第二节
国际社区保护地发展简况

一、总体情况

对全球社区保护地的数量与总面积并没有一个精确的统计。Ashish Kothari认为4.2亿公顷的森林，约占全球森林总面积的11%是由社区拥有或管理的[1]。但White认为由于受到全球兴起的分权化政策影响，这个数字可能会增加1倍（White, et al.,2004）。

二、北部非洲社区保护地发展状况

北非的特点是不同的民族的居住地如同马赛克一样相互渗透，相互交融。在长期利用自然资源的过程中，这些不同的民族传统文化与知识相互交流，形成了一些很好的基于传统原住民文化的管理机制，以保证自然资源可持续利用和保护生物多样性。

在北非，运用社区保护地的保护方法主要是指对土著人的传统管理制度和土地及自然资源的习惯权属的确认和支持。但面临的问题是当地法律框架很难对集体性质的土地进行确权，给社区保护地工作的推广带来了障碍[2]。

三、南部非洲社区保护地发展状况

最近几十年，南部非洲几个国家的政治与法制方面的变化导致了该区域内的社区保护地的地位提高，社区与政府共同建立社区保护地、野生动物管理区，自然保护区社区共管在南部非洲越来越普遍。

1．南非

在南非的奴隶制度时期，大多数人都被排斥从国家的保护地受益，而且必须要承担由于不得不搬迁出保护地外所造成的损失。在1994年废除奴隶制度后，为了实现生物多样性保护和社会公平正义的双重目标，南非政府不断地在进行立法等方面的制度建设。

2．纳米比亚

纳米比亚最近才开始有自主权来对国家的发展路径进行决策。目前，纳米比亚有44个注册的社区保护地，保护面积达到了1050万公顷。

3．博兹瓦纳

尽管缺乏对野生动物保护与管理的权利，到2003年，博兹瓦纳有47个社区大约44000人为管理野生动物和其他自然资源建立了若干个信托基金。这些信托基金每年收入共约100万美元。

4．津巴布韦

1975年津巴布韦的“公园与野生动物法”明确了私人的土地拥有者对野生动物的权利。1980年独立之后，该法规定国家环境保护部的部长可以决定是否给予地方政府权利，以把相同的权利授予社区。在1989年，“社区乡土资源管理区项目”建立的首批两个示范点被授权来管理野生动物，到2001年示范点已经增加到了37个。

四、北美洲社区保护地发展状况

社区保护地在北美洲具有悠久的历史传统，有专家估计当地印第安人的社区保护地可以追溯到上千年，主要的特点是原住民多样化的文化和一系列丰富多样的土地权属，这些各具特点的权属安排从机制上确保了社区能够参与到与土地利用相关的决策。在北美洲管理社区保护地都是需要跨政党、部门、学科的合作，社区保护地管理最大的特点是基于社区习惯法和传统，但又得到国家土地政策的支持，政府也把社区保护地作为政府管理的自然保护区重要的共管形式。

北美洲社区保护地最重要的基础是对社区保护地的价值的认可，政府与社会公众都认识到社区保护地不仅能保护生物多样性，还对地方自治、经济繁荣和维护传统文化有很明显的作用。

从面积上看，北美洲的社区保护地可以较大规模的方式经营，例如在加拿大，五个社区保护地加起来的面积达到了730万公顷[3]。

五、中美洲社区保护地发展状况

中美洲包括萨尔瓦多、洪都拉斯、哥斯达黎加、巴拿马等七个国家和墨西哥南部的五个州，全区域目前大约有100多个少数民族族群。在90年代，在与国际劳工组织（ILO）签署169号协议后，中美洲国家开始承认当地少数民族对土地的所有权和利用自然资源的权利。随着在巴拿马城召开的第二届中美洲保护地大会，一项名为“关于分享中美洲社区保护地管理政策倡议”的政策在中美洲引起了广泛的关注和试点。

总之，在中美洲社区保护地保护建设有如下几个方面的机会：① 已经有关于社区保护地参与式管理的国家性或区域性政策，这些政策有助于当地扶贫和促进社会的公平正义；② 有关对社区保护地提供支持的政策在各国不仅是林业或保护部门，而且包括扶贫、旅游、工业等各部门的政策中都能得到体现；③ 认同社区保护地的意识已经比较广泛地被建立，普遍认为社区保护地是一项启动成本高但可持续强的保护手段[4]。

