地再开发方面表现得非常积极。美国环境保护署(U.S. Environmental Protection Agency,EPA)是棕地再开发的主导机构,此外,如住房与城市发展部(Housing and Urban Development,HUD)等部门也参与其中。美国环境保护署的介入始于其1995年制定的棕地行动议程(Brownfield Action Agenda),其中包括针对棕地社区的试验补助金,棕地业主义务的确认,建立联邦、州和地方的合作机制以促进棕地再开发,以及就业增长和针对棕地恢复的培训。此外,2002年颁布的《小企业责任减免与棕地复兴法案》也明显地扩大了环境保护署的参与程度。住房与城市发展部颁布的棕地经济发展倡议(Brownfield Economic Development Initiative,BEDI),旨在棕地再开发过程中为社会实体(public entities)提供经济援助,以帮助棕地恢复生产性经济功能。1997年制定的《国家棕地合作行动计划》(The Brownfields National Partnership Action Agenda)联合了二十余个联邦机构,协同实施棕地清理和再开发,并将环境保护与经济发展、社区复兴结合起来。
国家政策也可能对经济发展产生一些意想不到的负面影响。事实上,联邦政府加快棕地开发的需要就是颁布于1980年的《环境应对、补偿与义务综合法案》(Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act,CERCLA)带来的意想不到的后果。该法案旨在应对百余年的工商业活动遗留下来的环境污染问题,其最初的动机是促进受污染土地的清理,以及协助环境保护署从所有潜在责任方获得清理费用,其中包括过去和现在的业主以及承租机构。然而,这一举措的结果之一却是,由于担心为先前的污染承担责任,一些潜在投资者和开发商不再选择已经开发过的棕地地块。因此,为了消除这一不良后果,联邦政府颁布了后续的棕地计划来刺激市场。
国家层面的政策在地方经济发展中起到的不合意效果也体现在两个近期的事件中。第一个是最高法院案例——Kelo 对康涅狄格州新伦敦城案。该案涉及出于地方经济发展目的对私人财产的征用权。第二个是在布什政府时期,联邦储备银行试图通过提高房产自有率来促进经济发展。传统上,征用权——即政府为了公共目的、不经业主同意而征用私人财产的权力——是被严格限定在特定的公共基础设施建设领域的,如公共设施、高速公路和铁路等。但是,由于Julie Kelo和其他一些私人业主不愿出售其物业,新伦敦城政府试图用征用权取得这些财产,并且转让给另外一些私人团体,以促进该地区的再开发。Kelo起诉政府,并且该案一直诉讼到最高法院。2005年6月的审判中,法院将“公共目的”(public purpose)的概念拓展到包括经济发展目标,因此允许新伦敦城征用Kelo等人的财产并且将其转让给其他私人团体。这项判决在州和地方层面都引起了巨大的反响。在该案发生后的两年内,为了防止这类事件的发生,35个州已经实行了改革,10个州的选民通过了议案,限制或禁止出于经济发展的征用权和管制征收(Shigley,2007)。“管制征收”(regulatory taking)指的是对土地的用途采取的过度管制已经演变为另一种形式的征用。许多对于Kelo案的强烈反响是希望限制为发展衰落区经济而实行的政府征用。此外,很多州也缩小了衰落区的定义范围。
美国各地的重要的经济发展组织都试图消除这种反对征用的声音。比如,国际经济发展委员会(International Economic Development Council,IEDC)指出,对征用权的依法利用对地方经济增长和发展非常重要,可以通过重组土地来帮助地方经济焕发活力、创造就业机会和创造地方财政收入。该委员会还指出:“如果出于经济发展目的的征用权被禁止,一个人就可以否决整个衰落地区的再发展,而这实际上将导致这类复兴计划彻底不可能实施。”(IEDC,n.d.)
