我国社会工作的发展与制度建设
中共十六届六中全会以来，我国的社会工作发展驶入了快车道，社会工作人才队伍规模持续扩大，社会工作服务不断拓展，社会工作在改善民生、参与社会治理创新方面的作用不断增强。但是，相对于国家治理体制和治理能力现代化的要求，社会工作在发展中还存在一些亟待解决的问题。本文对我国社会工作的发展和问题做一些梳理和分析。
一、我国社会工作的发展及成就
社会工作是现代社会的产物，也是现代国家应对工业化、市场化、城市化带来的失业、贫困、社会疏离等社会问题的一项制度安排。发达国家和地区都基本建成了适合自己国情、社情的社会工作制度，服务困难群体，增进社会关怀，促进社会和谐。中共十六届六中全会做出《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出要建设宏大的社会工作人才队伍，充实公共服务和社会管理部门，完善社会工作岗位设置，提高专业化社会服务水平。在《决定》的指引下，民政部门、各级地方政府依据当地社情民意，积极推进社会工作的发展，主要表现为大力促进社会工作人才队伍建设，积极开发社会工作岗位，实施政府购买社会工作服务，促进社会工作参与社会治理创新。各方社会力量也积极响应，配合政府创新社会服务，积极回应困难群体、脆弱群体的基本需要，解决社会问题，促进和谐社会建设。政府推动、教育先行、地方创新已成为我国社会工作发展的基本模式和重要特点。
社会工作的基本职能是社会服务。借助于政府购买社会工作服务政策的实施，在各种社会力量的支持下，社会工作者秉持“助人自助”的专业理念，运用社会工作的专业方法，为困难群体、城市流动人口、农村留守人员、特殊人群和受灾群众等提供个性化、多样化的社会服务，取得了积极的成效。其显著特征是：服务理念的创新——变以往的单纯救助为救助与人际关怀相结合，更加以人为本；服务方法的创新——将社会工作的专业方法与本地实际相结合，促进服务对象所处困境的改变；服务效果的新视角——不但注重服务结果目标的达成，既解决具体困难，而且注重过程目标的实现，即注重服务对象的内在改变；服务视野的创新——不但积极解决现实问题，而且将解决问题与建设良好的社会环境结合起来。社会工作的这些效果既是显见的，也是潜在的。如果借用社会治理的视角，社会工作服务既是治标的，也是治本的。因此，它对改善民生、促进社会建设具有重要意义。
由于我国各地经济社会状况差异明显，各地社会工作的发展也不平衡。在东部发达地区特别是珠三角、长三角和北京等地区，社会工作得到了较快发展。先行先试，这些地区的政府高度重视，社会工作专业力量也比较雄厚，从而促进了这些地区社会工作服务的广泛展开，有力地支持了当地的社会建设，也创造了各自的社会工作发展经验，为其他地区社会工作和社会建设事业的发展，为社会治理体制创新提供了可资借鉴和参考的经验。
二、社会工作发展中的困境和问题
尽管我国的社会工作得到了较快发展，但是由于社会工作方面的制度建设不配套，各地对社会工作的重视程度不同，也由于社会工作队伍自身能力方面的原因，我国社会工作在发展中也遇到一些困境，有些问题急需解决。主要有如下一些方面：
第一，社会工作制度建设方面的问题。社会工作和社会工作事业的健康发展需要科学可行的制度作保障。社会工作制度主要包括社会工作人才培养制度、职业水平评价制度、人才使用制度、服务激励制度，以及社会工作服务的实施和监测评价制度等。20世纪90年代以来，我国的社会工作教育制度逐渐建立，人才培养得到快速发展，但是专业人才的使用和激励问题没有得到实质上的解决。这表现为社会工作专业教育和社会工作职业评价在专业化的道路上较快发展，但是社会工作的职业化比较滞后，后者具体表现为社会工作的岗位开发严重不足，阻碍了社会工作专业毕业生在本行业顺利就业，也导致社会工作人才的所谓“流失”。
第二，一些地方政府的领导对社会工作重要性认识不足。长期以来片面的GDp崇拜和维稳思维削弱了一些地方干部对社会服务重要性的认识，对困难群体的社会服务也被置于被动和次要的地位。就是在中央18部委联合发布《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》之后，一些部门也没有对发展社会工作给予充分关注，在地方更是如此。于是社会工作的岗位开发、社会工作者的地位仍得不到应有的重视。在一些地方，社会工作者被看成社区工作者或志愿者，他们的待遇低、专业特长得不到重视，这导致了社会工作人才的流失。