六、南美洲社区保护地发展状况

原住民与乡土社区在南美洲有悠久的历史，长期在他们的土地上通过限制人类活动实现对土地和水源的保护。很多在南美被称为集体保护地、社区保护区、神山圣地、原住民保护区等的区域都可以被认为是社区保护地。在过去的20年中，这些保护性的传统活动又有了新的发展，纷纷与当地的法制与政策变化结合起来。在南美有大量的社区保护地已经被纳入国家的保护地体系。例如，在除圭亚那、乌拉圭和智利以外的其他的南美国家都修改了国家的法律以确认原住民的土地权属，有几个国家的法律还涉及了非原住民的土地权益。例如，在苏里南，当地玛戎社区（主要是从种植园逃脱的非洲奴隶后裔）与美洲的印第安人享有同样的权利。在哥伦比亚与厄瓜多尔，非洲人后裔也与当地的原住民获得了同样的权利。

南美洲的社区保护地有多样化的形式：① 传统上属于原住民或农村社区的土地，但从正式的权属看部分地或者全部属于自然保护区，基于自然保护区与社区之间的协议，由社区以社区共管的形式对保护地进行管理；② 社区在自己的土地上建立的社区保护地，得到了政府的认可；③ 神山圣地，完全基于传统习惯，与政府没有关系的社区保护地；④ 社区自己创立的社区保护地，没有得到政府认可也没有被纳入到政府保护地体系；⑤ 社区土地，虽然没有被专门用于生态保护，但由于某项社区的制度安排具有保护的成效，如一些生态旅游点就可以被认为属于这种类型；⑥ 原住民保护区和地广人稀的荒野地区。

尽管这些社区保护地各有特色，但南美洲的社区保护地都表现出以下的一些共性：① 长期的保护策略；② 相对而言简便的管理和决策机制；③ 把周边的自然保护区有机联系起来，以减少保护地的“孤岛”问题；④ 为生态系统和景观保护的生态服务功能提供保障；⑤ 低成本管理[5]。

七、东南亚社区保护地发展状况

在东南亚国家，社区群众对自然资源的利用有上千年的历史，直到19世纪以前，社区都拥有对土地和资源的支配权。然而，在过去的两百年中，东南亚国家的社会经济发生了很大的变化，也对自然环境造成了很大的影响。例如，从1970年到1990年，该地区损失了3140万公顷的森林。这些森林损失主要的原因有两个：一个是殖民主义者剥夺群众的土地；另一个是工业化和全球贸易造成的影响。直到1980年左右，一些国家的政府开始承认仅仅依靠政府的力量不能做好保护工作，在这个背景下原住民和当地社区被鼓励重新获得利用当地资源的权利，并尝试建立不同类型的社区保护地。

没有一个准确的、可信的数据表明东南亚国家社区保护地的面积与数量。虽然如此，研究人员的一些数据可以说明社区保护地的情况。在泰国，社区管理的森林数以千计，在菲律宾有至少500多座珊瑚礁受到社区的保护，在柬埔寨和印度尼西亚的山地也分别有大量的社区保护森林。虽然不是所有的社区保护地都经营管理状况较好，但在东南亚国家已经有一个很好的交流网络，可以通过学习交流探讨解决问题的途径。

东南亚国家的社区保护地通常有三种类型：① 基于传统和习俗的社区保护地；② 由外部推动建立的社区保护地，推动者包括民间组织、政府机构和国际组织；③ 前两者的混合体。

自从国际社会呼吁政府支持社区建立和管理社区保护地后，在东南亚国家中，柬埔寨率先在2006年颁布了有关社区保护地的法案，授予社区在保护区的周边地带建立社区保护地的权利，而其他国家对社区保护地支持性的政策与法律目前才刚刚开始制定[6]。

八、南亚社区保护地发展状况

南亚包括孟加拉、不丹、印度、马尔代夫、尼泊尔、巴基斯坦和斯里兰卡。从现有对于南亚的社区保护地的文献资料来看，社区保护地在南亚是比较多的，各国情况大致如下：

① 孟加拉国。大约有75%～85%的农户的生计都依赖于渔业，因此，社区保护地很多是和渔业资源保护相关的。该国的很多社区保护地都或多或少地受到了外部资助者的推动。

② 不丹。森林覆盖率达到了70%，政府实施了很严格的自然资源管理制度，目前这个制度已经出现了一些松动的迹象，政府的林业部门开始着手把一些森林交给当地社区管理。

③ 印度。国家主导的保护模式在管理上非常粗放。也许正是这个原因，政府从近20年开始，在一些退化的森林启动了社区共管性质的项目，这些项目有的成功，有的不成功，后者往往是因为没有真正地与社区分享权利。除了以上的项目，印度可能在南亚的几个国家中具有的社区保护地数量最多，虽然其中很多社区保护地尚未得到国家的认可和支持。在2003年，印度在野生动物保护法中新增加了一类保护地类型，即社区保护区。然而，很多社区对把社区保护地纳入国家的保护地体系有疑虑，尤其是担心政府因此加大对社区的控制。另外，因为官僚主义的低效率和缺乏政治上的激励机制，给社区授权的工作进展也缓慢。

