第一节
主权债务发行关系法治化的必要性

主权债务是由主权国家发行，以主权信用担保，具有最高的信誉度和权威。但是，这并没有否定主权债务发行法治化的必要性。主权债务是主权国家发行但最终由本国纳税人承担偿付责任，此种发行权力应遵循一定的程序和条件，这是法治的必然要求。主权债务发行结构的设计有利于降低举债成本和举债风险，提高偿付能力。主权债务发行制度化、法治化成为应对主权债务危机的事前管理手段，进一步佐证了主权债务关系法治化的必要性。

首先，主权债务应受到民主控制。主权债务的发行、使用和偿付都关涉债务国民众（纳税人）的私人财产权益，应接受代表民众的立法机关监督。控制主权债务发行是首要的监督步骤。从实践看，各国通常通过宪法或法律规定将此种举债权授予政府行使。在此基础上，很多国家还颁布了专门的国债法或财政基本法以规范主权债务的发行。^[1]

其次，主权债务发行制度关乎债务国偿付能力。以可控的风险和低成本为财政募集资金是主权债务发行制度设计的重要出发点。主权债务发行制度有助于控制主权债务发行规模。同时，主权债务发行方式、品种、利率、期限、资金的使用范围等结构要素相互之间存在影响。主权债务发行期限设计有助于避免形成超出债务国承受能力的偿债高峰。调整主权债务的品种和投资者结构，会使主权债务契合投资者的需求，扩大发行国的筹资渠道并增强主权债务的流动性。调整币种结构可以避免债务汇率风险和外债危机的发生。这些结构性安排有助于提升债务国的偿付能力和债权人的权益维护。

各国对国债的发行，包括由谁授权和发行、发行的用途、发行的规模控制以及中央银行这一特殊机构在国债发行中的作用等都作了比较明确的法律规定。^[2]立法机关的职能限于举债权、举债规模的规定和事后的监督报告方面，不宜介入具体债务发行的审批。^[3]

再次，主权债务发行制度需要考虑主权债务的系统性重要功能的发挥。债务发行国调整主权债务发行规模和资金用途，可以调节国民经济产业结构，实现主权债务的宏观调控功能。在主权债务市场国际化的情形下，债权人权益的维护对于主权债务系统性重要功能的发挥尤其具有重要意义。

最后，主权债务举债权、债务资金用途会影响到主权债务的合法性问题。正如后文所提及，国际法上有关于恶债问题的学术争论和争端解决实践都与之相关。

[1] 美国在1917年颁布了《自由公债法》，1942年颁布了《公共债务法》，1986年颁布了《政府债券法》。我国《预算法》《中国人民银行法》《证券法》等法律规范从各自角度对国债发行、交易的某些环节作了规范，但尚无专门系统规范国债发行、交易管理的法律规范。

[2] 参见冯彦明：《国债管理体制比较研究》，中国工商出版社2007年版，第126页。

[3] 澳大利亚、捷克、加纳和摩尔多瓦等少数国家要求每一笔国债发行都需要立法机关批准，这无疑增加了发行成本。伯利兹规定每笔国债发行的上限，超过特定发行金额的交易才需要立法机关批准。