第三，政府购买服务实施中的问题。近几年来，政府购买社会服务的大力推行促进了社会工作的快速发展，在珠三角地区，政府购买社会工作服务的力度较大，社会工作人才队伍建设和社会工作的发展也比较快。客观地说，这些地方先行先试，大力推进政府购买社会工作服务，对改善民生、促进社会和谐、社会治理体制创新做出了重要贡献。但是，大规模、高要求的政府购买服务试点和并不充裕的项目经费，也可能带来承接服务主体之间的不公平竞争。一些地方政府购买服务的经费迟滞也给社会工作机构的生存带来威胁。
第四，社会工作者的能力问题。我国社会工作教育的发展造就了一批专业的社会工作人才，政府购买服务也吸引了一批大学毕业生到社会工作机构创业，但是这些大学毕业生有人生阅历不足的缺陷。另外，大学毕业生的专业理想与发包服务的政府部门所提出的行政化、维稳性的工作任务也使社会工作专业毕业生处境尴尬。实际上，社会工作者不是社区工作者，他们也不是无所不能。但是，我国社会工作嵌入性发展的现实，使得社会工作者不可能脱离繁杂的基层工作而完全独立地开展专业服务活动。这样，社会工作者的工作能力就受到了挑战，甚至导致一些政府干部、社区工作者和一些社区居民对社会工作者能力的较低评价。实际上，问题来自于实践经验不足的专业人员遇到了非专业评价。
第五，社会工作机构问责方面的问题。社会工作机构的社会服务需要问责，政府购买服务需要对承接服务者的服务活动进行评估、监督，这都是现代社会服务制度所要求的。近几年来，社会工作发达的城市（如上海、深圳、广州等城市）都制定了监督评估社会工作机构服务的标准，也进行了比较严格的评估。但是，由于我国社会工作发展比较迟晚，所以评估指标和评估过程也不可避免地存在一些问题。比如，评估频繁（在项目经费迟晚到位时更显得突出），评估注重数量指标而对质量指标关注不足，注重外在表现而对服务过程的内在效果注意不够等。这显然是将对比较物质化服务的评价标准搬到社会服务领域中来，也是管理主义运用于社会工作服务的表现。
毫无疑问，上述问题是发展中的问题。在社会工作比较发达的地区，这些已经或正在成为深入探索予以解决的问题。
三、加强社会工作制度建设和能力建设
我国的社会转型和体制转轨以及由此引起的民生问题、社会整合、社会治理等方面的问题要求发展社会工作。作为一个新生事物，社会工作发展中遇到的问题需要通过完善制度建设和增强社会工作的服务能力来加以解决。值得注意的是，在社会工作比较发达的地区，在实施政府购买社会工作服务的实践中，通过政府官员与社会工作机构负责人（社会工作高校教师和其他专业人员）、社会工作者与社区工作者和居民的互动及相互了解，上述问题正在加以解决。笔者了解到，广州市正在制定社会工作者相关政策，保护社会工作者的权益，也对社会工作从业者提出了标准要求。广东省社会工作师联合会也已在成员中倡导自律——强化社会工作助人自助的理念，精进工作方法，增强服务效果，实现相互合作和公平竞争。社会工作在制度建设和能力建设上在逐步推进，而且可望会有一个较好的结果。
实际上，我国社会工作发展中出现的问题，主要在于宏观体制还没有完全理顺，社会工作的发展还处于初期阶段。如果像18部委所承诺的那样，各系统、各部门统一思想和认识，协同努力，我国的社会工作专业化、职业化就会得到更快更健康的发展，适合我国社会需要的社会工作制度会更快建立起来，并使社会工作在改善民生、促进社会和谐、创新社会治理、实现社会公正方面发挥更加积极的作用。
（本文发表于《中国社会报》2015年1月23日）
[1] 广州从2008年起试行政府购买社会工作服务，特别是大规模推广家庭综合服务中心，促使社会工作队伍和社会工作服务机构快速发展，形成了“广州模式”，连续7年投入11.11亿元。作为社会工作发展的先行地区之一，“广州模式”历经数年探索，在取得一定成效的同时，也遇到了准入、评估、提升服务质量等发展困境。本文为回应广州社会工作被质疑而作，未全文发表。