由2007年开始的次贷危机引发了全国性的经济冲击(同时也影响了作为美国抵押信贷市场的重要投资者的其他国家)。截至2008年年底,经济已经进入到自“大萧条”以来最严重的衰退阶段。次贷危机根源于美联储和布什政府对促进金融创新和布什总统所谓“产权社会”的优先考虑(Andrews,2007a)。其本质是放松按揭贷款的传统要求(例如需要首付)。次级贷款的发放对象主要是信用薄弱者,通常是穷人。一些激进的金融机构则将目标定为少数族裔群体。次级贷款人提供可调整利率抵押贷款(ARM)。银行根据其最初的较低的利率标准审批借款人资格,而非根据后续的明显更高的利率判断,实际上很多借款人根本不可能偿还后期更高的利息。按揭贷款拖欠率以及放弃抵押品赎回权现象在2007年急剧上升,许多住房建筑商和贷款人因此破产。国家住房市场专家Dan Immergluck评论,在这次严重影响少数族裔的次贷危机中,联邦政府的推波助澜是由于其对《社区再投资法案》(CRA)和《公平借贷法案》的执行的缺失(个人通信,2007)。此外,取消抵押品赎回权不仅影响房主本身的利益,也对附近邻里和社区产生了不利影响。例如,Immergluck and Smith(2006)的研究发现,如果一个住宅被放弃赎回,那么其附近住宅的市值平均会下降0.9%,同时这种波及在没收抵押品后的两年内会一直持续。此外,这种负面影响是累积的——也就是说,街道上每个取消抵押品赎回权的家庭都会使周围房产价值降低额外的0.9%。这种影响在低收入居民区的影响更为严重,取消抵押品赎回权造成的房产贬值的幅度达到1.44%。大部分城市都受到次贷危机的影响,有些地区甚至在全市范围受到波及(见专栏2.1)。
专栏2.1
“克里夫兰市起诉21名放贷方进行次级按揭贷款”
克里夫兰市正在起诉21家全国最大的银行和金融机构,指控他们故意向不可能偿还贷款的人群提供贷款,导致当地房屋市场充斥着次级按揭贷款,城市也陷入金融危机。
克里夫兰市的法律主管Robert J. Triozzi在周五时表示,该城市正试图获得“至少”数亿美元的补偿金。被告名单包括一些华尔街上最重要的公司,例如花旗银行、美洲银行、富国银行、美林证券和美国国际金融服务公司。
Frank G.Jackson市长在周五的一个访谈上表示那些公司将会“为他们所做 的事付出代价”。
“我们需要从他们那里追回我们重建城市所需的资源。”Jackson市长答道。
Jackson市长表示,这次金融危机给克里夫兰市造成了极大的冲击;在最近两年,每年有超过7 000起抵押品赎回权取消事例。整个城市街区都被弃置了。市政府的预算都被用在维护几千家被封住的房屋和应对不断增长的暴力犯罪和纵火事件上。
被涉及的几家大银行并没有回应诉讼。美林证券的发言人Mark Herr说:“我们现在拒绝发表任何评论。”
克里夫兰诉讼案分离自一起周二在联邦法院开庭审理的诉讼。在这场诉讼中,巴尔的摩市政府起诉了富国银行,指控其专门向非裔美国人提供高利贷,违反了公平居住法。
克里夫兰市诉讼案周二在凯霍加县普通诉讼法院开庭审理。市政府根据州公害法起诉金融机构,声称这些机构在克里夫兰市制造公害,因为他们的贷款导致大量房屋被弃置。“我们已经推倒了1 000所废弃房屋,却还没取得任何成果。”Jackson市长如是说。
自有住房率的下降和人口的大量减少——根据人口普查数据,1950年克里夫兰市约有100万人口,而2007年只有44.4万人——已经耗尽了克里夫兰市政府的预算。在12月,Jackson市长宣布市政府已无法继续借债,并不得不推迟或永久搁置价值数百万美元的公共工程项目。
“我们的预算太过紧张,”Jackson市长说,“这些公司利用克里夫兰市谋利,故意制造公害事件。”
Jackson市长指出一些克里夫兰郊区也表明想要作为共同起诉方加入诉讼。因为目前克里夫兰市是在州法律范围内进行起诉,故俄亥俄州外的城市无法加入。法律主管Triozzi表示:“这起诉讼的关键在于这些华尔街银行家们对克里夫兰市做了什么。”
这次诉讼主要是针对那些将贷款加入有价证券,再划分为股份并在证券交易所进行销售的公司,而不是最初进行次级按揭贷款的银行。Triozzi认为,这个程序以及从中得到的服务费,驱使这些公司在低利息和房地产长期繁荣发展时代不断寻求借出尽量多的贷款。
资料来源: “Cleveland Sues 21 Lenders Over Subprime Mortgages” Christopher Maag,The New YorkTimes,Real Estate Section,1/12/2008 Issue,page A9.重印经过许可。
[1] 这是由表2.1中的总支出(721.53亿美元)除以2005财年联邦总支出24 720亿美元计算而来的。