④ 尼泊尔。有被认为在南亚最具有建设性的保护政策。1973年制定的“国家公园和野生动物保护法案”在1989年得到了修改，允许多种形式利用保护地资源和让非政府组织管理保护地。对特定的保护地由当地学术机构和非政府组织制定具体的保护计划，然后由政府的保护部门支持也是尼泊尔在社区保护地方面的体制性革新。尼泊尔还把大约40万公顷的国有林管理权委托给超过7000个社区的森林利用者小组。在政府投入很小的资金情况下，社区森林管理能力提高很大，野生动物数量增加非常的明显。为此，在尼泊尔建立了由全国性的森林利用者小组组成的联盟。

⑤ 巴基斯坦。在大的资助者和国际非政府组织的影响下，当地社区在资源利用和利益分享方面逐渐在政府的保护地管理工作中得到了承认。“社区控制的狩猎区”在巴基斯坦的西北边境地区建立起来，把一些狩猎数额分发给社区以开展旅游性的狩猎活动，其中80%的收入回馈到社区。另外，巴基斯坦政府最近也启动一项名为“山区保护项目”的项目，以促进新都库什山和西喜马拉雅山地区基于社区的保护。

⑥ 斯里兰卡。尽管历史上社区保护地数量甚至可能超过印度，但殖民者在执政过程中逐渐剥夺了社区对土地和资源的权利，现有的文献记录保留下来的只有维达哈斯。在过去的10年里，参与式保护在国外资助者的推动下在斯里兰卡逐渐传播开来，但在国外机构项目撤出后，很多社区保护项目都终止了[7]。

九、澳洲社区保护地发展状况

在20世纪90年代中期，澳大利亚政府颁布了一项鼓励该国原住民自愿地管理他们所生活的土地并建立原住民保护地的项目（到目前为止，澳大利亚已经有20个原住民保护地，占全国保护地总面积的20%）。该项目对原住民的支持包括一系列赋权以使原住民能够具有以下权力：① 合法地获得有关土地的权力；② 制订管理计划并实施该计划[8]的权力。

十、南太平洋岛国社区保护地发展状况

南太平洋岛国居民们在上千年的漫长历史中形成的与海洋的关系是该区域丰富多彩的文化的一部分。尽管最近几十年来无论是文化还是生态环境都面临退化的问题，但当地群众的保护能力与知识仍然长期是该区域可持续发展的支柱。

南太平洋岛国成功的社区保护地案例，比如在斐济、瓦努阿鲁等地的社区保护地，不仅仅是基于传统的社区保护机制，还包括社区寻找到把传统的保护实践与时代的热点问题以及新的技术结合的方式。在这些岛国，社区常常要求政府或非政府组织帮助他们将生态系统的知识与技能与现代的科学技术和管理方法结合起来[9]。

[1] Ashish Kothari.2006.Community Conserved Areas: Towards Ecological and Livelihood Security. Parks,16（1）:3.

[2] Macro Bassi.2006.Community conserved areas in the Horn of Africa.Parks,16（1）:28.

[3] Jessica Brown.Martha West Lyman and Andrea Procter.2006.Community conserved areas: experience from North America.Parks,16（1）:35.

[4] Hugh Govan, Vera Varela.2006.Community Conservation Areas in Central America: Recognizing them for equity and good governance.Parks,16（1）:21.

[5] Gonzalo Oviedo.2006.Community conserved areas in South America.Parks,16（1）:49.

[6] Maurizio Farhan Ferrari.2006.Rediscovering community conserved areas in South-east Asia:peoples'initiative to reverse biodiversity loss.Parks,16（1）:43.

[7] Neema Pathak.2006.Community conserved areas in South Asia.Parks,16（1）:56.

[8] Smyth D.2006.Indigenous protected areas in Australia.Parks,16（1）: 14.

[9] Hugh Govan, Alifereti Tawaka and Kesaia Kesaia.2006.Community-based marine resource management in the South Pacific.Parks,16（1）:63.